进入新世纪以来，我国城市建设不断推进，城镇化得到快速发展。这一过程同时也带来了一系列城市土地问题，本研究称之为市地问题研究。本文通过整理、总结和归纳21世纪以来我国学者们研究市地问题的主要内容、结论和重要进展，试图对我国未来市地问题研究趋势进行预测与展望，为新一轮城镇化的开展与相关研究以期提供参考。
1、数据来源及基本情况
通过研究筛选了其中100篇高引文献作为重点阐述和分析，这些文献主要来源于《经济研究》、《中国社会科学》、《管理世界》、《中国土地科学》等涉及经济、管理、法律、社会等多个学科的国内顶级期刊。
2007年开展第二次土地调查和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等对市地重要规范性文件的出台，我国市地问题研究论文数量出现了大幅增加的现象。
21世纪以来，国内市地问题主要聚焦于城镇土地利用、土地财政、土地供应与储备、城镇土地市场、土地出让、城镇土地行政管理、土地与城镇化七个方面。
从各焦点问题研究的趋势线可以看出，七大研究焦点问题的研究热度都属于上升趋势。其中，“土地财政”问题的研究热度增长幅度最高，其次为“城镇土地利用”问题的研究。
2、新世纪以来我国市地经济问题研究焦点
城镇土地利用。针对“城镇土地利用”问题，国内学者的研究主要集中于土地集约利用的意义及其评价、土地可持续利用和土地利用效率三个方面。①土地集约节约利用是基本国策，也是我国市地问题研究的根本出发点。②在土地可持续利用的定量研究方面，学者们主要关注于对土地可持续利用水平的评价指标体系的研究。③测算土地利用效率一直是我国学者和土地政策制定者孜孜以求的目标。效率的评价可以给土地政策决策者客观的参考，具有重要的政策价值。
土地财政。土地经济与政策研究者的共识：土地财政是把双刃剑。学者对于土地财政的研究集中在土地财政与政府行为、土地财政与中国经济发展之间的关系和如何解决土地财政所带来的一系列发展问题三个方面。①在我国现有的征地制度下，地方政府表现出较强的城镇土地经营者的“经纪人”特征，且地方政府在做出农用地用途转换成市地的决策时，更倾向于利用土地吸引资本，地方政府热衷于土地出让是由于“土地引资”而非“土地财政”。②学者们通过实践数据测算结果表明土地财政对经济增长的影响显著为正，且影响程度存在区域性差异，地方政府的土地财政是中国经济长期保持较快增速的重要原因之一。③对土地财政带来的一系列问题，当前我国学者们的一个共识是：土地财政体制需要改革。
土地供应与储备的影响与评价。城市土地归国家所有是我国基本的土地制度。国家的土地制度和基本国情决定了城市土地供应对我国房地产市场具有重要影响力，学者们主要从土地供应与房地产市场之间的关系和地方政府的土地供应决策两个方面对土地供应进行了研究。①对土地供应研究，更多的与房地产市场相联系。从地方政府角度，土地供应决策问题也得到学者的关注。②虽然土地储备被视为一种制度，但它在运作过程中更多时候是作为一种“手段”和“行为”，需要有一个可依据的方法和标准。
城镇土地市场问题。土地市场涉及的利益群体较多，且鉴于目前我国土地市场化水平还不是很高，土地市场问题研究较为分散和细碎。市地市场研究内容主要可以包括城镇土地市场价格、城镇土地市场与地方政府关系、土地市场化水平影响因素及测算。①21世纪以来随着城镇地价和房价的不断上涨，影响城镇地价的因素和地价与房价之间关系成为研究热点。②随着时间的推移，城镇土地市场的发展逐渐演变成了地方政府对一级土地市场的垄断，地方政府对城镇土地市场的垄断正是房地产泡沫的主要“硬核”之一。③我国市地市场化水平如何，一直都是很多学者感兴趣的问题。
土地出让。土地出让是政府土地关系行为，对土地出让金的管理和核算及地方政府行为一直是我国学者关注的焦点。也有诸多的研究从土地出让角度探讨当前引起全民关注的房价问题。①土地出让金实质是一次性收取未来几十年的土地地租收益，是地租而非税收。②随着城镇化的不断发展，为了促进地方生产并推动城镇化，地方政府最优的土地出让策略是地价出让工业用地、高价出让商住用地，来到达吸引企业、促进生产从而推动城镇化的目的。③不同土地出让方式可能会对到地价和房价造成不同影响。
市地行政管理。市地行政管理具体体现在国家通过命令、引导、信息等行政方式对城市土地资源与资产进行管理。主要集中在闲置土地认定及处置、土地管制与督察、城镇土地定级估价等几个方面。①闲置土地并非朝夕形成，是遵循着一些土地市场和土地制度的基本机理演化而成的。究竟该如何认定和处置，目前研究只是停留在定性分析上，缺乏理论和实证的研究。②土地管制是以法规为依据基于市场失灵的政府干预行为，政府管制城市土地的方式仁者见仁。③城镇土地定级估价国家进行管理土地的手段之一。常用城镇土地定级方法有两种，即基于网格单元的多因子评价法和基于均质单元的市场交易价格法
土地城镇化。土地与城市化的问题围绕着土地城镇化的产生、存在的问题和解决方法展开，具体表现在土地城镇化的内涵与特征、人口城镇化与土地城镇化的协调关系、土地城镇化的度量方法与驱动机制等三个方面。①土地城镇化发展一方面为我国城市建设提供了最主要的资金来源；另一方面，土地过度城市化带来种种负面效应，已经严重影响到我国社会、经济和环境的可持续发展。②人口城镇化与土地城镇化之间发展不协调是我国城镇化发展的一个主要诟病体现。③对于土地城镇化的度量方法大致可以分为两类，单指标和多指标加权。
3、总结
土地利用系统的最基本要素是土地、人和资本，土地利用方式就是要素之间的关系。人的欲望使得土地利用方式复杂，满足人的需求也是土地利用系统的功能，也正是因为人的需求复杂性，导致土地问题研究的复杂性。就目前的土地问题研究而言，研究方向多样且相互交错，缺乏逻辑性和系统性，需要一个综合的评价体系去评判人们利用土地效用大小，如何去构建这个指标体系去评价土地效用，具体包括采用哪些指标和模型会使评价结果更贴合实际，都将会是今后土地利用研究的重要方向。
土地问题关乎国计民生，是政府管理和国家治理的重要组成。土地问题的研究需要给相关管理机构和国家决策提供参考，这就决定了土地问题研究要有前瞻性，要求相关学者要用前瞻的眼光去预测和发现土地问题。从既有研究来看，大多数的研究往往是土地相关政策出台以后，一系列的土地问题才开始研究，相对具有滞后性并缺乏创新性。随着经济的发展，人们的生活越来越富足，对于土地的需求也从最初农业生产解决温饱逐渐演变成了权利欲望的争夺。人类利用城镇土地的最终目标是达到社会效益、经济效益和生态效益的综合效益最大化，便不能忽视其中任何一方面的效益取得与评价。只有对土地的经济效益、社会效益和生态效益三者研究具备相同的重视程度，人类才可能对土地的研究取得更大的进展，走向土地利用的可持续发展道路。
另外值得关注的是，目前根据现有文献整理发现，我国土地法律的研究较为薄弱，其中有关土地问题发表文章数量较多的法学期刊 《法学研究》中，在2000-2016年也仅有40篇，且大多数研究的是农村土地问题涉及的相关法律问题，这些研究对我国物权法的出台发挥了重要的作用，但是市地的法律问题研究仍然凤毛麟角。国家作为市地所有者，与土地使用者之间应有科学的规定，在依法治国、提高国家治理能力的征途中，应该完善法律手段去治理市地问题。地方政府也应该在国家政策的指导下结合地方情况制定有关的地方法规与地方规章，约束或禁止不恰当的土地使用行为，完善土地法律体系。
4、研究展望
在我国进入经济新常态和推进供给侧改革的背景下，对土地资源利用与管理提出了新的目标与方向。
城镇土地节约集约利用的科学管理体系。在加快农村土地改革的背景下，城镇土地集约节约利用问题会显得尤为重要，因为只有城市土地集约节约了，农村的征地压力才会减少。目前我们城市土地利用面临很突出的问题是，整个城市建设用地中工业用地比重明显偏大。我国城市中的工业用地大约都在20%-30%，甚至还有更高，然而工业用地占地比例大是我国工业化发展致力于成为世界工厂的必然结果，所以现在需要解决的问题不是为什么会有这么多工业用地，而是如何进行去产能和处理闲置低效用地。在开发区空置、产业停产的情况下，大量城市都面临着已有的建设用地的二次开发。这种情况发生的原因在于工业用地供给太多，工业企业供地制度尚不完善。我国过去对工业企业供地低地价和期限长是造成土地无法集约节约利用的很重要原因。从这个角度出发，要解决建设用地供应紧张问题，不是要多征农民的土地，而是进行城市土地集约节约利用，要实现城市土地集约节约利用未来的重要思路就是如何盘活城市的低效闲置用地。
土地供应与房地产市场的内在逻辑和治理。如何从土地供应制度角度来稳定房地产市场将会成为未来城市土地问题的研究重点之一。根据统计，我国在2016年10月份以后，绝大部分买房是投资型需求和投机性需求，既然买房不是满足人们的刚性需求居住，最后就可能会产生巨大泡沫。房地产市场的泡沫大小主要取决于供求关系，一旦房子的供给超过人们居住的刚性需求，泡沫也便产生。由于房地产与我国整个经济发展紧紧地联系在一起，所以必须要防止泡沫继续吹大的同时又不能将这个泡沫刺破。如何去权衡两者之间关系以达到一个动态平衡，将会是今后我国土地市场研究的一个主要方向。
市地利用的生态效应。城镇化的不断推进在促进我国经济发展的同时也带来了一系列生态环境问题。城市土地资源的生态利用是实现城市土地可持续利用的核心内容之一。城市土地需求不断增大，城市土地资源本身又稀缺的条件下，如何通过可持续发展理论引导城市土地生态利用，从而解决城市土地供需矛盾，实现土地的生态利用，提高城市土地的可持续利用能力，在新一轮城镇化中满足城市经济发展的同时实现生态环境保护的目标，将会成为未来我国市地问题城镇土地利用问题研究的一个重点内容。
市地法律问题。国土资源法治建设是“十三五”规划国土工作的一项重要任务。城镇土地管理的相关法律也将面临修改与完善。当前，市地使用权出让最高权限是居住用地七十年、商业用地四十年，土地使用权计算时点一般是按土地使用权出让合同的签订算起，截止到目前，很多第一批城市土地使用权即将到期，那么到期后如何进行处理，是自动续期还是按照一定比例重新缴纳土地出让金？这些都是涉及人民切身利益的问题，也是我国要落实保障和改善民生的重要内容，需要国家出台相对公平和完善的法律法规来解决和保障人民权利。土地问题是一个复杂的问题，消费者偏好、消费者收入、技术变革、政策变迁等许多因素都会影响到土地利用，土地利用的改变又会对财政、经济、社会资产、人类健康、生态环境带来一系列的影响。这些土地利用改变所带来的影响反过来又会影响到消费者偏好、消费者收入、技术变革、政策变迁等初始影响因素，从而改变下一个阶段的土地利用。因此，土地利用的最终目的应该是实现利用效益的最大化，从而能够进入一个良性的、可持续的利用循环。
作者简介：王健，博士，副教授，中国土地政策与法律研究中心；李安琪，硕士研究生，中国农业大学土地资源管理系。
中国乡村发现网转自:《山西农业大学学报》2017年第11期
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