乡镇是最基层的政府，乡镇干部与老百姓距离最、近接触最多，做的事多了，就容易因利益纠纷而产生矛盾，所以常常有“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人” 的说法。当前乡镇干部落入了六重困境，层层困境都有不同的结构性原因。
这次应新华社河南分社之邀到修武调查乡镇干部工作生活状态问题。乡镇作为国家最低一级政权，直接面对群众，处于上情下达和下情上达的关键位置，是桥接国家与农民的纽带。乡镇是条块关系最低一级的块。正所谓，“上面千条线，下面一口针”。周庄镇李镇长说，修武县就有30多个局委办，每个局委办每天都要给乡镇安排工作。如果没有乡镇这个块，各条条在农村的各项工作就无法落实，也就是说“针缺线就散”，条条并不具备独立治理乡村的能力与经验。
对于治理农村而言，乡镇不可或缺。特别是在当前快速发展的大环境中，基础设施建设、现代农业发展和乡村劳动力流动不断增加等，使“三农”问题层出不穷，有很多问题在村委会这个群众自治组织内部无法解决，必须乡镇出面才能解决，才能真正将中央的农村政策落地，才能保证农村社会的正常发展秩序，维护农村社会的稳定。正所谓“基础不牢，地动山摇”，乡镇在筑牢国家基础方面具有特别重要的作用，正是有了乡镇干部的创造性工作，才可以使农村保持稳定，才可以维护国家的稳定。所以，勤恳工作的乡镇干部是我国现代转型的一种稳定器。
乡镇干部的六重困境
乡镇干部的工作是如此重要，但是乡镇干部的处境却有些令人担忧。新华社的甘泉说，现在国家已经注意到了乡镇干部工作生活存在的问题，希望通过这次在全国各地调研来掌握真实的情况，最终可能形成关心乡镇干部的意见。我们先在修武县组织部调查座谈，然后到周庄镇驻点调查。在调查中确实发现乡镇干部的工作生活陷入了种种困境，这些困境主要表现在以下几个方面：
首先，工资待遇低。周庄镇最高工资是书记的每月实发3390元，最低是实发1577元，大多数干部工资都集中于2000元至3000元的区间内，在修武范围内来看，属于中等上下收入水平。就工作时间而言，乡镇干部常常是“白加黑，五加二”，周庄镇机关全体干部职工每四天就有一次值晚班。在“全年信访，半年防火”和经常在周五接到工作安排的态势下，双休日随时可能会加工。因此乡镇干部很难与家人一起过一个正常而温馨的夜晚或双休日。在调查中，一位干部说他儿子对他说，爸，你怎么天天那么忙，你要是再不陪我的话，我都长大了。可见，乡镇干部休假的待遇实在是无法保证。
其次，晋升机会稀缺。周庄镇共有机关干部64人，10年内仅提拔了4名副科级干部。针对于每位机关干部，10年内的提拔机会是6.25%，这机会已经相当稀缺了。但就是这种稀缺的机会也并不会平均分配到每位乡镇干部身上，因为关系提拔和数字（GDP）提拔等非合理性提拔会占了很大一部分比例。一位因敢于担当获得提拔的干部，常常会有人问他是怎么认识上县委书记的。他说，除了开会外，自己与县委书记根本就没有任何联系。而问者大多不相信。这个故事说明，与县委书记或县主要领导套上关系是提拔的必要条件。而能够和县主要领导套上关系的，在周庄镇64名干部中，估计没有几个人，因此大多数人根本就没有晋升的机会。
再次，权责不对等。当前“权力无限小，责任无限大”已经成为理解乡镇权力与责任关系的常识。既然是常识，就说明这是一个长期固定的存在。权力无限小，主要是指缺少决策权和执法权，责任无限大，是指出了事或完不成任务要通报批评、罚款、谈话、警告、否定所有工作业绩、降低级别待遇、撤职查办、甚至进监狱等，这摊上哪一件，对于干部个体来说都是一个沉重的打击。
一位普通干部说，我们没有执法权，但辖区出现的所有问题我们都要负责。综治、安全、消防，出现任何问题我们都要负责。我们排查也没有专业知识，只能去看一下。分管安全的副镇长说，《安全生产法》明确规定，乡镇做好法律法规的宣传，做好日常安全隐患排查，配合执法人员搞好执法活动。但是属地管理，不管你有没有执法权，出了事就要追究你的责任。乡镇没有执法权，到企业检查、安排工作，没有执法权就没有处罚权，苦口婆心，让他买器材、培训，只能说一说。所站有执法权，但是现在都垂直上挂了，不受乡镇领导管理，发现问题，给所站通知，抓紧时间依法依规去处置。但是县安监局，业务主管部门，却又经常给我们施加压力，打督导电话。乡镇干部的这些表述肯定不是凭空杜撰，权责不对等，无法迅速及时处理安全事故，只能上报相关执法部门，但这一来二去就会拖延时间，再加上有时候信息不对称在处理时无法准确定性拿出处理措施，但出了事，全部责任都由乡镇来负，他们真有一种切肤之痛啊。
第四，形象不断矮化。现在乡镇干部走出去，都没有以前荣光了，没有以前有面子了。历史地看，乡镇干部经历了由令人羡慕到质疑到污名化的过程。在八九十年代，乡镇干部是很受人尊敬的，只要提到谁谁是乡镇干部，大家都非常羡慕，有时还有点害怕的感觉，乡镇干部也感觉很傲骄，感觉很牛气。但是到2000年前后，乡镇干部开始受到社会的质疑，人们怀疑乡镇干部做的事情是否正确或正当，乡镇干部也感觉工作越来越不好做，有疲于应付的感觉。而到近些年来，乡镇干部已经成为一个“恶”的符号，社会上对于乡镇干部的所作所为开始有些老不信的味道，有农民直接对乡镇干部说，你们尽做些坏事。社会上甚至还流传着 “中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人” 的说法。农民都说，国家的政策都是好的，就是下面的歪嘴和尚把经念歪了。好像乡镇干部，个个都是“黄世仁”，专门想着法儿欺负百姓，鱼肉百姓，往自己口袋里装利益。
第五，忽略了家庭和亲人。因为长期“白加黑”、“五加二”的运转，并且大多数乡镇干部都将家安在县城，所以乡镇干部与家人相聚在时空上就有些阻隔。周庄镇薛书记说，以前在县上工作，隔几天就去看望老母亲，老母亲已经81岁了，也没有几天活头了，但自从到乡镇工作，只能一个月去看望一次，每次走的时候。老母亲都将自己送到楼道里，看着我离开，久久不愿进屋。我心里很难受，只好自我安慰，母亲也需要精神安慰，而我努力做好工作，就是对她的精神安慰了。有一位普通干部说，每年大年三十乡镇干部都要上山防火，直到万家灯火时，才能下山，常常是一边往山下冲，一边接到家人的电话说，到哪里了，饺子已经下锅了啊。还有一位学校的老师说，班里成绩差习惯差的，都是乡镇干部的孩子。唉，将所有这些聚焦起来，乡镇干部对父母、对孩子、对爱人还真有欠缺感。无法过完整的家庭生活已经成为一种常态，而修武县可是连农民都不愿跑到外边去打工而要留在家里过完整家庭生活的，可见乡镇干部的家庭生活是比较糟糕的。
最后，缺乏成就感与存在感。乡镇干部普通缺乏成就感，他们常常发现，忙忙碌碌一个月下来，一反思，我干了什么？说不上来。而现在的乡镇干部很多都是科班出身，都是从大专院校毕业的知识分子，有时与其他岗位上的同学一对比，别人说自己做了什么什么，而自己却具体说不出来做了什么什么时，就更加没有成就感了。县委组织部申部长说，以前我在市里工作，发现基层干部常常作假，总有种恨铁不成钢的感觉，为什么就一定要作假呢？后来到县里工作，调查后发现他们在疲于应付，做了很多违心的没有价值的事情。正因为没有成就感，没有价值感，就会问自己做这份工作是干什么的，有什么意义，为什么要做，最后就会怀疑自己的存在感，甚至不知道“我是谁”了。
乡镇干部落入六重困境的原因
乡镇干部为什么会落入这六重困境之中呢？显然，这并非乡镇干部的主观意愿，他们也想拿着高工资、正常休假，做到一定年限有机会晋升，工作中有权利、也有责任，能够与家人过完整的有人情味的日常生活，走出去受人尊敬、有面子，工作也特别有意义。但要达到这样的理想境界，短期内可能无法实现了。因为乡镇干部掉入这门重困境，有太多的结构性因素，这些因素并非一时一地，也非一人一事，就可以改变的。下面我们来具体分析一下，每重困境存在的结构性原因。
修武乡镇干部工资偏低，这是由全国和修武县两个经济发展状况和当前的发展任务所决定的。从全国经济发展来看，是一个如何分蛋糕的问题。2015年我国GDP达67.67万亿元，世界排名第二，仅次于美国，但人均GDP为5.2万元，约合8016美元，与美国、日本、德国和英国等发达国家3.7万美元以上的水平还有很大差距。这说明我国经济发展增长量虽然很大，但是与发达国家还有很大差距，这种差距是因发展结构与发展方式的不同造成的。也就是说，如果中国仍然按照制造式发展路径走下去，就不可能赶上英美日德等发达资本主义国家。如果要想与他们并驾齐驱，就要与他们一样走创造式发展路径，把握核心技术的主动权，最后才能真正进入发达国家行列。在当前从中国制造向中国创造迈进的过程中，做大的蛋糕就不能全部分掉，必须留下一部分资助中国创造的起步与腾飞。而乡镇干部能够分多大蛋糕也会受限于这个大的发展环境。
其次，乡镇干部的工资常常是县财政直达，所以还与县域经济发展相关。修武县人口只有28万，2015财政收入达到10个亿，在焦作市来说是相对领先的，乡镇干部的工资也比其他几个县市区要高，走出去，别人都还很羡慕。但是县委郭书记说，去年全县公职人员人均涨了300元后，财政上的钱就发的差不多了，不能再涨了，不然就没有钱用来发展了。是啊，县域内也要考虑分蛋糕与发展之间的均衡关系，不过总的来说，县域经济越发达，乡镇干部的工资也就越高。这也是上海、广东、浙江、江苏等发达省份乡镇干部工资要比修武高很多的秘密。
而至于乡镇干部普遍反映晚上值班与节假日加班的问题，这个主要是因为当前修武乃至全国都处于快速发展期，快速发展必须会产生大量的矛盾，各种矛盾会并发叠加，一重矛盾还没有来得及处理好，另一重矛盾又冲上来了，乡镇干部可以放假，但利益矛盾却不能放假，说爆发就爆发了，而当前农村的利益矛盾问题离开了乡镇干部根本就无法解决，所以乡镇干部的值晚班和节假日加班成为了普遍现象。
关于晋升机会稀缺的问题，除了上面提到的，关系提拔、人情提拔和数字提拔等不合理的规则所诱致，还有就是国家管理的科层制结构的限制。现代国家的管理体制大多是科层制，是社会飞速发展，社会分工越来越细，组织规模不断扩大的结果。科层制是权力依职能与职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系。科层制的管理人员结构呈金字塔结构，越往上的职位，职数越少。就修武县来看，只有县委、县政府、县人大和县政协的主要领导人是正处级干部，副处级也就是这四大家的其他班子成员，全县有几百名科级干部都想晋升处级干部；而副科级干部则有好几百名甚至上千名，他们也都想晋升科级干部；而普通干部晋升副科级干部比例则是更大了。所以晋升机会稀缺本身就是常态，而不是乡镇干部的什么问题，如果将其当成一个问题来分析，势必会诱发乡镇干部更多的不满。如果只是从乡镇干部晋升来考虑他们工作的积极性，就无法达致目标。更为恰当的是，要培养乡镇干部的职业精神和职业品质，重构乡镇干部的精神需求，建构他们的职业行为标准。
关于权责不对等问题，上面提到乡镇只有做事的责任，缺少决策权和执法权，这一方面是因为前几年机构改革，将七站八所上挂了，收归县各对应局委办管理，乡镇就只剩下一个机关，和各村两委一起做事情。还有另一重原因是国家正处于快速发展期，各地的发展状况相当不均衡，各地的社会基础也差民巨大，一刀切的政策制度很难在全国各地同等适用。同时，因为发展太快，各条块又喜欢追求创新搞政绩，这些创新可能本身就不符合实际，但是上面的条块却不管这些创新是成功还是失败，并且很快又弄出新的创新，最终搞得是一重失败的创新遮盖了另一重失败的创新成为了成功的经验。但条块只是命令乡镇这样做那样做，出了事就将责任推脱在乡镇头上。这种状况就容易滋生官僚主义和形式主义，就更加使乡镇的工作更容易脱离群众利益，也更容易脱离符合实际，因此乡镇也要负更加不切实际的责任。
关于乡镇干部形象不断矮化的问题，这有一个历史过程，八九十年代，乡镇组织收皇粮，也要组织提供水利等基础设施，并且很多事情安排村级组织去做，乡镇干部直面老百姓的时间并不多，乡镇干部对于普通老百姓而言，似乎还是一种遥远的神秘的存在，所以大家都很羡慕。到了2000年左右，村级组织越来越难收取农业税费，乡村开始联合行动来收取税费，这样老百姓渐渐认为是乡镇与村干部在一起欺负老百姓。而到取消农业税费后，乡村不再有收取农业税费的任务了，并且常常将资源向下分配，应该说乡镇干部形象可以借此好转。
但是国家的快速发展，基础设施建设，城市化建设，现代农业的发展和美丽乡村建设，都与农村直接相关，都直接涉及群众分享改革发展成果的问题，而在向农民分配这些利益时，有时候是不公平不公正，有时候是一些农民无理上访闹访以寻求更多利益，也有时候是工作本身脱离了群众的利益需求，工作方式不合情也不合理，虽然这些可能都只是少数，但是其扩散效应却非常强，乡镇干部在老百姓的口碑中越来越差，最终以“恶”闻名。乡镇干部工作脱离实际一方面是上面的政策文件脱离了实际，另一方面乡镇干部也常常两只眼睛都往上看，重服务上级，轻服务百姓，以致乡镇一级也产生了官僚主义和形式主义，也是害苦了百姓，弄坏了自己。
关于忽略了家庭和亲人问题，是古亦有之的问题，虽然古语有“父母在，不远游”的传统，但在忠孝难以两全时，总是偏向于先为国，再为家，舍小家顾大家。这已经成为了一种传统，是深明大义所在。当前的乡镇干部虽然没有历史上岳飞等那种巨大的英雄气概，但是他们在本乡镇来说，绝对算得上是精英，只要国家需要他们为本地的发展做出牺牲而忽略了家庭和亲人时，他们舍小家顾大家的情怀即使淹没于种种污名之中，也一样是高尚的。因为国家快速发展，需要他们做出牺牲的时间太多了，以致不能常常尽孝，不能常常过完整的家庭生活，成为了乡镇干部生活一种常态。并且只要国家仍然处于快速发展期，乡镇干部就很难在国与家之间找到平衡，这种常态就很难改变。
关于缺乏成就感与存在感的问题，上面的五重困境是产生乡镇干部的成就感与存在感的结构性因素，此外还有乡镇干部自身的意识结构与现实发展不相符的问题，就是乡镇工作人员多数把自己当干部，当领导，而没有将自己当公仆，但是乡镇工作性质却越来越需要乡镇工作者将自己当仆人。乡镇作为最低一级政权，有三重职能，即统治、管理与服务的职能。统治是对破坏社会主义建设的敌对分子和危害人民生命财产安全的犯罪分子的专政，但这一职能多由公安机关执行，乡镇政府基本不用操心。乡镇要做的是管理与服务，当前的农村管理主要是维护良好的社会秩序，或者将无序建构得有序；而服务就是要为农民提供公共产品，就是要解决农民的燃眉之急，就是不断简化农民的办事程序。管理和服务，特别是服务职能越来越重要，就要求乡镇工作者将自己更多地定位于公仆，定位于服务者。但是恰恰相反的是，即使经过了很长时间服务型政府建设，许多乡镇干部还是将自己定位于领导，定位于执行权力的人。所以，他们做的服务工作越多，就越没有成就感和存在感。
可见，当前乡镇干部陷落的六重困境，层层困境都有不同的结构性原因。乡镇干部要想改变命运，改变前途，就得破解这些层层困境，就得从造成困境的结构性原因着手化解这些困境。
但是中国太庞大了，现阶段中国又处于快速发展的转型期，很多物事还来不及形成稳态结构，就不得不随着发展的潮流推陈出新了，再加上中国发展的非均衡性，东中西、南中北经济社会条件都有很大差距，经济社会基础不同，常常一刀切的政策制度在一些地方可能是化解矛盾助推发展的内燃机，但在另一些地方却可能会成为制造矛盾的罪魁祸首。也就是说，要想从国家政策制度层面拿出一揽子计划来破解制约乡镇干部前途的六重困境，在目前阶段没有太大可能性。所以，必须从县域层面到是可以做些改良性的功课。
作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心
中国乡村发现网转自：新乡土
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