摘要：受经济增速调整、人口总量增加、城镇化进程加快等影响,“十三五”时期我国食物消费进入总量增长、增速放缓、结构变化、转型升级时期。主要农产品消费需求与结构升级对我国粮食安全和主要农产品供需平衡提出了新挑战,对进一步优化重要农产品品种结构与生产力布局,明确重要农产品生产的优先序,提高重要农产品生产、加工和流通效率提出了新要求。为此,农业政策要做出适应性调整和完善,确保农产品生产总量、结构、质量、产业布局、产品贸易与消费趋势变化相匹配。
一、引言
近年来,随着我国经济稳步增长、工业化城镇化快速推进、城乡居民生活水平不断提高,主要农产品消费总量持续增加、结构进一步优化。城乡居民人均肉、蛋、奶、水产品和食用植物油消费快速增加,替代了部分传统主食以及薯类等副食,推动人均口粮消费从峰值回落,全国口粮需求趋于稳定。粮食和主要农产品消费进入结构转型期。从消费总量看,主要农产品消费均持续增长,增速高于产量增速。其中,粮食消费总量突破6 亿吨,近十年年均增长2. 6% ; 食用植物油消费量以每年4 ~ 5个百分点的速度增长; 食糖消费量年均增长3. 4% ; 畜产品表观消费量年均增长3. 4% ,奶制品人均消费量年均增速达到8% 。从品种消费结构来看,粮食口粮消费占比下降,非直接食用消费( 饲料用量和加工转化等) 需求增加显著,其中小麦和玉米工业消费分别达1200 万吨和6000 万吨,玉米饲用消费量达1. 26 亿吨; 棉花、食糖、油料等产品消费需求中进口消费占比不断增加; 牛羊肉等产品户外消费占比增加,食糖、牛羊肉、奶制品等人均消费水平总体提高,但仍低于世界平均水平。从城乡消费结构来看,居民口粮消费快速下降,城镇居民与农村居民人均口粮消费量差距逐步缩小; 禽肉和牛羊肉消费增长较快,农村居民蛋奶及制品消费增加较多。城乡居民农产品消费结构的升级和变化给我国确保粮食安全和实现农业可持续发展带来一定挑战。当前,我国正处于经济社会转型阶段,面临的国内外环境日趋多样,影响农产品消费特别是粮食消费的因素更加复杂。科学把握主要农产品消费发展趋势、准确预测未来主要农产品消费需求,对于加强农业宏观战略调控、确保我国粮食安全、优化生产力布局等具有十分重要的意义。
二、“十三五”时期我国重要农产品消费变化趋势与特点
从近十年的发展特征来看,我国农产品消费总量与结构变动主要受经济增速、人口总量与结构变化、居民收入增长、农产品加工业发展以及产业政策调整等因素影响。从发展趋势来看,“十三五”时期我国食物消费将进入总量增长、增速放缓、结构变化、转型升级时期。城乡居民总体消费结构与特征仍将延续“十二五”发展态势并呈现以下特点:
1. 农产品生产与消费总量将继续增长,但消费总量增长更快,重要农产品的供求关系仍将呈现紧平衡状态。这一判断主要基于以下三点依据: 一是我国人口峰值尚未到来。“十三五”时期,我国人口将继续增长,同时城镇化将加快推进,至“十三五”末期将达到60% 。人口总量增加与结构变化带来的消费总量增长仍将持续。二是我国居民营养需求峰值尚未到达。根据2014 年颁布的《我国食物与营养发展纲要》,到2020 年全国人均每日摄入能量2200 ~ 2300 千卡。其中,谷类食物供能比不低于50% ,脂肪供能比不高于30% ,人均每日蛋白质摄入量78 克,维生素和矿物质等微量营养素摄入量基本达到居民健康需求。这一目标与日本、韩国( 和我国食物消费结构与消费习惯相似)2900 ~ 3000 千卡左右的营养峰值相比仍有一定的距离,说明未来我国食物消费仍将保持增长的态势。三是消费结构变化所带来的部分产品总量消费增加,如居民食物消费中的肉奶、蔬菜水果等的消费比例将有所增加,动物蛋白摄入量增加又会带来饲料消费增加等。
2. 经济发展进入新常态,消费结构优化升级,加工消费等保持增长但增速放缓。在消费增长的农产品类别上,主要表现为,主要农产品食用性消费中,除口粮消费保持基本稳定外,在经济中高速增长的带动下,其他消费仍将保持较快增长; 非食用性消费中,除种用消费保持稳定略降以外,其他消费也将呈现较快增长。但总体上看,随着居民特别是城市居民人均食物消费峰值的接近,食用消费增速放缓的趋势将更加明显,同时随着经济增长进入新常态,工业用粮消费的增速也将趋缓。
3. 收入水平提高推动消费结构转型升级,消费多元化、个性化趋势更加明显。“十三五”时期我国人均国民收入将保持稳步增长,进入上中等收入阶段。先行国家农产品消费变化的经验事实显示,一国进入上中等收入阶段后,人均食物消费结构发生重要变化。城乡居民对初级农产品的消费明显减少,加工农产品的消费需求快速增加。不同消费群体对农产品总量、品质、质量安全水平等有着不同的诉求。以城乡贫困人口为代表的群体仍需要满足数量上的要求。与此同时,更有越来越多的消费群体( 城市白领群体、中产阶层等) 更加关注农产品的品质与质量安全水平,推动优质农产品消费增加和绿色有机农产品消费群体扩大与消费数量增加。
4. 随着“互联网+ ”进入农产品营销领域,农产品电商销售模式等新型流通业态快速发展,销售渠道多元化,农产品消费的便捷性与简约化程度大大提高。加工与保鲜技术的发展,再加上居民生活质量提高,生活和工作节奏推动户外消费、加工与半加工品消费快速增加,带动方便食品、速冻食品、调理食品、休闲食品等新型食品工业发展,居民家庭中原料性农产品增长趋势放缓,加工性食品消费需求更加旺盛、多元。
三、“十三五”时期我国重要农产品消费量与供需缺口趋势判断
“十三五”时期我国粮食及主要农产品消费需求与消费结构升级趋势明显,结合相关机构统计数据和当前我国粮棉油糖畜等主要农产品生产潜力,对主要农产品消费总量、结构以及供需缺口判断如下:
( 一) 重要农产品分品种消费总量及结构趋势
“十三五”时期,我国重要农产品中,谷物、糖、畜产品等消费需求保持平稳增长,食用植物油和棉花的消费增长速度将呈减缓趋势。根据《我国农业展望报告2015—2024》的预测显示,“十三五”时期,我国谷物消费总量增加至5. 1 亿吨左右。其中,口粮消费基本稳定,小麦和稻米口粮消费2. 07亿吨; 饲料用粮需求继续增长,达到1. 8 亿吨; 工业用粮需求总量增加、增速放缓,为1 亿吨左右; 种子用粮及其他消费略有下降。至2020 年,谷物消费中口粮、饲料、工业和其他消费占比分别为40% 、36% 、19% 和5% 。
“十三五”时期,食用植物油消费需求继续保持增长,但增速进一步放缓、结构进一步优化。至2020 年,国内食用植物油消费量达3239 万吨,其中城镇居民消费占比达到65% ; 品种消费结构中,随着人们对消费品质要求的提高,以及国家进一步严格执行食用植物油质量标准,豆油仍为食用植物油消费的最大品种,菜籽油、花生油和一些木本优质植物油的需求有所增加。棕榈油作为搀兑油品,消费增速继续放缓。豆油、菜籽油、棕榈油和花生油的消费量占食用油消费比例分别为46% 、25% 、15% 和8% 。
受国内外经济增长放缓、棉纺织产业转移等影响,“十三五”时期我国棉花消费总量基本稳定,纺织品出口消费需求增速将有所放缓。经过2001—2007 年的高速增长后,我国棉纺产业发展达到了顶峰。随着近年来成本上升,产业逐渐呈现转移趋势,我国棉花消费量难以恢复到千万吨水平。受全球经济复苏缓慢以及国内经济增速放缓影响,棉花消费总量维持在750 ~ 800 万吨。
随着我国人口增长和城镇化进程加快,食糖消费保持增长态势,至2020 年消费量达到1700 万吨左右,工业消费和民用消费占比为65% 和35% 。
随着经济稳步发展和人民生活水平提高,居民肉类消费将继续呈现多样化的趋势特征。猪肉总消费量和人均消费量稳步增加,消费量占肉类消费比例65% 左右,消费增速总体将趋于平缓; 牛羊肉消费总量增加,增速总体放缓; 牛羊肉、鸡肉和水产品等消费增速将快于猪肉。至2020 年,国内猪肉消费量增至6335 万吨,农村和城镇居民人均猪肉消费量将分别达到15. 89 公斤和22. 77 公斤。我国牛羊肉消费需求量分别为823 万吨和537 万吨,人均牛肉和羊肉消费量分别为6. 17 公斤和3. 74公斤。奶制品消费量将达到5661 万吨,人均消费量39. 98 公斤,
( 二) 重要农产品的供需缺口判断
2004 年以来,在农业生产支持政策激励下,我国粮食产量实现“十一连增”,2014 年我国粮食产量达6071 亿公斤。未来五年,影响我国谷物生产能力的主要因素为耕地和水资源的约束、单产水平提升的空间和种植业结构的调整。随着水土等资源约束日益增强,三大谷物种植面积扩大空间有限,未来增长主要靠单产水平的提高。综合消费需求和生产能力,“十三五”时期我国谷物中水稻可实现完全自给; 小麦供需总体维持紧平衡状态,存在结构性供需缺口,需进口优质小麦调节供需平衡; 玉米存在500 万吨左右供需缺口。
油料作物方面,“十三五”时期畜产品需求的稳步增加将引致饲料需求快速增长,由此将继续带动国内蛋白粕需求刚性增长。受国内产量有限、成本较高、竞争力相对不足影响,大豆进口量将继续保持较高水平,供需缺口约维持在8000 万吨左右。2015 年6 月,我国出台了《关于做好2015 年油菜籽收购工作的通知》,取消已实施7 年的油菜籽临时收储政策,收购价格以市场价格为主,各省出台细则补贴农户。受新政影响,国内生产面积预期将明显缩减、产量下降,影响未来市场供给。综合判断,“十三五”时期油菜籽产量将有所缩减,缺口维持在500 万吨左右。
受新疆实施棉花目标价格政策以及近年来生产成本刚性上涨影响,“十三五”时期新疆棉区以及长江、黄河流域棉区植棉面积将不同程度缩减。根据国际棉花咨询委员会以及国际粮农组织等机构的预测,预计“十三五”时期我国棉花产量维持在560 万吨左右,仍存在近200 万吨的产需缺口。
受种植面积调整和单产水平提高影响,食糖产量总体缓慢增加,但消费量增速更快,产需缺口将会逐年增大,“十三五”时期缺口约在400 ~ 500万吨。
长期以来,我国生猪生产主要以满足国内市场为主,近几年猪肉进口量多维持在100 万吨以上,相当于国内生产量2% 左右。受资源、成本和环境条件的影响,我国猪肉产量增速将放缓。《中国农业展望报告( 2015—2024) 》( 2015) 测算显示,未来10 年我国生猪出栏量增速放缓至1. 1% ,猪肉产量增速预计放缓至1. 4% ,至2020 年国内猪肉产量预计为6275 万吨。尽管猪肉消费量增速也呈放缓趋势,但仍存在一定的产需缺口,需从国际市场进口部分猪肉及制品,缺口在80 ~ 100 万吨。我国牛肉存在30 万吨左右的供需缺口,羊肉基本能保证供需平衡。奶制品方面,受资源条件约束、国内产能增速缓慢、消费刚性增长、国内外奶价长期倒挂的影响,我国奶制品存在较大的供需缺口,奶制品贸易仍将继续增加,至2020 年奶制品进口总量预计超过1200 万吨。
四、构建消费导向的现代农业产业体系
“十三五”时期粮食及主要农产品消费需求与消费结构升级,对我国粮食安全和主要农产品供需平衡提出了新挑战,需要构建与消费结构升级相匹配的现代农业产业体系,进一步优化重要农产品品种结构与生产力布局,明确重要农产品生产的优先序,提高重要农产品生产、加工、流通与贸易效率。
( 一) 农产品生产总量与品种结构
从生产发展优先序看,确保粮食安全是我国经济社会持续发展的重要基础,确保谷物安全是重中之重。实现谷物基本自给要放在首位目标,今后的重点是将谷物结构进一步优化、品种优质化率稳步提高。与谷物消费总量和结构相一致,结合稻谷供给略有宽松、小麦紧平衡、玉米供需日趋紧张的格局,基于现有产能,“十三五”时期,三大谷物占粮食产量的比例中,稻谷和小麦保持相对稳定,玉米比例提高1 ~ 2 个百分点。从品种结构看,要确保稻谷产量相对稳定,粳稻生产比例适当提高; 小麦产量稳步增长,大力发展优质专用小麦,提升优质小麦比例、替代进口小麦; 玉米产能进一步扩大,饲用玉米比例提高。
“十三五”时期,我国国产大豆压榨比例基本稳定,油菜籽、花生以及木本油料仍有生产潜力可挖,在扩大种植面积潜力有限的条件下,油料产量的提高主要依靠单产水平的提升。培育优良品种、推进适度规模化种植和提高机械化率等方面是重要着力点。从品种结构上看,大豆产业发展核心是保住大豆食用加工消费需求。油菜是油料增产的重点,也是确保油料和食用植物油自给率的重要作物,在确保粮食安全背景下,为实现不与粮争地,可充分利用南方近1. 2 亿亩的冬闲田来发展油菜,其中油菜“双低”品种种植率要达到95% 以上。
现行政策框架下,我国棉花产量、面积双下降不可避免,重点是稳定优势区域生产发展,满足内需。考虑到我国纺织产业两头在外,内需用棉和纺织品对外贸易用棉需求比例约为6. 5∶3. 5,按照近十年来年均800 万吨左右的消费量,从满足内需考虑,我国棉花产量维持在540 万吨即可,这一目标基本能实现。糖料需保持现有国内产能,今后重点是进一步提高种植效益。
畜产品生产核心是稳步推进国内畜产品产业转型升级,通过提高生产率增加产能。加快生猪产业从数量增长为主向提质增效为主转变,促进产业转型升级。这期间尽管猪肉产量增速将进一步下降,但品质将显著提高。加快肉牛肉羊生产转型,通过农牧结合、舍饲圈养等措施,促进肉牛肉羊生产持续稳定发展; 通过优化品种、推进规模化生产、提高饲养管理技术水平等手段增加单产来实现奶制品产量增加。
( 二) 主要农产品生产区域布局
我国农业经过十一年的连年丰收后,主要农产品供给充足。与此同时,随着国内经济进入新常态,农产品消费、加工需求增长速度不同程度放缓,为进一步调整优化农业结构提供了有利时机。消费结构升级调整背景下,重要农产品生产区域布局调整要根据资源禀赋和市场需求,合理确定目标,排出优先序,优化布局。根据《农业部关于进一步调整优化农业结构的指导意见》( 农发[2015]2号) ,我国主要农产品结构调整和区域布局要根据自给水平和生产优先序,突出重点品种、重点区域。
基于资源环境承载能力考虑调减面积情况下,谷物生产要重点转向挖掘资源条件较好、环境承载压力小的优势产区( 含主产区、主销区与产销平衡区) 潜力。水稻要稳定北方粳稻和南方双季稻种植面积,突出东北和南方优势产区; 小麦要突出黄淮海小麦优势产区地位,适度调减华北地区地下水严重超采地区的小麦种植; 玉米生产结构的调整要按照“以养定种”的要求,在进一步扩大产能的基础上,因地制宜加大力度发展饲用玉米、青贮玉米。棉糖进一步向优势产区( 新疆、广西等) 集中,产能将更加依赖主产区生产能力提升。重点抓好长江流域油菜生产和黄淮海地区花生生产。综合考虑环境承载能力、资源禀赋、养殖传统、消费偏好、屠宰加工和区位优势等条件发展畜产品优势产区,满足消费需求。
( 三) 农产品市场流通与贸易格局
今后一个时期我国国内区域大流通格局仍存,同时通过国际市场调节国内重要农产品供需余缺也将成为常态。在最低收购价政策继续实施的背景下,受国内外价格继续倒挂同时我国谷物消费需求稳步增加、特别是工业消费增加影响,我国谷物仍将保持净进口格局,因价格内外倒挂引起的“非必需进口”仍将存在。“十三五”时期,油料和食用植物油供需缺口长期存在,利用两个市场两种资源成为常态,油料进口继续增加,直接进口食用植物油部分减少。大豆进口继续保持较高水平,但实施目标价格后进口贸易风险也进一步加大。经过连续几年的收储,棉糖高库存需要逐渐释放,“十三五”时期控制进口、平衡国内供需是关键。食糖方面,政策因素仍是影响贸易和消费的关键,目前食糖尚未纳入目标价格试点实施方案,收储政策仍将继续实施,短期国内外价差仍将存在,因价格倒挂引起的进口和走私难以避免,仍将影响国内消费市场。畜产品方面,“十三五”时期进口规模可适度扩大以满足结构性供需缺口,但要逐步改变既进口良种、饲料,又进口肉类及奶制品的格局。值得关注的是,近年来我国牛羊肉价格高企,与国外牛羊肉存在明显的内外价差,通过东南亚等国走私进入国内市场的牛羊肉规模不容小觑,这部分牛羊肉不仅对国内市场会形成一定扰动,并且在质量安全上缺乏监管,对国内消费安全形成潜在威胁。奶制品方面,结合我国产业发展和进口现状,“十三五”时期应严控鲜奶进口,保证奶农获得相应收益,并严格执行婴幼儿罐装奶粉进口标准。
( 四) 农产品加工业发展与产业布局
与国内市场消费需求和生产区域布局相匹配,“十三五”时期粮棉油糖畜产品等加工制品向多元化、优质化、功能化等方向发展,加工业产业布局进一步向优势主产区聚集,农产品加工技术、产品种类和品质水平进一步提升。
农产品加工制品方面,近年来市场对精深加工产品需求不断上升。以小麦制品为例,除传统的面粉、面包粉、糕点粉外,饺子粉、拉面粉、油条粉、大饼粉等专用粉需求也在不断上升。食品制造行业涉及的焙烤食品( 如饼干、糕点、面包) 、豆制品( 豆类休闲制品、豆乳饮料) 以及调味品( 花色酱油、食醋、复合调味品) 需求也呈现快速增长势头。从品质结构看,消费者对粮棉油糖畜产品等的品牌化消费正日渐兴起,对“绿色”、“无公害”和“有机”农产品加工制品需求日益增加。
“十三五”时期,加工业布局将进一步向产区聚集,加工重点更加突出。稻谷加工要提高优质营养米的比重,减少过度碾磨加工。小麦重点发展西北、黄淮海、长江中下游以及东南沿海地区强筋、中强筋、弱筋以及进口优质小麦加工基地,提高全麦粉、营养强化面粉比例; 玉米在保证饲用需求基础上,维持非食用加工规模,适度发展和扩大玉米食用加工规模和企业数量,控制乙醇、味精、柠檬酸、氨基酸等生物化工产能扩张,适当发展营养、健康型玉米主食品( 窝头、挂面等) 、方便休闲食品( 玉米片、玉米粒) 、玉米饮品等。豆油加工进一步向沿海城市聚集,花生油加工进一步向渤海湾地区聚集,菜籽油加工向优势产区长江流域聚集。棉花和糖料加工向西北内陆地区和广西地区转移。随着纺织产业向东南亚等国转移,山东、江苏、河南、湖北、浙江等地的纺纱厂规模将缩减,纺织品加工企业面临调整升级。畜产品加工业将会逐渐形成一批规模大、质量优的企业,企业竞争力逐步提升,产业集中度进一步提高。2014 年,我国通过了《推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案》( 国办发〔2014〕28 号) ,提出了加快推动企业兼并重组、支持兼并重组企业奶源基地建设等重点工作,产业布局的优化重组有助于实现婴幼儿配方乳粉企业规范化、规模化、现代化,提高产品质量安全保障水平,促进产业健康发展。
五、农业政策的适应性调整和完善
“十三五”时期,我国农产品消费需求总量增长、结构优化,结构性供需紧张的基本格局仍将延续。在农业资源环境约束日益加大、农业生产成本刚性上涨、内外价格倒挂背景下,构建消费导向型、兼顾资源约束和贸易开放的农业产业格局至关重要。为此,农业政策要围绕“调结构、保供给,转方式、提品质,优区域、升能力,控贸易、保内需,促加工、增效益”做出适应性调整和完善,确保农产品生产总量、结构、质量、产业布局、产品贸易与消费趋势变化相匹配。
( 一) 完善国内农业支持政策体系,保障粮食安全和主要农产品供给
在保留已有补贴对象和水平的前提下,把农业补贴增量资金向重点农产品( 小麦、玉米、水稻) 、重点区域( 粮棉油糖畜产品优势主产区域) 、重点环节( 重大技术推广应用) 和新型主体( 种粮大户、家庭农场、农民合作社等) 倾斜,确保主要农产品合理产能。继续加大绿箱政策支持力度,加大农业直接支付力度。充分利用黄箱支持政策,在世贸组织允许的微量许可范围内,着眼于调动农业生产积极性,继续保持以价格支持政策为核心的黄箱政策补贴规模,但价格政策工具选择上应逐步向目标价格补贴政策过渡。
( 二) 提高资源利用率、要素生产率和生产积极性,稳步提高农产品总供给水平
加强耕地和水资源的保护和有效利用,激发要素活力,提高农业综合生产效率。加快推进农村土地确权登记和土地流转,推进适度规模经营,依靠科技提高劳动生产率、土地产出率与资源利用率。加强对新型农业经营主体的培育,提高劳动者综合素质。完善对粮食主产区利益补偿机制。完善农业风险防范机制,开展价格指数保险、目标价格保险,加大各类农业保险支持力度。
( 三) 调整优化产品结构和品质,满足居民多元化、高品质农产品消费需求
进一步优化调整重要农产品结构。加强优质农产品品种研发、推广,提高农产品附加值。优化饲料产业结构,缓解饲料用粮压力。从源头保障农产品质量安全,推进科学施肥,使用高效低毒低残留农药。加强面源污染防治,提升耕地和水体质量。加强农产品质量安全监管建设。规范生产行为,推行产地准出和追溯管理,加强农产品收贮运环节监管,加强动植物疫病防疫体系。
( 四) 加强仓储物流与加工能力建设,提升农产品流通效率,提高区域农产品供给水平
加强粮油等重要仓储物流设施建设和管理。支持种粮大户和农民合作社建设带有烘干设备的储粮设施。支持产地冷库冷链物流体系建设,提高重要农产品仓储物流能力建设。支持主销区、产销平衡区企业到主产区投资建设农产品基地、仓储物流设施和营销网络,积极鼓励发展电商等新型物流模式。积极发展粮油食品加工业,进一步优化加工业区域布局,提高区域农产品加工供给能力。在保障粮食安全的前提下,适度发展满足居民消费需求的粮食深加工,延长加工产业链。
( 五) 积极利用两个市场两种资源,有效调节国内农产品供需平衡
立足谷物基本自给、口粮绝对安全,积极利用国际农产品市场和农业资源调节国内供需。科学把握与调控农产品进口规模、节奏、品种优先序,掌握进口的主动权。对部分库存较高、需求增速放缓、内外价差仍较大的重要农产品的进口进行适度控制。建立和加强产业损害预警,适时启动“两反一保”措施。推进贸易救济常态化。适应我国农业对外开放的大趋势,深化农业“走出去”战略,培育并支持具有国际竞争力的粮棉油等大型企业到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作。
( 六) 倡导节约健康消费理念,引导居民健康消费行为
加强节粮减损、节约消费宣传。通过政策引导、技术进步、设备更新等措施,减少农产品生产、收获、储存、运输、加工过程的损耗和浪费。引导城乡居民养成节约的饮食消费习惯。倡导科学营养膳食消费理念,宣传和推广膳食指南,树立“合理,平衡,适量的食物消费”的新观念,增强全民族科学健康消费意识。
作者：张雯丽 沈贵银 曹慧 徐雪高 王慧敏 农业部农村经济研究中心;
中国乡村发现网转自：农业经济问题2016年03期
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