“全面两孩”政策实施了一年，虽然政策的实施效果还需要进一步观察，但从公布的基础数据看，卫生部门公布2016年出生人口数量是1846万，统计部门根据千分之一人口抽样调查数据推算2016年我国出生人口数1786万。基本上说，“全面两孩”政策后比2014年实施“单独二孩”政策以前的每年出生人口增加200万左右。生育政策改变对于生育增长的效果实际上是不高的，基本上是低于前几年学界和政府关于“全面两孩”政策调整后对生育增长影响的主要研究判断。
“全面两孩”政策的实施效果
我们还不能简单地认为“全面两孩”政策的实施效果就是每年新增了200万出生人口。1986~1990年在1962~1970年出生高峰推移的影响下，当时每年出生人口本身就比之前年份升高较多，基本年出生人口达到2400~2600万。六普数据显示，我国女性的平均生育年龄是29.13岁，那么人口在2014~2019年左右，由于人口队列推移的影响，本身就自然会比之前若干年份有一定的出生增加。因此即使不考虑“单独二孩”和“全面两孩”政策变化的影响，我国的年出生人口数量在“十三五”时期中也会有一定提高。2014年以后年出生人口数量的“增长的波”比预想的更低，进一步说明了1980年代以后新出生人口队列的生育水平有显著下降，同时也提醒不应将2016年及未来2~3年出生人口增长完全归因于“全面两孩”政策的生育效应，以及不必因为2016和未来2~3年出生人口数量会有一定增长而过分担忧，避免将队列推移效应带来的生育反弹过度归因于生育政策调整所带来的生育波动。总体上看，“全面两孩”政策实施后对于生育水平的影响是较低的，我国人口已经进入了稳定的低生育率的时代。
“全面两孩”政策实施以后仍然维持的低生育率水平，也说明人们的生育观念确实发生了变化。人口生育意愿本身是低生育水平的，按照侯佳伟等对1980~2011年间我国227项关于人口生育意愿的研究，2000年以后我国人口的平均理想子女数基本在1.6~1.8之间，生育行为则保持在更加低的水平。在长期低生育率文化和社会经济发展的外部环境影响下。“独生子女文化”已经被认为是“现代的”，而且现代性所支持的个人主义进一步强化低生育、乃至不生育的生活方式。贝克尔所说的生育的成本效益分析能够很好地解释当前我国人口低生育率的现象，例如极高的教育成本、托幼托育的成本，家庭养老的压力和女性劳动力市场参与率对生育的挤压作用，等等。
而“全面两孩”政策后的低生育水平可能还有另外一个原因，就是伊斯特林所说的相对收入假设。考虑到近年来的经济增长放缓、生活成本的迅速提高（特别是住房成本），相对于1950~1970年代出生人口在改革过程中的财富膨胀效应，2010年代后经济增长速度放缓、青年人口财富积累困难，以及对未来发展出现不明确的预期，可能也会进一步削弱人口的生育意愿和生育行为。
虽然“全面两孩”政策总体上是一个导向于提高生育率的政策，但是将“全面两孩”政策放在进入后人口转变时期我国计划生育政策变化的历程中来看，其本质还并不是一个鼓励生育的政策。
否则，一方面通过“全面两孩”政策鼓励生育，通过政策配套和社会服务支持家庭生育；在另外一方面，又继续限制着生育，对不符合政策、或者未得到计划准许的家庭生育行为进行控制，对违反计划生育的家庭，仍然要通过社会抚养费等方式进行惩罚。一方面，“全面两孩”强调“多一点生育”对于国家人口和发展长期均衡是有积极作用的，而在另一方面，“多一点生育”仍然被认为不利于国家人口大局和长远发展。一方面，“全面两孩”强调家庭夫妇具有生育二孩的权利，而另一方面，家庭夫妇的生育权利仍然是有数量限制的。在当前计划生育政策框架下的“全面两孩”，就内生出一些逻辑上的矛盾和政策执行的迷惑。
在这样两面性的生育政策下，基层政府对于生育政策的定位和执行就出现了模糊的意识形态。在一些低生育率和超低生育率的城市地区、在一些劳动力资源已经开始出现紧缺的地区，已经逐步认为“全面两孩”的目的是支持生育和提高生育率；而在一些传统的较高生育率的地区、在一些就业和经济发展水平相对落后的地区，则认为“全面两孩”是强调仍然需要继续控制人口的快速增长和避免人口增长的压力，因此继续坚持“一票否决”和征收违规生育的社会抚养费是必要的。
计划生育制度的发展转型
从计划生育制度的发展历史角度理解“全面两孩”，政策的根本意义还并非在于鼓励生育，而是将生育制度从行政政策干预控制的模式回归家庭生育和生活常态的过渡阶段，也就是将生育的决定权回归家庭的过渡性政策。
对“全面两孩”政策的实施效果进行讨论，与其说其对生育水平有多大的影响，不如说这样的公共政策施行极大地释放了人民群众对生育行为行政管控的不满和压力。我们可以看到，由于实施了“全面两孩”政策，之前那种日益紧张的对生育政策调整的社会压力立刻就得到了释放，社会矛盾得到了缓解，网络上的压力和抗争也显然立刻松弛了下来。这也说明了社会压力是推动改革的动力，通过改革能够更好地满足人民的需求，并构建和谐良好的社会环境。
基本的结论是，“全面两孩”政策以后补偿性的生育增长并没有带来较大幅度的人口出生反弹，而“全面两孩”政策后的出生数量增长对于医疗和公共服务体系的压力也比预想的要更低。生育政策调整后仍然继续保持着人口低生育率，也说明以数量管控为尺度的生育政策本身对国家生育水平的影响已经非常之低，甚至可以说是不存在了。那么国家的计划生育政策就有必要着手考虑取消行政性的生育数量管控，加快为生育政策的全面放开、自主生育进行准备，包括舆论准备、社会抚养费制度执行方向和执行力度的调整，及对相关计划生育法规制度进行调整等等。
随着对于生育数量进行行政调控的计划生育政策和生育数量管控需要逐步退出历史舞台，迫切要求国家的计划生育制度和工作内容加快发展转型。计划生育制度需要从以严格控制人口规模为核心的行政管理制度，逐步转变成为对家庭夫妇的生育进行服务和支持的公共服务体制，包括对青年人口和家庭夫妇提供避孕节育服务以避免“未期望的怀孕”，也包括对希望生育的家庭夫妇、乃至未结婚和婚外的期望生育的人口提供生育和生殖健康的支持。计划生育制度的发展转型还包括需要对家庭生育过程提供托幼托育、早期教育和健康服务、促进女性就业和家庭平衡、推动家庭发展能力建设。这也就是说，计划生育制度需要从数量控制和行政管制的计划生育转变成为对家庭生育和健康提供支持服务的家庭计划。
“全面两孩”政策实施后，我国仍然处于稳定的低生育率水平。而长期稳定的低生育率水平对于中长期的人口和发展的平衡协调却并不是非常有利的局面。我国生育政策的改革也需要使生育回归家庭生育和生活的常态，也就是将生育权利回归家庭，由家庭夫妇决定生育的行为。政府不是通过行政手段直接干预家庭生育，而是通过公共服务和社会政策服务、引导和调节家庭生育行为。这些都要求在“全面两孩”政策继续实施的当下，积极继续推动生育政策的改革，加快计划生育制度的发展转型，从而能够使国家的生育和家庭公共管理能够更好地保证人口的健康和福利，以及增强对家庭发展能力的支持。
（作者系复旦大学人口研究所教授）
中国乡村发现网转自：《人口与计划生育》2017年第7期
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