——基于闽东南C村的案例研究
【摘要】科层制是理解我国乡村治理的重要研究视角。基于闽东南C村“干部驻村”的实践案例，分析和探讨“干部驻村”制的实践样态及影响。研究发现，“干部驻村”制的实施使得原来依附于科层体系的乡村治理结构发生了变化，呈现出政治动员、跨部门互动和人格化交往等非科层化运作的特征，并由此使政府动员机制从“单线动员”转向“多线动员”，资源配置机制从“弥散”到“精准”，政府组织机制从“僵化”到“弹性”。“干部驻村”与“工作队”和“能人治村”在运作机理上有一定差别，其运作方式有助于打破传统乡村治理功能分割和制度僵化的困局，但也存在着缺乏稳定性保障和公平分配的顶层设计考量等问题。
【关键词】乡村治理； 干部驻村； 非科层化运作
一、问题的提出
当前我国农村发展的一个突出问题是农村基层组织建设羸弱，难以发挥带领农民致富、密切联系群众以及维护农村稳定的作用。统计数据表明，截止到2014年4月，全国共排查确定软弱涣散村党组织57 688个，占村党组织总数的9.6％。对此，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室和国务院扶贫开发领导小组办公室于2015年4月联合发布《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，以中央文件形式要求各地向软弱涣散村党组织选派第一书记，实现驻村帮扶长期化、制度化。
C村地处闽东南，以边地和丘陵为主，农业产出效益低，地理位置偏远，是一个名副其实的“老、少、边、穷”贫困村。2011年，C村获得福建省民族与宗教事务厅挂村帮扶并派出处级干部Y担任“第一书记”。驻村干部Y书记的到来，显著增强了村级班子开拓创新的精神，提升了C村整体治理水平，深受当地村民赞赏。
在当地的实证调查中，笔者发现，C村所实践的“干部驻村”制度背后包含一套非科层化的动态运作的完整逻辑。那么，在现实中这一制度究竟展现了哪些非科层化运作的实践样态？这一制度的运作机制是怎样？其实践结果应当如何评判？
“干部驻村”制是极具中国特色的政策产物。作为乡村治理的重要政策之一，一些学者注重的是对“干部驻村”制度在乡村治理中的实际运作方式及其治村效果等方面的思考，从微观角度对“干部驻村”制度进行解读。如蒋永甫和莫荣妹将干部下乡视为一种产业扶贫的精准帮扶方式，认为“干部下乡”能够实现各类资源的优化配置，有效缓解资源分散而导致的农业内卷化现象。陈国申、唐京华认为“第一书记”作为村庄外来“帮扶力量”介入到村庄公共生活中，实质上已经对村民自治产生了积极的影响。王丹莉和武力探讨了“干部驻村”活动与乡村公共产品供给之间的关系，认为驻村干部群体拓展了乡村公共产品的供给主体，有效改善了其所驻村公共产品与公共服务供给现状。
还有部分学者侧重考察“干部驻村”的制度沿革和运行机制，从宏观的角度来把握和理解“干部驻村”制度在乡村治理中的历史演变及其行为特征。严国方和肖唐镖从包村单位、包村工作组、基层组织和村民四个层面对“包村工作”进行了多视角的评价，认为该制度与过去的工作队具有相同的性质，是一种偏重“国家与政府主导”、注重“外力”型的乡村建设与发展路径的机制。徐卫华将“万名干部进村入户”活动作为一种在乡村场域展开的“政治仪式”来分析，认为是国家在基层治理中建构政治信任的路径之一。蒲敏则对干部下乡背后的逻辑和合理性进行了诠释，认为该制度的逻辑：一是寻求政治认同的重要路径选择，二是面对乡村“治理性危机”，通过引入外部资源解决农村发展问题的途径，三是群众路线最直观的实践形式之一。
现有研究大多只注意到“干部驻村”制的“工具性”作用，要么将其视为践行“精准扶贫”理念的方式之一，要么视为国家实现改善乡村治理的配套措施。然而，笔者于2015年7月跟随调研团队对闽东南C村“干部驻村”实践展开了详细调研，在对第一手资料的整理过程中获得了新的理解和发现：探讨“干部驻村”制背后所隐含的制度逻辑，不能忽视驻村干部及村民的主观能动性及“干部驻村”制在具体实践过程中对原有科层化治理结构的影响。
本文拟从科层制的视角出发，尝试对“干部驻村”制的现实运作模式及实践成效进行分析，以揭示“干部驻村”制是如何遵循并挑战了乡村基层治理的传统路径。
二、非科层化运作：C村“干部驻村”的运作样态
（一）科层制理论：乡村治理的研究视角
关于乡村治理的研究，学术界常见的分析范式为“国家—社会”二元关系范式。这一范式预设了政治国家与乡村社会是对立存在的，并且每一个范畴都具有内部的统一性以及外在的自主性。然而真实的村级治理既不是完全独立于国家的自治秩序，也没有受国家的全面控制。为丰富对村级治理形态的理解，周雪光将“国家”与“政府”区分开来，形成国家权力、官僚体制与民众的三元关系分析思路。他认为，中国官僚体制是国家权力与民众间的稳定纽带，提供了国家治理的组织基础，应该通过解读官僚体制在国家制度中的位置角色，来审视国家治理的制度逻辑。
周雪光将科层制引入对基层治理分析的做法启发了许多学者，王丽惠就将新一波的村治改革取向称之为“村级治理半行政化”。村级治理半行政化体制不同于因国家介入乡村而形成的“经纪模式”、“第三领域”的乡村治理格局，而是村干部化身为科层体制内的一员。村级治理半行政化也不同于税费时期的“压力—共谋”或后税费时期的“考绩—命令”的乡村治理体制，而是村干部跳出了“民间”和“公共领域”，成为基层政府的下级。村级治理半行政化实质上已经实现了村委会由自治组织到基层政府科层单位以及村干部从“经纪”到官僚的转变。欧阳静则从乡(镇)村之间的支配性关系出发，认为无论是农业税费征收与否，“村级组织官僚化”一直是基层行政的常态。而且在后税费时代，由于村庄权威与乡镇权威的双重衰变使村级组织呈现出愈加明显的官僚化趋势，主要体现在对村干部实施的考核制、工资制、坐班制和考勤制等管理方式上，或是体现在机构和人员设置上。另一方面，欧阳静又认为这只是村级组织形式上的官僚化，并未涉及官僚制之本质特性的权力运作规则与规范之上。魏小换和吴长春则将村级组织干部管理科层化、村务管理文犊化、村庄治理行政化的特征称为“形式化治理方式”，认为形式化治理使得基层组织既没有实现规则之治，又失去了原本简约治理的内涵，给村庄政治社会造成了诸多不利影响。
不同于对我国农村基层治理“半行政化”、“官僚化”和“形式化”治理方式的理解，冯川通过对浙东某村的调研发现，村社在丧失“村级治理的主体”的情况下，非但村级组织没能被官僚化并被纳入科层制，乡镇的科层组织反而需要借助“联村制度”，以非科层化的方式完成村级治理。笔者认为，类似的逻辑也在“干部驻村”的实践过程中表现出来。作为一种偏重国家与政府主导、注重“外力”型的乡村建设与发展制度，“干部驻村”制使政府科层组织与羸弱的村级自治组织发生互动。虽然政府通过下派干部担任“第一书记”强化了各级党委与村支委的联系，形成表面上的科层制结构，但由于驻村干部特殊的政治身份，为各项工作的具体操作都保留了灵活的弹性空间。相比科层制的制度化、正式化、非人格化的工具理性色彩，“干部驻村”制通过政治动员、跨部门互动和人格化交往等运作方式，在实践中表现出非制度化、非正式化、人格化的非科层化运作样态。
（二）C村“干部驻村”的非科层化运作样态
1.政治动员：上级领导对村庄的视察与关注
以往贫困村的扶贫工作依托常规体制运作，不仅流程比较固定，而且在科层体系中消耗时间过长，实际扶贫效率偏低。“干部驻村”制通过“高位嫁接、重心下移”的策略，不仅将组织内的人、财、物等资源调动起来，而且驻村书记的到来还使省、市等上级政府都深度参与到C村的扶贫行动之中，各等级类别的隔离情况得到弱化。笔者通过翻阅相关档案，发现有多份资料记录了省民族与宗教事务厅领导来C村视察驻村帮扶工作的情况。如2012年的资料显示：“6月24日至25日，省民族与宗教事务厅W厅长一行3人赴C村调研驻村帮扶工作并看望慰问驻村干部，N市民族宗教局G副局长、F市C副市长等陪同调研”。
这种上级领导不定期视察和调研可视为一种政治动员活动，在一定程度上提高了被帮扶村的扶贫效率，其中视察领导级别越高、频率越高，给帮扶村带来的机遇就越大。在视察过程中，上级单位会了解驻村干部的工作情况，有意图传播针对性信息，对扶贫工作开展所需资源进行补充或调整，并督促相关部门对扶贫行动提供支持，在政治动员的形式上非常灵活。以C村第一条高速公路的建设为例：交通情况一直是C村旅游发展的“短板”，早几年前就有计划修建经过C村的高速公路，但是由于相邻两个县对修建公路的资金分配产生分歧，迟迟不见动工。随着C村呈现出日益强劲的发展态势，N市对其扶贫工作也愈发重视。2013年11月，N市市委L书记在视察后决心加速促进C村融入全市的旅游格局，要求有关部门重新启动牙城至C村公路建设，最终使C村到省道、高速路口的通车时间从2个多小时缩短为20分钟，有力改善了C村的交通条件。
对此，选调生L在访谈中就坦诚说道：“对C村，领导会有意无意来考察，一般是检查工作或者来指导工作，为我们动员和争取各方面物资和人力的支持。他们有时会从村出发对接一些好的项目或者政策，还有一块是资金，各部门会对接我们”。
2.跨部门互动：驻村干部对扶贫资源的协调
在C村的贫困治理中，驻村干部Y书记具有较强的主动性和协调工作的能力，驻村第一年多次走访县、乡两级党委和政府及有关部门，虚心向F市相关部门领导请教，同时和省民族与宗教厅保持长期的联络。在此过程中，Y书记充分调动挂靠部门的资源和分散在各职能部门的资源，有效整合到帮扶村的综合治理中。
首先，在挂靠部门的支持下，C村能够在同等条件下优先获得更多的扶贫项目和资源，推动了资源跨层级、跨部门的流向C村。Y书记获得省民族与宗教厅的帮扶资金55万元，这对于百废待新的C村而言解决了燃眉之急。此后不久，在民族与宗教厅的支持下，C村还获得省佛教协会15万元及省道教协会5万元的捐助，用于该村促进民生工程的改善。这一点，在笔者和F市扶贫办T主任的访谈中也得到印证。
“省民宗厅一直对扶贫工作很重视，历任领导都是非常重视。包括C村的那个学校，捐了一百五十几万，都是厅里面去协调的。省民宗厅还是有些资源，如道教协会、佛教协会等。特别是在社会扶贫方面，他们能调动的社会资源还是比较丰富的”。
其次，驻村干部激活各个职能部门的资源，争取更多的建设项目落地到C村。C村过去鲜有政府的扶贫项目和资金顺利进村，其原因要么是相关信息传递止步于政府科层组织的内部，要么是上级政府不愿意也不敢将项目放到基层组织涣散的C村。Y书记的到来改变了过去“政策都在，优惠都在，却无人认领”的局面，他利用自身对相关政策和信息的熟悉程度，充分争取分散在不同部门的扶贫项目，将它们整合到C村综合开发中。翻阅C村档案，仅2011年C村向各个职能部门争取到的扶贫资金413.7万元，如省交通厅补助村公路水泥硬化每公里35万元、F市电力公司支持C村电网改造80万元、F市水利局支持C村安全水引用工程修建60万元、F市政府支持C村新村建设规划120万元、F市文体局支持村文化活动场所建设补助2.5万元等。以上项目有针对性地提高了C村基础设施的建设，改善村民的生活水平，为后续的经济发展奠定了坚实的基础。2013年，C村在Y书记的带领下还争取到国家水利部小流域治理项目，投入2 200万元新建环村两条溪的防洪堤及村内水系改造，同步建设路堤绿道、慢道，使C村缘山近水的美丽景观更加突出。
3.人格化交往：村民与驻村干部的关系与情感
“干部驻村”的过程不仅仅是驻村干部在挂靠部门的支持下找项目和实施项目的过程，同时还是村民通过和“第一书记”进行非正式化交往，在其驻村过程中加入自身目的和意图的过程。驻村干部被村民视为引导他们脱贫致富的带头人和领路人，其“官方”的背景更是让村民对其予以不同于一般行政官僚的信任和期待。在扶贫行动的过程中，较多的人格因素得以嵌入，在一定程度上改变了C村资源供给的科层化特征。
孙立平通过对华北B镇乡村干部收粮的过程研究认为，科层系统中的工作人员会通过非正式关系和伦理资源来完成农村粮食的征收。事实上，相反的过程一样存在着。驻村干部和村民之间充斥着各种各样的非正式交往，由此挑战了科层化体系的运作模式。2010年，C村小学迎来了新任的D校长，当时学校由于资金不足教学条件和硬件设施多年未得到改善，部分村民将孩子送到外面读书，生源受到了很大影响。为了改善学校办学条件，引进代课老师，D校长将情况反馈给了上面，但是都没有实质性的回应。2011年驻村干部的到来使D校长看到了希望，他回忆道：
“Y书记前半年住在村书记那边，后来觉得住在私人家里不方便，吃住和开展工作都不方便的。我那时候跟他谈了好几次，我们学校这边搞间房子给你住，你也不要煮饭，我给你煮，衣服呢我老婆帮你洗。我们是想让他进来，给我们学校做些事情，就和他多接近一下对不对，这是感情问题，以后和他沟通起来就不一样。后来我就跟他说我们学校条件比较差，你能不能帮我们建一座楼啊，他说可以争取，先看看有没有指标吧”。
2012年，Y书记在省民族与宗教厅的支持下获得佛教基金会捐献150万元，用于教学楼及配套设施的建设。“项目下村”并不存在“普惠”的特征，必须以竞争的方式获得，村民通过人际交往和感情投资等非正式方式，与驻村干部建立感情和友谊，改变过去“求了好久，一直要不到”的状态，直接、高效地将C村的意愿巧妙糅合进政府的项目中。这种基层治理的“非科层化”运作将村庄的“私事”转化为政府部门的“公事”，有力促进了村庄的发展。
三、“干部驻村”制的非科层化运作机制分析
“干部驻村”制的非科层化运作使得原来依附于科层体系的乡村基层治理结构发生了很大变化。事实上，“干部驻村”制最初是作为一种政策工具在乡村开展具体事务治理，以弥补现有科层体系的低效。其一，“干部驻村”制开展的目的是夯实基层治理基础，将驻村干部的党组织关系转入到驻村担任村“第一书记”，使科层制运行得更加顺畅，解决困扰政府多年的农村公共服务“最后一公里”难题。其二，科层制作为一种“理想”的模型，“其理性的组织化预设缺乏对实践理性复杂化的反应，无法很好地处理专业化与多样化的对接问题”，因此政府进行策略性设计，从省直机关和企事业单位中选派机关优秀干部驻村帮扶，针对性地改善软弱涣散村庄的状况。
然而，这种以科层制为基础、依托政府行政资源存在并发挥作用的“干部驻村”制，在具体实践中所表现出的政治动员、跨部门互动和人格化交往等特征，在一定程度上动摇了它最初设想的科层制基础。换言之，“干部驻村”制度在有效实现了国家治理制度化目标的同时也构成了对科层制的调整与重塑，其运作机制主要体现在动员、组织和资源配置的三个方面。
（一）动员机制：从“单线动员”到“多线动员”
在科层体制中，上级动员下级，主要通过层级命令，越级调动的情况很少出现，这种按照科层脉络展开的动员形式就是“单线动员”。“干部驻村”的实践使得基层动员机制由“单线动员”转向“多线动员”，即在政府体系内部形成了多种“条线”动员关系。
一方面，“干部驻村”通过下派干部这“一根针”带动了政府的“千条线”为农村扶贫工作服务。特别是在项目制的背景下，这种“多线动员”表现为基层单位通过不同的项目渠道接受不同上级部门的动员，以激励基层组织更好地开展工作。另一方面，这种“多线动员”表现为跨层级动员，即上级的动员意志通过特殊的渠道，超越科层体系，更直接、更高效地动员着基层组织。如C村“干部驻村”活动期间，多位省级领导和市级领导来C村进行调研和考察工作，这在某种程度上对政府内部的动员体制进行了再造。
（二）组织机制：从“僵化”到“弹性”
科层制组织结构中存在着纵向的层级划分和横向的权力划分，因而乡村治理的任务在不同政府部门之间也有着明确的职能划分，如交通局负责公路的修建、教育局负责农民文化技术学校建设、旅游局负责环境整治及旅游规划、水利局负责饮用水工程建设、电力局负责低压线路的改造工程、扶贫办负责产业化扶贫项目等。“干部驻村”制的实施充分发挥了驻村干部个人能力、协商沟通的管理技术以及挂靠部门的组织权威来缓解组织体系的“僵化”，将分散在各个职能部门的项目和贫困村的实际需求连接起来，通过构建一个连通渠道，推动了资源跨层级、跨部门的流动。
首先，“驻村书记”利用对相关政策和信息的熟悉程度，以及对项目科层制运作的适应性，充分筛选、利用和整合各个职能部门中已有的扶贫项目。如2011年C村Y书记为解决村民用电难问题，经多方申请和协调获得市电力公司80万元的补助，不仅为C村增加了2台变压器，还对全村低压线路进行改造。其次，“驻村干部”充分发挥挂靠部门的组织权威和资源帮助，还积极与其他部门沟通而优先获得相关项目支持。2012年，Y书记在省民宗厅的支持下，积极向省诚信促进会争取民生工程项目，不仅为小学配发15台电脑，1 000册图书，同时还进行了灯光球场及配套设施建设，有效改善了该村小学的办学条件。“干部驻村”活动给村庄带来了前所未有的机会，“扩展了村庄向上关联的可能，并且培育和激励了那些有条件的村庄跨越行政层级获取资金和资源的愿望”。
（三）资源配置机制：从“弥散”到“精准”
在传统的科层体制下，回应性一直是一个棘手的问题。在乡村扶贫工作中，对于扶贫资源的利用主要强调投入，从而导致扶贫资源的分配呈现出“弥散型”状态，并且在这种分配过程中更多依据的是技术官僚的判断，由此产生的扶贫公共产品从内容到形式都与当地贫困地区的实际状况和需求存在一定的偏差。如C村在扶贫之初，农业局就曾无偿送来一批羊羔，希望当地村民能够发展生产、尽快摆脱贫困，然而当地的自然环境并不合适养羊，“山上的草不是嫩草，羊吃多了以后，羊的嘴会烂起来，身体也会烂起来，过不了多久，羊就都死了”。
事实上 “干部驻村”是省市厅级领导和县（市）副处级以上领导与单位挂钩帮扶贫困村制度，不仅有着明确的经济发展的使命，还有详细的考核指标，在扶贫资源的配置过程中更侧重于结果导向。这种对资源利用效率的注重，有利于解决扶贫开发大水漫灌、大而化之的问题，使得扶贫资源的配置过程在“驻村干部”资源统筹、供需匹配的保障下更加“精准”，满足了村民的真实需求。
四、结语
“干部驻村”制度在实践中表现出来的非科层化运作特征，不仅是村级组织在面对扶贫扶不上所带来的行政困境而做出的应对策略，同时党和政府人格化的特征也隐含着精英治理的心态。前者呈现出“工作队”精神的延续，后者则与“能人治村”的做法颇有相似之处。但是通过对“干部驻村”制内在机理的进一步审视，“干部驻村”非科层化运作的逻辑本质上与“工作队”和“能人治村”存在差异。
首先，“干部驻村”制与过去的“工作队”一样，所代表的是国家与政府的角色，其工作机制都是“一种偏重‘国家与政府主导’、注重‘外力’型的乡村建设与发展路径的机制”。但细究之，则能发现“干部驻村”制与此前的“工作队”在动员机制上存在着重要的区别：“干部驻村”制注重的是在政府科层制内部进行多线动员，通过组织和协调政府内部的行政资源，以便更好地配合扶贫开发的实施节奏；“工作队”强调的是以国家意志代理人的身份，直接干预基层工作，甚至架空基层党和政府，并借助群众运动的方式帮助国家完成相关任务。
其次，从传统的“乡绅治村”，到市场经济下的“能人治村”，再到的“驻村干部”制度，这种人格化交往的特征体现出精英治理的形态。然而，“村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村庄内生”。从这个角度来看，“干部驻村”与“能人治村”具有迥然不同的发生机制。开展“干部驻村”实践活动的乡村，大多是陷入循环往复于发现问题却不能解决问题的深层困扰中。在这种囿于自身的理路无法解决问题情况下，将村治难题的解决诉诸于外部“嵌入”，即通过国家力量带来的体制和资源优势，有效解决村内驱动力不足的难题。而“能人治村”权威的生成，大多是以经济能人的个人际遇和超凡魅力为基础和根本，更多体现出“内生型”的乡村发生机制。
“干部驻村”制对传统的科层体系进行了相当程度的调整和重塑，其非科层化运作方式也引发了新的现实问题。一方面，“驻村干部”作为国家权威的象征和代理人，以外部嵌入的方式扶持原有“村两委”高效行使各种职能。虽然在这期间对村级基层组织也进行了建设，但原有“村两委”治理能力的提升速度远远赶不上治理需求，这意味着通过“干部驻村”制治理取得的成果无法得到稳定与固化，无形中还可能减弱已取得的治理效能，于是不得不以新的“驻村干部”来维系。C村Y书记于2013年结束三年的驻村生活后，福建省又派农业局W书记担任C村“第一书记”，这也反映出上级对C村治理成效持续性的担忧。另一方面， 扶贫项目和资金配套作为公共资源，对每个乡村而言都属于稀缺资源，虽然“干部驻村”制为这一稀缺资源的分配提供了非制度化的灵活操作空间，但这种灵活度却是以牺牲扶贫资源分配公平性为基础的，往往缺乏一种对乡村扶贫资源公平分配的顶层设计考量。此外，“干部驻村”制在实际运作中很容易受到非正式关系的影响，不易形成一种长久稳定的机制，使乡村发展出现“马太效应”。
本文对“干部驻村”制的探讨是基于闽东南村庄的个案分析，具有一定的代表意义。同时，由于挂钩部门级别和性质的不同，导致不同驻村干部的工作能力和工作效果存在着明显的差异，故而并不能轻易尝试用相同标准去推演其他村庄。对此，笔者期待后续学者就这一主题进行更多具有宏大视野和整体观的研究。
（作者简介：袁立超，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生；王三秀，华中科技大学社会学院教授、博士生导师。）
中国乡村发现网转自：《华中科技大学学报（社会科学版）》2017年第3期
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