乡村规划的法理依据
住建部已发布文件，要求全国在2020年前全覆盖性编制乡村规划，涵盖了全国3000多个县区级政府，在2016年底即要求完成第一批示范。从规划师的业务类型上来看占比很大，大家都在摸索实施路径。但是它的法理依据从何而来？
从规划主体上看，目前乡村规划较为尴尬，因为在法律中“乡规划”和“村庄规划”是两个不同的概念。
我国最低一级政府部门为乡镇级政府，村不是一级政府，所以村相应地不具备制定规划的权力，县、镇政府则具备。
但“乡规划”与“镇规划”的重点有着很大的不同，镇规划与城市规划相仿，而乡规划与村庄规划模式基本相同。
什么层面的规划可以被叫做“乡村规划”？目前业界的共识是县级政府以下层面的规划应该普遍算是乡村规划，县及以上级别的政府面临的问题还是城镇以及都市的发展。
而在县一级，除了城镇发展之外，还要服务广大农村地区。说城也是城，说村也是村，法律中也规定县级以上地方政府具备制定乡、村庄规划区域的权力，因此是比较重要的规划主体。
在制定乡村规划之前，相应的政府应就乡村人居环境当中的薄弱之处做出建设决策，即政府决策在先，然后再来编制规划。
从《城乡总体规划征求意见稿》中可以看到，乡村规划是城乡总体规划的重要补充。而“乡村规划先行”，说的即是所有的建设依据，例如交通基础设施、住房、供水、供电等，都应是乡村规划。
对政府工作有了解的话，就会发现其中的问题：除了住建部的城乡规划的编制和落实周期较长，中短期大约5年，远景规划可能有15~20年之外，其他任何部门编制的规划周期只有5年，甚至5年都是它的远景规划，实际周期是3年。周期不同，如何“多规合一”？
“多规合一”所指的并非仅编制一套规划。如果只编制一套规划的话，为什么还要有那么多的政府部门？正是因为规划内容庞杂，一个部门难以应对，所以才会有各部门的分工。
但吊诡的是，分工之后的各部门间交流非常之少，“各扫自家门前雪”，因为“避嫌”而失去了统筹、沟通和配合的能力，反而需要规划师出面，打通各部门之间的壁垒，促进他们坐下来探讨同一个问题，变成了外来的媒介，促进了办事效率的提升。
这是个有意思的现象。新的乡村规划修订要求5年的计划和目标，并且要与十三五的战略相结合，这是思维方式上的转变，说明乡村规划有了与其他部门规划统筹建设的可能。
“新型城镇化”的资本延伸
“美丽乡村”是“新型城镇化”的延续。这十几年来，农村发生了非常大的变化。“美丽乡村”早期是地方性政策，东部看浙江，中西部看贵州，后来演变为国家政策。
2000年前的农村，很可能树上全是塑料袋，地面到处是污水和垃圾。村里没有像样的路，尘土飞扬，老房子年久失修，即将倒塌。村民觉得这是无所谓的事情，因为人终究是要逃离，去往大城市城镇化的。
2003到2004年以来，一些持续的乡村工作已经带来了很大的改变，东部的一些乡村已经与欧洲的乡村有了相似性。
当城镇化率超过50%时，很多问题都会浮现。其一是破坏性，即萨斯基亚·萨森所说的“驱逐”，包括生态、传统文化，以及乡村地区的社会组织衰退。
其二是区域发展不均衡，即“剥夺式积累”，目前已经在欧美的体现出了结果，即保守主义的抬头，“农村的胜利”、“无产阶级的胜利”。
不同地区会有不同的表现，但都往往会体现在抗争性政治行动中，最终波及到所有的阶级和群体，这显然是对发展不利的。
以转移支付为主要模式，市场手段为辅助的乡村发展策略并非仅仅是发达地区对不发达地区的施舍，而是保障双方的公正和安全。
伴随着区域发展越来越不均衡和社会两极化的问题，由绝对贫困到城镇化时期的相对贫困，再到资本驱逐时期返回绝对贫困，从2013~2015年，脱贫越来越成为乡村规划的重点项目之一。
今年以来，“一号文件”下达的频率很高，规划资源比之前更加丰富。现在的规划政策经常是几大部（住建部、交通部、农业部、财政部、环保部等）联合下达，提供雄厚的财力支持，并且多轮贯彻。
千把人的乡村得到100多万，也是相当可观。很多政策都是绑定银行的，甚至并非仅仅是以为农业合作化提供信贷支持业务为主的农业银行，还有国际金融参股的光大银行等。
国家行政审批权力的上移和运转体系尤其是经济体系的下沉是同步的。最早人们只关注农业税的取消，很少有人关心“三提五统”从两个层面的集资。
村级单位成为了政府的派出机构，村长（现在称为主任）要忙着报销支出。前一段时间对村官也要反腐，成为了一个重要的信号。
资金下沉就需要更加透明的财政账目和更为细致的项目审查，这就使得乡村收支账目也要规范化，并且有相应完善的监督和考核体系，因此城乡规划在乡村的部分也需要大的转型。
规划天然就是一个一揽子性质的复杂体，要有经济发展，有环境保护，有历史文化，有社会，每个部门面对每个问题都得到了一笔资金，但其中有很多目标又是互相矛盾的。这些问题落在一个小村庄，将由谁来解决？
规划师背黑锅的重要原因，就是业内界定的规划范围已经不能满足发展的需要和人民的需求。他们会认为厕所没建好，马路“开膛破肚”，就是规划的问题。项目背后不仅是资金，还有指标的问题。
我国各地的乡村状况有着极大的差别，南疆小村也许需要更多的钱完成基础设施建设，而东部的村子也许不需要钱，只需要多批几亩产业园区，不是有了建设模板就可以统一复制粘贴的。不同的项目由不同的部级单位投入和监督，在这种情况下，其实住建部是被动的。做什么？怎样做？
乡村工作的难点
对于一个乡村而言，政府工作很难分工，不可能做出多个专项规划。乡村工作不能只围绕着宅基地流转与否，而是一个全方位的工作。
过去规划师更擅长盖房子，一旦牵扯到了各个部门，就只能在“摸爬滚打”中学习，最后忘记了总体规划的背后还是有大量的投入和建设的，而不仅仅是“清新”的公共政策、指导意见。
从中西部地区的经验可以看到，推动乡村建设最有力的部门不是住建部，而是组织部。冲在一线的都是组织部门，因为乡村建设容易与政绩挂钩，便于考核。
规划和建设办公室能在乡村做什么？增加用地指标要问国土资源部门，修路是公路局的，产业是农委的，自己只能管盖房子，在县域范围内也就两三个职员，天天在外面跑也忙不过来。
其实规划部门的权限很小，这也是为什么很多县甚至没有规划局的原因。业内说的“先规划后建设”，反而不是天然现象。如果真要做到“先规划后建设”，修个鸡窝猪圈算是改变了用地性质，也要做规划？！
我国地域辽阔，不同地区的地理环境、经济网络和政策偏向有着极大的不同。不同的地区需要不同的规划手段，甚至连规划主体都会有层级上的区别。
目前乡村规划的矛盾还经常出现在“农田中是否允许加入基础设施”（即插入建设用地指标）这样的传统规划领域。如果有了“帽子”，例如“农业产业园”，就可以进行土地整理工作。
不同的地区政策不同，有的地区允许插入，有的地区甚至连在农田中建个看菜的窝棚都不允许。即使在上海，也是松江的现代农业在崇明受限，崇明的农家乐在青浦都非法。
怎么学习先进经验？哪个村“放”，哪个村“缓”，谁来决定？一个村坐落在高速路边，每次都有不同部门的领导看到，都拨钱刷墙，于是刷了三五遍墙，难道说都是领导的错？
在乡村调查中还可以发现一个普遍现象。有的项目是自上而下垂直且封闭的，相应部门会抱怨说没有足够的资金下乡调研落实情况——因为资金只能用于落实项目而不能用于调研，看得到却摸不到，并且是严格限时花完的。
项目是一张大表，就在上面打钩，旁边是资金分配和落实时间，之后定期有人检查。这样就会出现原本居民需要厕所，但申请来的资金是村寨保护，钱没有用在刀刃上的结果。
而资金的投入者也是迫不得已而为之，因为要尽量杜绝腐败问题，需要看到每一笔钱都落实在正确的地方并起到了效果。
近几年休闲农业的火爆引起了很多人的关注和反思。这是农业部的项目，将有专项资金划拨村庄，难道不去争取？
争取来的资金只能做休闲农业，不能修路、改善厕所、建图书馆，想要建设别的，就需要向别的部门或组织申请。如果别的部门或组织暂时没有打算的话，三五年内是完全实施不了的。
各种资金在源头上就各有各的规划，分属不同部门管辖。如果几个部门同时牵扯到一个具体项目的话，建设时间上谁先谁后，如何配合，是否能对得上？
今天修柏油路，明天挖开装电缆，后天挖开装排水管线……城里还好说，最终还是会填上，但乡村的建设资金有限，用完了只能等明年，没有钱回填，道路就只能“开膛破肚”一年。
更加尴尬的是，可能有的项目出于有限的资金，只能购买便宜的材料，先建设的管道就在这“开膛破肚”的一年中过了使用周期。想要趁着还没回填的时候更新，又没有资金。
不光时间上不容易协调，地点上也如此。一边已经开始修路了，另一边电线还没有铺设。甚至即使是两个部门同步进行，也会出现规划之间的不协调，在施工中谁先谁后？
特别是年底大家都要抢工期的时候，有的部门项目结束得早，那么结束的晚的部门是不是也要配合别的部门的工期？赶工期的成本和隐患谁来负责？各部门都想做好事，但结果往往会出现意外。
如果不了解乡村日常工作模式和流程，规划的内容不能和村庄建设的项目对接，做出来的规划都是“假的”。
所有的政策都是要落地的，到了乡村，各种转移支付后拿到10个亿，不知道怎样花出去，如果不花完，明年就取消预算。这时规划师该怎么做？哪些建设需要做，哪些要在短期做完，哪些又要留到长期？
规划师在乡村的一项重要工作，就是帮助梳理上位规划的各项目标，确定长中短期的建设项目。除此之外，还要注意这些政策在哪个层面可以得到调整，如果有需要，还要与上级政府沟通。
纵观前30年，面向乡村出台过几个控制性法律法规？做乡村规划首先要注意城乡之间的差异性。乡村规划很容易，因为可操作的方面极为有限。但乡村规划也很难，因为极大地考验一个人的统筹能力和社会沟通能力。
一个村庄所有的项目光是逐条看下来，往往就超出了规划师的能力范围。但这确实就是乡村干部的日常工作，也是初来乍到的“城里的大学生”难以应付的。一次性发放几百张问卷？还不如提一壶小酒聊天更接近真相。
作者简介：栾峰，上海同济城市规划设计研究院中国乡村规划与建设研究中心常务副主任，同济大学建筑与城市规划学院教授
中国乡村发现网转自：新土地规划人 微信公众号
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