——以嘉禾为例
2014年2月，司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出：要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。随后，湖南省司法厅出台了《关于开展公共法律服务中心建设试点工作的通知》等文件，把“公共法律服务体系建设”纳入了各级党委政府和司法行政部门当前及今后一段时期的重要工作重点推进。嘉禾县是湖南省四个城乡一体化示范县之一，率先在全省推行城乡一体化系统性改革，取得了一系列成果，先后获得了湖南省城乡供水一体化示范县、城乡公交一体化示范县、统筹城乡就业试点县、全国农村社区建设实验全覆盖试点县、全国智慧城市试点县等荣誉称号。作为湖南省城乡一体化示范县建设的排头兵，嘉禾理应承担起探索覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设的重任，为全省乃至全国建立健全覆盖城乡居民基本公共法律服务体系做出应有的示范。
一、基本公共法律服务体系的内涵及性质定位
（一）基本公共法律服务体系的基本涵义
基本公共法律服务，是由政府主导、司法行政部门统筹提供，旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义、保障人民安居乐业所必需的法律服务，是政府公共服务的重要组成部分。具体包含三个要素:一是“基本”，二是“公共”， 三是“法律服务”。“基本”是外延，“公共”是性质， “法律服务”是内容，主要包括为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动，为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助，开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务以及预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。
基本公共法律服务体系，是以社会主义法治理念为导向，以维护公共利益和解决群众最关心、最直接、最现实利益的法律问题为主旨，以促进社会公平正义、维护社会和谐稳定为目标，在各级司法行政部门的组织指导下，整合律师、公证、法律援助、法律服务组织等各种法律服务资源和社会力量，为政府、群众提供优质、高效、无偿或低廉法律服务的公共体系。其基本构成包括：便民服务体系、矛盾纠纷排查化解体系、法制宣传教育体系、法律援助体系、法律顾问体系、法律服务保障体系等。
（二）基本公共法律服务的性质定位
基本公共法律服务的享有主体是城乡居民，其性质定位主要体现在以服务广大城乡居民为主旨的公益性、普惠性、均等性、便利性上。
1.公益性。基本公共法律服务是以政府购买服务与法律服务工作者尽义务相结合的方式免费提供的。法律的专业性很强，群众需要依靠专业服务才能做到用法解决问题、靠法化解纠纷。市场化的法律服务需要一定成本，普通群众负担能力有限，而群众普遍需要的基本法律服务，市场化的法律服务往往不愿提供或服务成本过高。因此，为城乡居民提供最基本的公益性法律服务，有利于解决“供给”与“需 求”错位的问题，是基本公共法律服务最根本的定位。
2.均等性。公益性的基本公共法律服务是在政府统一的政策和制度下均等提供的，城乡居民不分经济状况、社会地位等差异，均等地享有服务，且服务的内容和质量具有统一的标准。按照党的十八大 关于“人人共享”的公共服务基本宗旨，基本公共法律服务也必须在“均等化”理念指导下提供，从而凸显基本公共法律服务的公平公正。
3.普惠性。公益性、均等性的基本公共服务的提供，遵循“普遍受益”的原则，面向基层广大人民群众，努力实现广大城乡居民对法律服务资源和法律服务成果的共有共享。服务对象之间在享有服务的过程中，不存在利益冲突和对立，也不存在竞争性，一些人通过公共法律服务受益不会影响其他人从同类服务中受益。这既符合提高全民法律素质的要求，也体现了社会主义法治的优越性。
4.便利性。公益性、均等性、普惠性的基本公共法律服务，在其服务的形式和过程等程序要件方面，遵从和适应城乡居民寻求法律帮助的习惯，具有方便城乡居民享受服务的功能，能够让他们切身感受到“法律服务就在身边”。公共服务都是通过一定的形式和途径提供和实现的，基本公共法律服务相对于其他公共服务，其在服务形式和途径的便利性上，更须切合权利保障的诉求和特殊群体的需求，这是实现实体公平公正的重要保证。
二、推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设的意义
（一）推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设是全面推进依法治国，提高国家治理体系和治理能力现代化的需要。加快建立健全符合国情、覆盖城乡、惠及全民的基本公共法律服务体系有助于进一步深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，不断提高国家治理体系和治理能力现代化。通过不断健全公共法律服务网络，有效整合公共法律服务资源，大力拓展公共法律服务领域，不断提高公共法律服务能力和水平，对于满足人民群众基本法律服务需求，维护社会稳定，推进平安中国、法治中国建设，具有重要促进作用。
（二）推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设是完善我国基本公共服务体系的重要举措。基本公共法律服务体系是基本公共服务体系的重要组成部分。在全面贯彻实施依法治国基本方略，构筑完备的具有中国特色的社会主义法律体系的今天，人民群众日益增长的基本公共服务需求，往往表现为法律关系的调整和法律问题的解决，为此，建立健全基本公共法律服务体系成为了当前我国基本公共服务体系建设的重要内容列入各级党委政府和司法行政部门议事日程。通过构建公共法律服务体系来完善我国基本公共服务体系，是完善政府提供公共服务方式、创新社会治理的重要途径，对于维护最广大人民根本利益、促进社会公平正义，增强社会发展活力有着重大现实意义。
（三）推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设是回应人民群众热切期待的现实要求。平等地获得法律帮助是法律赋予公民的基本权利。随着我国经济社会全面发展，整个社会的法治化管理水平和全体公民的法律素质明显提高，越来越多的群众通过法律途径表达利益诉求、维护自身权益的意识进一步增强，平等享受改革发展成果和法律保护的愿望更加强烈。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设回应了人民群众热切期待的现实要求，对于满足人民群众法律需求、保障公民平等享有社会公平正义，具有重要保障作用。
（四）推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设是促进嘉禾城乡一体化向更高层次发展的客观需要。当前，嘉禾的城乡一体化建设已经进入攻坚爬坡阶段，随着城乡一体化建设的深入推进，嘉禾的涉法涉诉问题不断增加。据初步统计，从2010年到2015年，嘉禾县的土地纠纷、山林权属纠纷、交通运输纠纷、医患纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷以及劳动争议等涉法问题和矛盾呈直线上升趋势，分别增长了13.25%、12.98%、10.3%、14.23%、8.74%、12.36%、13.57%。随着各类组织和广大人民群众对法律服务的需求呈直线上升态势，传统的法律服务制度和法律服务方式已远远不能适应人民群众对法律服务的需求，因法律服务体系不健全而导致的“找律师难”、“诉讼难”、“赔偿难”等问题依然普遍存在，这些问题严重影响着嘉禾城乡一体化示范县建设。要解决这些问题，就必须健全公共法律服务体系，推进民主法制建设，引导和协助农村基层干部运用法律手段管理基层事务、解决基层矛盾，形成有利于嘉禾城乡一体化向更高层次发展的自由、平等、公正、公平的法治环境。
三、嘉禾县推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设的优势、劣势分析
（一）优势分析
嘉禾地处大湘南南部，地域面积699平方公里，人口41万，境内自然资源丰富、交通便捷，经济社会发展态势良好，在推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系方面有着自身独特优势。
1.经济基础日益稳固。近年来，嘉禾县委、县政府在推进城乡一体化示范县建设过程中不断加大对财源建设的扶持和服务力度，通过调整农业产业结构和推行农业产业化经营、大力发展农庄经济，着力推进园区经济发展、积极扶持第三产业，同时实施“民生100”工程，狠抓项目建设载体，形成国有、集体、民营经济并驾，农业、工业、商业齐驱，立体、多元、有后劲的县域财源体系，财政实力不断增强，财政收入稳定增长。2015年全县生产总值1276265万元，比上年增长8%。其中，第一产业增加值171275万元，增长3.9%;第二产业增加值616089万元，增长6.9%;第三产业增加值488901万元，增长11 %。地方财政收入81065万元，有效地确保了广大人民群众的医疗、教育、社保等基本公共服务支出，为加快推进覆盖城乡居民基本公共服务体系建设奠定了坚实的财力保障。
2.基础设施逐渐完善。随着城乡一体化示范县建设深入推进，嘉禾城乡之间的时空距离在不断缩短，打破了城乡分离的空间状态，为满足城乡一体的公共法律服务体系建设提供了极大便利。城乡交通一体化成就斐然。嘉禾交通干线及通乡通村公路建设居全省前列。截止2016年6月，全县公路密度已达到178.9公里/每百平方公里，居全市之首，在全省名列前茅，10个乡镇全部通水泥路，公路通达率达到百分之百，从县城到各乡镇均可半小时到达，行政村通畅率达到100%。城乡公交一体化开通线路13条，建成港湾式招呼站173个，100%行政村通公交车。城乡信息一体化稳步推进，城乡视讯网络实现全覆盖，212个行政村通有线电视和宽带网，通讯信号覆盖率达100%。全国农村社区建设实验全覆盖试点工作深入推进，全县212个行政村（社区）建成公共服务中心，村支两委干部轮流坐班为民办事，群众足不出村就能申办各类证件，享受基本公共服务。2015年全县基础设施建设投资总计26.7亿元，占全县固定资产投资总额的23.8%。
3.民主法治逐步健全。近些年来，嘉禾县通过深入实施依法治县战略，积极构建县、乡、村三级群众工作网络，深入开展法制宣传教育和大下访活动，大力推进公共法律服务中心建设，深入开展人民调解工作，强化法律服务人员培训等，嘉禾的法治化进程大幅度加快，城乡居民依法自治和社会安全指数大幅提升，为推进覆盖城乡居民公共法律服务体系建设提供了法治保障。据2014年湖南省全面建成小康社会民主法治监测结果显示，嘉禾县城镇居委会依法自治达标率和农村村委会依法自治达标率实现程度均为100%；社会安全指数99.9%，实现程度为99.9%，人民群众安全感、幸福感大幅提升。自2010年以来，嘉禾民调工作一直处于全省前列，2013年排名全省第9位，创历史最好成绩。
4.体制机制不断完善。嘉禾在推进城乡一体化建设过程中，围绕城乡规划、产业发展、基础设施、就业保障、公共服务、生态环境、基层党建、社会治理等“八个一体化”建设，创设了一系列可以复制的体制机制，为推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设提供了制度借鉴。主要包括建立健全组织领导机制，构建“1+3”组织构架，即以嘉禾县呈现一体化建设工作领导小组为平台，联动22个专项领导小组及其联络员、23个成员单位和10个乡镇及其村级联络员，形成组织有序、协调推进的组织形式；建立健全调度联络机制，将8个一体化内容分解成22个专项工作，每项工作确定一名联络员，明确工作职责，形成“一月一调度、一项一联络，月月有重点、事事有破解”的调度模式；建立健全示范体系机制，县级有两条示范长廊、各乡镇有示范带、各部门有示范区、示范点。上述所有体制机制对于推动嘉禾的城乡一体化示范县建设起到了至关重要的作用，对于推进覆盖城乡居民公共法律服务体系建设有着重要的借鉴意义。
（二）劣势分析
嘉禾推进覆盖城乡居民公共法律服务体系建设虽然有多方面的独特优势，但是依然存在一些先天性不足和问题。
1.公共法律服务运行机制不够通畅。虽然嘉禾在推进城乡一体化示范县建设过程中把“公共服务”列为了重要建设内容，但是在公共法律服务体系建设上还只是处于刚刚开始启动阶段，缺乏有效的组织领导和系统性、制度性规划。只是纯粹地依托县司法行政部门推进公共法律服务体系建设，一些部门对公共法律服务的认识不足，对公共法律服务的职能、作用了解不够深入，尤其是乡镇公共法律服务职能纯粹是依托人民调解委员会代理，没有有效形成县、乡、村三级组织运行体系。
2.公共法律服务社会化程度不够高。一方面，目前设立的人民调解组织、法律援助机构、法律服务社团等公共法律机构大多是由上而下的行政力量推动，机构作用未凸显，相关服务制度尚未健全，服务平台呈分散性、临时性，服务项目缺乏连续性，不利于公共法律服务的深入开展。另一方面，公共法律服务的社会认知度不高，群众对公共法律服务的性质缺乏了解，遇有法律问题，相当一部分群众还是习惯于求助于信访、公安等部门，因此导致公共服务资源不能有效利用。
3.公共法律服务人才匮乏。目前，嘉禾全县纯粹的法律组织机构除县司法局之外，只有县城的1个法律援助中心、2个法律服务所、1个律师事务所、1个公证处和1个司法鉴定机构。全县具有律师资格的人才23个，法律工作者也只有27名。法律组织机构严重偏弱和专职法律服务人才严重匮乏，完全满足不了嘉禾40多万人口、200余个行政村对法律服务的基本需求，成为了制约嘉禾公共法律服务开展的最大瓶颈。
4.公共法律服务保障制度不健全。公共法律服务体现了公益性、社会化服务的特性，目的是满足群众的基本法律需求。目前，嘉禾的公共法律服务体系还是在司法行政体制内运行，没有纳入到政府的公共服务保障体系，政府购买公共法律服务的制度体系尚未确立，公共法律服务的公益性没有得到充分体现。
四、推进嘉禾覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设的对策与建议
(一)搭建公共法律服务平台组织体系，解决“在哪里开展服务”问题。公共法律服务平台体系主要包括实体网络平台和虚拟网络平台两大部分。在搭建公共法律服务平台组织体系中，一是要结合嘉禾城乡一体化示范县建设，以“法务网格工程”为支撑，突出“内部职能整合”和“横向联动拓展”两个重点，建设好县司法行政公共法律服务中心、乡（镇）公共法律服务站，同时，以推进农村社区建设实验全覆盖试点工作为契机，在村（社区）建立法务工作点等公共法律服务实体网络平台。二是要结合智慧嘉禾建设，积极推进联通县、乡（镇）、村（社区）三级司法行政综合服务信息网络平台，以“一张网络”链接全县各律师事务所、基层法律服务所、司法鉴定所等法律服务机构以及政府相关部门，提供便民互动法律服务，实现法务工作动态适时管理、法务工作全流程掌握和法务工作数据、报表及时掌握分析。三是要开通县级“12348”法律援助热线，强化人员培训，提升服务品质，使其成为集提供法律咨询、普及法律知识、疏导群众情绪、指导群众维权和接受社会监督功能于一体的综合法律服务热线平台。同时，注重法律服务新平台、新载体的开发应用，开通普法网站、普法微博，扩大普法微信、手机报的用户群，提高网上、掌上法律服务率。通过“一个中心、一个站、一个点、一条专线、一张网”建设，逐步形成纵向到底、横向到边的公共法律服务平台和网络体系。
（二）完善公共法律服务产品体系，解决“提供什么样的服务”问题。基本公共法律服务产品体系主要包括旨在培育公众法治信仰的法治宣传教育体系、保障社会公平正义的法律援助救济体系、推进基层依法治理和权益维护的村居法律顾问体系、满足群众基本需求的法律服务体系和维护社会稳定的纠纷排查 调解体系等五大项。完善公共法律服务产品体系，一是要以“覆盖城乡、惠及全民”为目标，科学界定公共法律服务范围和服务主体，明确各个产品项目的具体内容、服务模式、供应渠道和最新政策，主动向群众公示服务对象、服务内容、服务地址、服务时间等。二是要按照“项目按需设置、居民自主点单”的要求，定期在网络信息平台上向社会公布法律服务产品目录，明确区分公共法律服务和市场收费服务的界限，提供对接公共服务和有偿服务的互通渠道；三是要对法律援助、司法鉴定、公证、人民调解等本身具有一定公共特性的法律服务产品，加大宣传力度，让城乡居民及时了解和享受相关法律服务，同时，在各级服务平台逐步完善法律咨询、法律文书代写、合同文本审查等服务项目，丰富公共法律服务产品项目，最大限度地满足人民群众的法律服务需求。
（三）完善公共法律服务供给配置体系，解决“如何集约服务”问题。当前，嘉禾法律服务供给配置极不均衡，绝大部分优势资源聚集在县城，乡镇和农村的公共法律服务资源相当匮乏。要实现公共法律服务供给的优化配置，必须通过政策导向和政府购买服务的形式，在司法行政部门的组织引导下，积极推进基本公共法律服务均等化，实现公共法律服务资源的有效配置。一是要用好用活现有政策，创新一系列鼓励和支持公共法律服务资源向农村延伸体制机制。包括《推进覆盖城乡居民公共法律服务体系建设的意见》、《政府购买公共法律服务实施意见》等，从政策上、制度上引导公共法律服务资源向农村延伸。二是鼓励和支持法律服务机构和人员在农村（社区）布点，逐步优化律师、公证、基层法律服务和司法鉴定资源的布局，并通过远程服务和网络服务模式，实现法律服务资源合理流动和均衡发展。三是积极开展法律援助活动，实现律师所、基层法律服务所的执业人员与村（社区）实行“一对一”结对，定期开展法律咨询和法制宣传，随时解决村（社区）居民遇到的法律问题，为村（社区）提供公共法律服务。
(四)健全公共法律服务指标考评体系，解决“如何规范服务”问题。健全基本公共法律服务考评体系，是促进基本公共法律服务规范化、制度化发展的重要保证。主要是要健全三大体系，一是健全基本公共法律服务队伍考评体系，重点是对“人”的工作进行标准化衡量，通过指标考评增强法律服务队伍的服务意识和服务能力，增强管理队伍的责任意识，实现服务内容和过程的规范；二是健全基本公共法律服务质量考评体系，重点是对“事”的质量进行标准化衡量，通过设立服务目标，引入群众对服务结果的满意度测评，有效提高服务的质量和效果；三是健全基本公共法律服务设施和制度本身的考评体系，重点是对“物”的管理进行标准化衡量，通过制定服务软硬件设施的具体标准，统一服务场所标识、指引和宣传材料格式，创新和提升基本公共法律服务的品牌，扩大服务的受众和影响力。
(五)强化公共法律服务保障体系，解决“推动持续发展”问题。公共法律服务体系是一个系统的民生工程，要实现公共法律服务的长效化、常态化和制度化，需要政府部门、社会组织和广大群众的支持和参与。一是要强化组织保障。积极争取党委政府对基本公共法律服务体系建设的重视和相关部门的支持，构建县、乡、村三级联动的公共法律服务体系建设领导小组，负责组织、协调与监督。二是要强化人才保障。注重挖掘和培养法律服务人才资源，积极为优秀律师人才引进、青年律师培养、县内法律服务人力资源的整合等提供支持；要提高专职法律服务人员素质，通过专业培训、以会代训等形式，提高法律服务人员的专业素养；要深化律师与乡（镇）、农村公共法律服务站点以及“大学生村官结对帮扶”活动，利用公共法律服务网络，实现律师和司法专业人员与大学生村官们的互动，提升大学生村官的法律素养，更好的为农村服务。三是要强化经费保障。要把公共法律服务纳入政府基本公共服务范畴，所需经费要列入财政预算。要为城乡统筹服务，加大对基层法律服务的投入，制定倾斜政策。三是要健全制度保障。对内要建立健全法制宣传、法律服务、法律保障等系列工作制度，把法官、律师、公证员和普法志愿者等队伍有机地组织起来，发挥法律服务的独特功能；对外要善于横向借力，探索与信访、工会、妇联等部门的工作对接模式，共同促进公共法律服务事业的发展。
（作者单位：中共嘉禾县委党校行政学院、行政学院）
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