内容提要:探索建立农地“三权分置”的运行机制和实现方式是当前农村土地制度改革的重要任务。必须系统性地进行“三权分置”的制度设计:第一，通过界定“农民集体”性质、建立新型集体经济组织并探索“土地股份制”、“土地混合股份制”等实现方式落实土地所有权;第二，通过建立农地的集体永佃制、界定“农民”性质、建立集体成员身份进入退出机制并探索承包权市场化退出等途径稳定承包权;第三，通过赋予土地经营权完整的物权权能、创新生息性经营权资本化、尽快放开借贷型经营权资本化、逐步放开要素型经营权资本化以及积极探索金融型经营权资本化等途径放活经营权。
关键词:土地管理;三权分置;放活经营权;规模化经营
一、引言
中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年10月30日印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下文简称《意见》)指出，要“科学界定‘三权’内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的‘三权’运行机制”并“不断探索和丰富‘三权分置’的具体实现形式。”至此，国家从政策层面确立了农村土地经营权的物权性质以及“三权分置”制度实施的权威性。所以，下一步的研究应更多地将重点放在“三权”内涵及相互关系的界定、“三权分置”运行机制的建立及其具体实现形式上。
应该说，当前学界针对“三权分置”运行机制和实现方式的研究大多集中于土地经营权的物权化、自由流转及其资本化等方面的制度设计。学者们普遍认为应从法律层面确立土地经营权的物权性质，破除承包经营权主体身份限制并扩充经营权主体范围，对合法取得的土地经营权应扩权赋能，并且认为构建土地经营权抵押机制是实现其物权属性的关键。刘卫柏等(2016)认为，政府主导的土地信托流转是实现“三权分置”的重要制度创新。韩学平(2016)认为允许经营权以具有一定金融效益的入股、抵押及信托等方式流转可以充分实现并提升农地效益，有助于农业现代化的发展。高圣平(2016)提出农户直接以承包经营权设定抵押时抵押权。焦富民(2016)认为土地经营权抵押实现不宜采取协议折价的方式，但可以援引拍卖、变卖和强制管理的方式，贷款人可依法采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押物。宋才发(2016)则主要从立法角度探讨了“三权分置”的实现问题，提出要制定出台《土地权利法》、《不动产登记法》、《土地权利救济法》，并强化对下乡工商企业的监管以确保农地流转不改变用途。赵翠萍等(2016)认为应从健全农村土地立法、完善农地产权交易体系、优化制度环境、构建风险防范机制等方面入手，创造有利于农地资本化的客观环境，推动农地资本化进一步发展。孙宪忠(2016)从土地集体所有权、承包经营权的历史渊源入手，并结合农村土地产权制度运行的现实，认为成员身份固化或相对固化的“农民集体”组织形态已与现实脱节，“三权分置”必须解决集体成员的法律身份和集体的法律地位问题，同时应将土地承包经营权理解为自物权，稳定承包关系并落实土地承包经营权长久不变，并认为基于单一农民成员权的集体经济组织是一种有效的“三权分置”实现形式。吴义龙(2016)认为“三权分置”面临困境的根源在于将土地保障功能和财产功能、价值上的公平和效率理念都设置于土地承包经营权制度，不同程度地忽视集体土地所有权的制度功能，应该通过整体性思维来重新审视和构建农地权利体系不同制度间的功能设计和相互协助:完善土地承包经营权物权性质的权能，允许抵押、继承以及入股公司等，去除其身份制约以自由流转并建立承包经营权的退出机制;在集体土地所有权框架内引入成员权;积极跟进配套保障制度。李宁等(2016)指出农地股份合作社在法理上是实现农地“三权分置”的有效组织途径且农地入股的物权流转可能保障农地抵押权的实现。
综上所述，现有研究成果针对农地三权分置的运行机制及实现方式进行了较为丰富而有价值的研究，但至少在以下方面仍存在不足:第一，现有研究主要围绕经营权自由流转(抵押、信托、证券化)等探索放活经营权的机制和方式，对落实土地所有权、稳定承包权的机制和实现方式关注较少。第二，现有针对“三权分置”下土地所有权、承包权(承包经营权)的实现方式的研究还停留在初步探讨阶段。第三，现有研究多是从产权制度设计层面探讨“三权分置”的实现，缺乏对于制度执行层面的关注，如集体经济组织的构建及运行机制、农民的组织问题等，除此之外对于各种方式和步骤的实现时序问题也缺乏一定的说明，可能会导致制度难以落地。基于此，本文将系统性地分析“三权分置”的运行和实现形式，其中重点分析如何多种渠道落实农村土地所有权;并从保障土地经营权物权属性实现的角度引入集体永佃制作为落实土地所有权和稳定承包权的制度创新;同时，通过赋予经营主体完整的物权权能，构建分类的土地经营权资本化途径，确保“三权分置”制度顺利落实。
二、落实农村土地所有权，赋予农民集体实现其权利的组织机制和途径
(一)法律层面界定“农民集体”性质
我国《宪法》规定农村土地所有权主体属于“集体”，但相关法律法规却并未对这一概念进行清晰界定。如《土地管理法》将“集体”界定为“农民集体”，并把“农民集体”等同于“村集体经济组织或村民委员会、集体经济组织或村民小组”，而“乡(镇)集体经济组织”事实上已经不存在，实践中已为乡(镇)政府替代。所有权主体性质不明，乡镇政府、村委会和村民小组成为集体土地所有权的“代表主体”，乡镇政府官员、村干部等成为集体土地所有权的“人格主体”，诸多委托代理问题由此而生。因此，必须从法律层面清晰界定“农民集体”性质。从我国农村经济理论和实践考察，我们认为“农民集体”应为依法成立之农民集体经济组织，并赋予其法人性质，依照国家法律规定行使集体土地所有权权能。《土地管理法》应明确界定农村土地所有权主体为农民集体经济组织，代表农民集体行使土地所有权各项权能;按照法人治理结构要求构建集体经济组织治理结构，形成有效的决策、执行和监督机制;同时，还必须彻底厘清农民集体经济组织和村委会(村民小组)以及党组织之间的关系，农民集体经济组织主管经济(指土地及其他集体资产)，村委会(村民小组)主管行政(主要指社会事务等)，党组织主管党建工作以及干群关系等。
(二)扩充土地所有权权能结构
在“以家庭承包经营为基础，统分结合”的双层经营体制下，农村土地所有权权能是不完整的，农民集体实际上只拥有了不完全的占有权，实质上没有使用权、收益权和处置权:一是“公共利益”的模糊性加上“土地财政”的激励使得地方政府随意扩大“公共利益”边界，对集体土地进行强制性征收，农民集体往往处于被动接受地位，因此农民集体对农地的占有权是不完全的;二是在集体内部农地的实际使用权为农户所独享，随着承包经营权期限的日益延长，农民集体土地所有权的使用权能也日益弱化，导致农民集体在事实上丧失对承包地的使用权;在用途管制制度下，农地非农化以追求更高收益受到严格限制，农民集体不能充分行使处分权，收益权也无法充分实现，收益权和处分权也不为农民集体所享有。因此，第一，必须从清晰界定公共利益以限定公权力介入土地征收的范围(胡吕银，2006)、清晰界定城市边界等方面来改革征地制度，扩大集体土地所有权中的占用权(控制权)，消除地方政府的过度干预;第二，通过建立各类新型集体经济组织、在稳定承包权的前提下探索多种形式农地股份制生产经营模式，重塑集体经济组织对集体土地的使用权;第三，公权力为维护全社会公共利益进行土地用途管制无可厚非，但用途管制的社会成本不应完全由农民集体和农户承担，农地发展权是集体土地所有权的本然属性，应该更多地考虑集体土地所有者和使用者的土地效益损失并通过各种方式给予补偿。
(三)创新“三级所有、队为基础”的实现形式
1962年《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》正式明确“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产队所有制为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度”(侯继虎，2016)，《农村人民公社工作条例修正草案》进一步将三级所有的基础和核算单位调整到生产队，至此，“三级所有，队为基础”的集体土地所有权主体结构形成。随着家庭联产承包责任制的建立以及《土地管理法》的出台，“三级所有，队为基础”的集体土地所有权主体结构逐渐演变为乡镇集体经济组织(乡镇政府)、村集体经济组织(村委会)和村民小组独立并存的集体土地所有权主体结构，且现实中是以村民小组集体所有为主的格局。但由于“农民集体”性质不清晰，法律与现实脱节，导致乡镇政府和村委会凭借“公权力”干预村民小组行使土地所有权，村民小组集体土地所有权产权边界是不清晰的。依据产权理论，清晰的产权边界的效率是最为合意的。由于“村民小组集体经济组织”的产权边界相对于“乡镇集体经济组织”和“村集体经济组织”更具备“人格化”的产权形式，与“乡镇集体经济组织”和“村集体经济组织”相比更有效率，而且也符合大部分农村实际。因此，建议应该从法律法规上明确界定村民小组集体经济组织是本组农用地、宅基地和未利用地的所有权主体，这也符合我国产权制度渐进式改革的思想。
(四)创新和完善农民集体经济组织有效的实现形式
胡吕银(2015)认为农民集体所有实质上是一种集合共有，“数人基于某种特定的身份，平等、永不分割地对财产整体所享有的所有权，其中若有共有人退出或死亡，其权利便丧失并自然地添加于其他共有人的一种共有权制度”。笔者亦同意上述观点，并且在集合共有的情况下，实现集体土地所有权的目的在于维护全体成员的利益，集体土地所有权应是全体成员利益和意志的有机统一，集体意志的形成是农民集体全体成员利益实现的前提和必要条件。集体土地所有权是法人所有权，是人格化社团或财团的财产并需要法人治理结构和财产管理规则(韩松，2016)。因此，落实所有权就必须探索集体经济组织的有效实现形式，以合理的治理结构和财产管理规则形成集体意志。在工业化和城镇化进程加快、农地的生活保障功能大幅度降低、国家加快农业转移人口市民化以及稳定承包关系的背景下，遵照《公司法》成立农民集体经济组织并进行合法合规的生产经营是农村集体经济组织的有效实现形式。在稳定承包关系的前提下，通过土地经营权自由流转探索多种实现途径:一是土地股份制。集体统一采取“确权确股不确地”的方式将农户承包经营土地经营权折算成相应股份分配给本村民小组集体内有资格享有承包经营权的成员，承包权转为股权，按照股份制公司的方式建立新型村民小组集体经济组织并遵照《公司法》进行生产经营。二是土地混合股份制。在土地股份制的基础上由集体经济组织将农地经营权和其他生产要素如资金、技术或资产等共同作为股本形成公司资本，经营权以评估形成的市场价格入股，集体经济组织转为股东，农户承包权转为集体收益内部分配权，同时将参与入股的土地经营权确定相应的经营年限，集体经济组织在破产清算后、土地经营权入股期限结束后应返还给农民。三是农民委托集体经济组织托管。通过集体经济组织采取多种管理模式，实现农户土地收益最大化。
三、稳定农村土地承包关系，赋予农民更多的财产权利
(一)以集体永佃制实现承包经营权、承包权的物权化
在农地“三权分置”改革中将集体永佃制引入农村土地产权制度体系在理论上具有内在的必要性。首先，虽然土地承包经营权的用益物权属性已在《物权法》层面得到了确认，但事实上土地承包经营权作为用益物权仍然存在权能不完整、权利不稳定等问题，因此必须进一步通过制度创新充实土地承包经营权的物权权能。在现有国情下，实行集体永佃应是一个合意的选择。集体永佃制下的永佃权(田面权)可以自由流转、继承等，是一种独立于土地所有权的物权，且永佃权与现行的土地承包经营权在主体、权力内容等方面具有相似性，土地承包经营权再向前推进就是完整的永佃权。因此应将土地承包经营权的法律地位界定为永佃权。其次，“三权分置”下土地经营权是从承包经营权中分离出来与土地承包权并列、同时土地承包经营权成为永佃权，才能成为完全独立的物权，在此基础上分离而出的承包权和经营权才有可能成为相对独立的物权，而这是“三权分置”的核心问题，因此承包经营权的永佃权化是土地经营权物权化并实现其财产属性和资本属性的必要条件。第三，落实“土地承包关系长久不变”必须遵循平等原则以激发农民经营投入积极性并促进土地流转合同长期化，以此来稳定土地经营权主体预期，促进集约化、规模化经营。关于承包经营权的期限，其实有两种可供选择的方案:一是选择与农村宅基地的使用期限一致。目前农户宅基地的使用权属于无限期使用。从土地产权平等的角度来看，农村土地承包期限也应改为无限期使用。二是依据与国有土地产权平等的改革原则，可以将承包经营权的永佃权先定为70年，并规定到时自动续期。“三权分置”后土地经营权的物权化流转要求土地经营权长期流转甚至是永久流转，但是维护集体土地所有制和保障农户承包权要求土地经营权又必须有期限流转，集体永佃制下土地承包经营权必须规定期限以为土地经营权物权化流转设置权利界限。因此，选择后者比较契合目前实际，即将永佃权化的承包经营权期限界定为70年，且到期后自动续期。
另外，将现有的土地承包经营权改为集体永佃权也具备现实的可行性。生产资料的公有制是社会主义的本质属性，土地作为最重要的生产资料之一，坚持土地的公有制(全民所有制和劳动群众集体所有制)是发展社会主义市场经济的出发点。按照马克思对社会主义高级阶段——共产主义阶段的表述，生产资料公有制是联合起来的社会个人的所有制，是“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”，这种个人所有制是通过劳动者对生产资料的“实际占有”实现的。随着社会主义市场经济的进一步发展，市场主体对私权的追求日益显著，包括农户和农民集体经济组织在内的市场主体对于土地的私法功能追求日益成为社会主义市场经济对土地产权制度的要求。集体永佃制本身就是在坚持土地集体所有的前提下，通过承包经营权的永佃权化来实现农户对土地私法功能的追求，是农户对土地这种生产资料的“实际占有”，是集体所有制的实现形式。因此，农地集体永佃制符合马克思关于社会主义发展生产资料公有制的论述，同时也是社会主义市场经济进一步发展对农地产权制度的现实需求。再者，现实中土地承包经营权已经在很大程度上独立于土地所有权，从“一轮”土地承包期限15年到“二轮”土地承包期限的30年再到“土地承包关系长久不变”，农地所有权日趋弱化，因此，将土地承包经营权期限延长至70年并无实际困难，集体永佃制的建立强化了农户对承包土地的私法追求，因此农户也乐于接受，同时集体永佃制也将农民集体这一土地所有权主体的权利显化，有利于重塑土地所有权和承包经营权关系，也符合“落实土地所有权”的要求，因此也可以被农民集体和政府所积极接受。
综上，应建立农地的集体永佃制，承包经营权转为永佃权，农地所有权主体为农民集体经济组织，农民享有永佃权，在不改变农业用途的前提下规定70年，到时自动续期。在新型集体永佃制下:第一，作为承包经营权初始取得者为身份取得。即初始进入者应为本集体经济组织成员，可以凭借集体成员身份自然取得(法律规定取得);第二，农户与集体的关系是成员与集体的关系，不同于所有权人与租佃人之间关系，因此集体永佃制下农户按期交给集体的租金应仅具有象征意义，目的是体现农民集体或集体经济组织作为所有权主体的存在;第三，农户对于享有的永佃权在不改变农业用途的前提下拥有完整的占有、使用、收益和处分权能，从该权能的延伸，承包经营权应具有继承权和交易权;第四，农户有权将经营土地的权利进行长期转让并获得地租收益，此时农户就只享有承包权，具体权能包括承包地维持权、分离对价请求权、征地补偿获取权、继承权、退出权、农地利用监督权等。
(二)明晰主体性质，建立集体成员身份进入
退出机制“农民”作为在实践中得到官方和普通民众广泛认可的称谓在现有法律中并没有明确进行界定，法律条文与实践脱节。农地“三权分置”制度改革后，农民是农地承包经营权或承包权的法律主体，按照物权法定的原则，承包经营权或承包权作为物权，其法律主体就必须得到法律的清晰界定，这是建立明晰农村土地产权的必然要求。再者，“农民”具有身份属性，难以自由流动，农村土地制度改革和新型城镇化要求农村剩余劳动力转移、农业人口非农化，因此必须打破“农民”身份固化现状，建立“农民”进入和退出机制。首先，必须从法律上清晰界定“农民”身份性质。从世界各国发展历史来看，农民事实上应该是一种职业，因此我国也应该将“农民”界定为社会分工体系中的一种职业。但我国土地公有制决定了农民作为一种职业具有鲜明的国情特征。农村土地实行集体所有制，农民可以凭借集体成员身份获得初始的农地承包经营权。其次，农民作为一种职业，应能够自由进入和退出，以实现劳动力的优化配置。但农民身份具有“价值”，因为获得“农民”身份，代表着可享有宅基地使用权、承包经营权及集体资产收益分配权等，因此农民身份的后天进入或退出应采取市场化有偿方式，在渐进式改革思路下，具体建议:一是初期进入方必须是本组集体经济组织成员，后期可考虑取消地域限制并实现城乡居民都可采取有偿进入或退出;二是退出集体成员身份必须以能够获得其他集体经济组织成员身份或在城镇落户和工作等为前提条件;三是退出或进入某一集体经济组织必须按规定的集体决策程序(全体代表大会)得到法律认定的成员同意;四是进入或退出集体经济组织必须以自愿有偿(市场化有偿)为原则，以集体成员身份所代表的宅基地使用权、承包经营权等权利的收入资本化价格为基准对退出者进行补偿或对进入者收取费用。
(三)渐进式推动承包权市场化退出
一般意义上，农民退出集体成员身份就意味着各项农村产权的全部退出，目前主要包括农用地承包权、宅基地使用权以及集体资产分配权等。但在新型城镇化过程中，保留集体成员身份单独退出承包权也是一种产权流转现象，因此有必要对此进行深入研究。承包权是具有身份前提的物权，“三权分置”后，承包权成为独立于土地所有权和土地经营权的物权，承包权的处置即退出是其应然属性。但也正是由于其主体具有“集体成员身份”限制，因此其处置也有别于一般物权:第一，受让主体必须具备土地承包权主体集体成员身份，这是对受让主体的资格限制;第二，承包权具有准公共物品性质，在集体土地总量一定时，承包权的初始取得在集体内部具有非排他性和竞争性，为保障集体其他成员权利，承包权单独退出时基于集体成员身份非排他性获得承包权的资格必须同步退出。基于此，一是承包权初始是基于集体成员身份的权利，但是再次交易就必须符合前文所述之“农民”身份条件;二是承包权市场化有偿退出后农民不再享有凭借集体成员身份无偿获得承包权的资格;三是承包权的市场化退出意味着农户基于土地经营权的各类收益索取权的同步退出;四是建立独立于行政权力之外的土地司法机制以保证仲裁及救济的公正，使农民和农民集体作为不受外界干涉的独立主体参与承包权退出(韩立达等，2016);五是建立符合程序正义的市场化补偿程序，明确法定退出事由和自愿退出事由，补偿方式应由集体和农户充分协商确定，允许农户自愿选择退出方式和内容，不得以任何形式强制农民放弃承包权(韩立达等，2016);六是在集体所有制框架内构建农民权益维护组织，建议成立具有法律效率的农民权益保护组织，该组织为社团法人，其基本职责应为代表农民的利益，依法维护农民的合法权益。
四、加快放活经营权，实现农业规模化生产经营
(一)赋予农地经营权主体完整的产权权能
产权是一组权利束，其本身是可分解的，这种可分解性决定了不同权利主体之间具有交易分解后的产权的可能性和必要性，可交易性是提高财产利用效率、实现帕累托改进的前提保障，而产权可交易的前提是具有明确界定的排他性。再者，产权界定与执行的最终目的是在提高资源配置效率的基础上达成新的利益关系。产权的排他性界定是获得和保证经济利益的前提，清晰界定与产权排他性相对应的经济利益的内涵与范围才是权利得到高效行使的充要条件。因此，为提高农地利用效率、建立合理的土地增值收益分配格局，在农地“三权分置”后就必须在清晰界定农地经营权物权权能的同时明确农地经营权收益的内涵范围及其保护机制。设置独立的土地经营权的目的就在于使土地经营者能够减少未来的不确定性，对农业生产有长期持续稳定的预期，使得农业生产经营者、投资者愿意在农地上投资，避免短期掠夺式经营行为或者是因为短期无法投资不能实现规模收益。为达到这一目的，就必须从土地经营权权利构造入手，基本原则就是从农地经营权应与国有土地产权(土地使用权)平等、同权同价的角度，将其塑造成为集体永佃制基础上的物权:第一，符合国家法律规定的农业生产经营主体(含个人等)均可通过合法的交易方式获得农地经营权;第二，为达到稳定经营主体预期、促进长期投资的目的，土地经营权期限应尽可能长，参照国有住宅用地使用权70年的规定，农户在转让土地经营权时期限为70年，同时必须实行年租制;第三，作为物权，土地经营权在不妨害土地承包权和土地所有权的前提下应具备完整的占有、使用、收益和处分权能，具体包括继受间接占有、自主有偿使用、全额农产品处置收益及相关补贴收益、再流转、抵押、土地妨害排除与妨害防止和土地征收地上物补偿等，使得土地经营权在经营主体手中实现其资本属性和财产属性;第四，尤其是需要建立机制保障与土地经营相关的其他收益归土地经营者所有，如国家的种粮补贴、各种农地的综合补贴、甚至耕地保护基金等，农户转让土地经营权后获得的唯一收益就是地租。除上述原则性规定外，为最大程度实现土地经营权资本属性、使土地经营者在获得生产经营收益外还可以通过投资获得投资收益(要素收益)，还必须建立具体的土地经营权资本化机制。参照赵翠萍等的做法，将土地经营权资本化的方式分为生息性农地经营权资本化、借贷型农地经营权资本化、要素型农地经营权资本化和金融型农地经营权资本化四种类型。不同类型的农地资本化方式的实现条件、具体程序和方式都不同，因此必须针对每一种资本化方式制定不同的实现方式及步骤。
(二)创新和完善生息型经营权资本化的途径
生息型农地经营权资本化，一般是指经营主体通过主动让渡一定期限内的经营权给其他经营主体并获取地租类收益的资本化方式，主要包括出租、转包、土地银行、土地信用合作社等具体方式。因此可以说地租是以土地所有权为基础的土地承包权的经济实现。按照马克思的地租理论，地租是超过平均利润的余额，即超额利润。农地承包权在经济上的实现，必须以承包权和经营权相分离、土地真正投入使用为前提。因此，顺利实现农地生息型经营权资本化的核心在于首先保证经营主体平均利润的实现，除此之外还必须在平均利润之上使得经营主体能够获得一个超额利润用于支付归属于承包权人的地租。但农地用途管制、细碎化经营、农业基础设施不完善、农业劳动生产率不高等因素导致农业新型经营主体规模化经营成本高、收益低且不稳定，经营主体获得平均利润存在较大风险，超额利润也难以通过农产品市场价格得到实现。因此，必须由政府先期介入生息型农地经营权资本化过程，加强相关资金的投入以及相关制度的供给，帮助农业经营主体实现农业经营的平均利润和超额利润。目前生息性经营权资本化过程存在的问题主要是土地流转风险大幅度增加(李毅等，2016)、工商资本介入土地流转激励不足及规模化经营所需资金难以得到满足等。为此，一是经营主体可以在合法获得的土地经营权剩余期限内在不改变土地农业用途的前提下通过出租、转包、土地银行等方式获取地租类收益;二是建立经营权市场交易平台，以公开竞价方式确保经营权市场价值的实现;三是建立经营权流转保险制度，先期由政府试点牵头成立经营权流转保险机构并逐步探索经营权流转商业保险模式(政府财政兜底)，待时机成熟后全面引入商业保险制度;四是在整合现有涉农财政资金基础之上，成立经营权流转支持基金，重点用于经营权大规模流转区域农业基础设施、交通水利设施建设以及对新型经营主体亏损适当补贴，以强化新型经营主体收益预期，激励工商资本进入经营权流转领域;五是通过农业贷款税收优惠、财政贴息等手段引导金融机构加大对新型经营主体资金支持力度。
(三)尽快从法律上放开借贷型经营权资本化
借贷型农地经营权资本化主要指经营主体以农地经营权为抵押或担保从金融机构获得资金融通的资本化方式。“三权分置”后经营主体通过受让土地经营权可以实现规模经营，因农业生产周期较长，因此需要先期投入大量资金(基础设施建设、人工成本等)，同时需定期向农户支付的租金也对经营主体提出较高资金储备要求，资金约束成为制约规模经营的瓶颈因素，允许农地经营权抵押可以充分发挥土地经营权资本属性，缓解经营主体资金压力，为农业现代化发展提供土地基础和资金支持，满足市场对农地经济效用的私法功能追求(郑志峰，2014)。再者，农地经营权作为物权，本身具有处分权能，但其处分权能受到土地所有权和农地承包权的限制，即农地经营权处分权能的行使不得损害土地所有权和农地承包权。抵押是一种重要的物权处分方式，因此作为物权的农地经营权天然应该具备抵押权能。此外，农地经营权抵押标的是经营主体享有的剩余期限的农地经营权，抵押权实现前农地经营权不发生转移，即使抵押权实现，抵押权人获得的也是剩余期限内的农地经营权，期满后农地经营权会重新回归承包农户。只须通过相应制度设计保障抵押权实现后集体经济组织和承包农户的利益不受影响，那么农地经营权的抵押就不会损害土地所有权和农地承包权。因此，建议修改《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等有关内容，从法律层面明确规定经营权可用于抵押并对抵押担保相关内容进行规定。主要包括以下几点:一是抵押担保标的为经营主体所享有的规定期限内之经营权;二是抵押担保权实现时，规定期限内的经营权由抵押人、担保人手中转移到抵押权人、担保权人手中，抵押权实现不改变集体土地性质(唐烈英，2016);三是经营权的抵押权、担保权实现后，承包权不受影响，应由抵押人、担保人支付给承包权人的收益由抵押权人或担保权人继续支付;四是经营权期限到期后，因抵押权、担保权实现而转移的经营权回到原承包农户手中;五是抵押权或担保权的实现不得改变土地农业用途;六是建立多渠道的抵押物处置机制，依托于建立的产权交易平台(机构)，建立包括拍卖、托管、强制管理、按序清偿等经营权处置方式。
(四)逐步从法律上放开要素型经营权资本化
要素型经营权资本化主要是指经营主体以农地实物出资参与农业经营并获取报酬或分红的资本化方式，主要包括土地股份合作社以及其他以土地入股为主要特征的农业经营模式。2015年中央“一号文件”提出在推进“三权分置”的过程中“要允许土地经营权入股合作社和龙头企业”，以经营权入股的要素型经营权资本化方式将是放活经营权的重要方向。因此应从法律层面允许经营权以股份制形式实现资本化。再者，按照马克思的观点，股份公司以竞争和信用为杠杆把个人资本集中起来，使生产资料和劳动力在更大的范围内集中，实现大规模社会化的生产，能够突破单个资本积累的局限性，对生产力和资本主义经济的发展起到巨大推动作用(马克思，2004)。现阶段农地的分散经营、家庭经营使得农业经营无法实现规模化经营，另外，农户也缺乏集约化、规模化、专业化经营所需的资金、技术、管理等生产要素，无法实现农业社会化经营效益。因此，完全可以发挥股份制所带来的规模化社会化生产力优势，在农业经营中引入股份制，实现农业的规模经济、专业化经营，即实现农地经营权的要素型资本化。在“农户—经营权转入方—新型农业经营主体”的要素型资本化模式中，承包农户将经营权以一定期限予以转让并获得转让收益，转入方将经营权以入股形式加入其他农业生产经营主体并获得股权，此时应重点关注经营权价值的确定、经营权股本权能法律地位的确立、经营权入股后收益分配机制的建立、企业破产清算时土地经营权的处置以及经营权多次流转导致的农地非农化问题。因此:第一，建立经营权价格评估机制，以市场评估价格作为经营权入股计价基准;第二，参照城镇土地基准地价制度建立经营权基准价格制度;第三，法律层面上确认土地经营权作为企业资产可以折价入股方式参与其他农业经营主体如土地股份合作社、有限责任公司、股份有限公司等;第四，土地经营权入股后，经营权主体凭借土地经营权转化的股权公平参与企业利润分配，且分配所得股权收益完全归经营权主体享有;第五，企业破产清算时，允许土地经营权按照现有企业破产清算方式处置，但不得改变土地农业用途并告知土地所属集体经济组织和承包权人;第六，建立农户、集体和政府多方参与的监督问责机制，严防农地非农化，赋予农户和集体在经营权主体改变土地农业用途时强制无偿收回土地经营权的权力。
(五)积极探索金融型经营权资本化的实现
途径金融型经营权资本化是指经营主体通过使农地经营权在金融机构的运作下成为金融产品并进入市场流通而获得收益的资本化方式，主要方式为农地信托和农地证券化。农地三权分置后，去身份化的经营权是一种符合市场交易需求的私人经营权，理论上也可将经营权纳入金融资本市场，允许经营权通过信托、证券化等方式融资。土地经营权进入金融市场交易是其资本属性得以实现的最高层次，是土地经营权实现物权化的最后一步。但生息性经营权资本化、借贷型经营权资本化和要素型经营权资本化尤其是后两者在我国还不成熟，经营权资本属性尚未形成;如何处理土地信托、证券化过程中经营权与承包权和所有权之间关系对我国而言也是一个全新的问题，目前还未进行系统研究。因此以土地信托、证券化等为主要途径的金融型经营权资本化模式还不适宜放开，但是应积极探索在局部地区试点，探索研究其具体实现方式。
中国乡村发现网转自：《农业经济问题》2017年第6期
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