合乡并村、整合资源，是深化农村改革、创新和完善农村社会治理体系的重要途径。今年6-8月，根据省委常委秘书长谢建辉同志的指示，省政府发展研究中心专题调研组前往相关省直部门调研，并深入永州、娄底、岳阳等地市基层调研，与乡、村干部及村民进行沟通交流，了解我省合乡并村改革后基层组织的现状，分析后续运行中出现的问题和难点，研究提出了初步的政策建议，供领导决策参考。
一、合乡并村后存在的问题
为更好实现乡镇和建制村数量与土地面积、人口数量均衡匹配，2015年9月，我省第三次全面开启合乡并村调整改革工作。截至2016年6月8日，乡镇、建制村数减幅分别达25.4%、42%，已完成合乡并村改革任务，各项工作逐步走上正常轨道，并于2017年进行了村居两委换届选举工作，截至2017年6月16日，党组织环节选举完成99.9%，村委会和居委会环节选举完成99%。
合乡并村区划调整改革和换届选举工作虽已完成，但也存在一些亟待解决的难点，尤其是村级基层组织运行方面存在的问题更为复杂。
1.合并后融合程度低，内耗突出。一是利益难均衡，融合困难。乡镇合并后，乡名消失、公共基础设施和公共服务日益边缘化，使被合并者有抵触情绪。村合并更直接涉及到村民待遇，因历史遗留问题未得到妥善解决，并村后项目、资金分配等利益难以均衡，部分村民抵制情绪明显。尤其是村支部书记和村主任的人选争论，在今年的村（居）两委换届选举中表现得特别突出。个别小村合并至大村，因无法保障通过选举产生本村的村委会成员，需配备专职工作人员开展小村日常工作。二是部分合并后的村支两委人心不齐。新村两委成员之间因年龄、阅历、文化程度等方面的差异，导致在村级经济发展、项目建设、资金及名额分配上易现分歧，融合认同尚须时日。三是合村后续保障工作落实不到位。合乡并村后，因地名信息变化引起的许多连带问题，各级各部门未明确责任主体和工作经费，人力、物力、财力等明显滞后。如身份证、土地房产信息等未及时同步更新、换领费用矛盾、换领程序复杂、部分机构认旧不认新等问题。四是合乡并村后原有的人缘、地缘关系格局被打破。内部融合程度不高，部分地区争取乡友支援家乡发展的积极性受挫。
2.群众办事方便程度下降，村干部工作难度加大。一是合乡并村后部分地区出现群众办事不方便现象。随着服务半径的扩大，农民到乡政府、村委会办事成本不断增加，给群众生产、生活带来不便。常宁市政协文史学习委员会调研发现，常宁某片的群众到该镇政府办事需半天时间，往返摩托车租车费40元，有时一趟两趟还找不到人。二是村干部开展工作难度加大。并村后，新的建制村人口增多，地域宽阔，交通不便，加之合村后新村村委会仅按一个村职数配备，工作量和难度大幅增加。如：永州某县某村2500人，面积8平方公里，面对村级日常事务，村干部疲于奔波，如遇到换届、党建、扶贫等工作，工作强度系数倍增。
3.工作经费缺乏，债权债务问题未及时解决。一是村级运行经费不足，开支困难。与合并前相比，村级运行成本大幅提高，但合并后人均工作经费却呈下降趋势。如娄底某县，合并前工作经费为7-8万元/村/年，合并后村级经费按照村民数1000人以下、1000-2000人、2000-4000人每年每村9万、11万、14万三个档次划拨村级运转经费，以合并前各800人的小村为例，2村合并后村民数达1600人，合并前人均村级运转经费87 -100元，合并后人均经费仅为56元，可见合并后建制村村民人数增加的同时，人均村级工作经费未增反减。尤其今年要面对村支两委换届、低保清理等任务，挤占建制村有限的运转资金。部分地区套取或挪用其他资金，维持村级运行，实属无奈之举。二是合乡并村奖励金未兑现，政策落实不到位。据某市乡镇村两级干部反映，合并前政府承诺的“每精简一个建制村奖励4万元，多精简一个建制村奖励5万元”的经费迟迟未下拨，政策公信力受到质疑。三是并村后集体资产和债权债务处理未到位，村级新债务增加的可能性加大。一方面，因法规政策不明晰，界定缺乏操作性，大部分村级资产处置和债权债务的处理未完全到位，债务金额多则上百万，少则几万，部分债务由农户、村干部垫付，或出自银行贷款。处理方式上，合并后的建制村基本采用合村不合账，或以旧账单列等待债务化解、新账统一的方式，同时也存在并账不规范、并账难协调等问题。另一方面，城乡环境卫生整治、农村综合平台建设等工作均涉及到村级资金配套，有可能成为村级新债务。
4.并村后的村部建设滞后，交通连接不畅。一是村部建设滞后。合并后许多乡镇、村级办公或活动场所因规模小、设施简陋，已不适合继续使用，需要重建或维修。如某县合并后的某镇13个村，其中7个村部需要重建，6个村部需维修。二是合并后交通连接不畅，村与村之间的道路不相通或需绕道他村进入。另外，部分建制村与乡镇之间未开通客运班车，或虽开通了班车，但趟数较少，给村干部办公和群众办事带来诸多不便。三是合并后的安全电网和渠道水系需进行适当调整和改变。
二、进一步提升基层治理能力的对策建议
为有效解决合乡并村改革后的问题和困难，提高基层治理能力，改善农村公共服务，建议从四促四重四实现入手：
1.促融合，重协作，实现以基层党建为龙头的多方治理
一是强化基层党建在合乡并村融合的引领作用。大力发展基层党员，充实基层党组织队伍。强化合并后基层党组织作用，整顿组织力量涣散的基层党组织，适时进行组织人员结构调整。发挥基层党员联系群众责任制度的作用，促进合并后村支两委与群众的联系，建议村支两委每年集中1-2次深入村民家中开展家访，同时可通过建立村镇群众联系微信群，加强沟通交流，引导村民积极参与村级公共事务。二是注重民主决策机制，强化议事会制度。因地制宜建立两委联席会议、“一事一议”、“四议两公开”、村民代表联系农户等制度，明确启动村民户主大会、村民议事会、村民代表大会具体要求，不断完善村务重大事项议事制度体系；通过建立和完善民主评议会、协调会、听证会、村（居）民论坛等民主决策形式，进一步深化民主决策机制。强化建制村议事会作为村务重大事项决策的参谋作用，重视议事会村民代表的选取。在实现内部真正融合前，建议成立自然村议事会小组作为建制村议事会分部，积极招募和引导农村能人或宗族力量，畅通村民民主表达渠道。三是加强两委团结协作，增利增效。各地区可根据实际情况，出台相关细化条例，明确村支两委具体职责分工，细化决策执行流程。积极选派驻村党建指导员和“第一书记”，帮扶提高两委合作程度和工作效率，并接纳乡贤参与村级事务，协助并督促两委做好村级管理事务。在提升村民民主意识和制度意识基础上，发挥村务监督委员会作用，加强村民对村支两委的监督。
2.促便民，重服务，实现保障有方
一是健全服务体系。为更好地服务村民，乡镇应设立便民服务中心，抽调相关部门人员合署办公；建制村和社区、自然村分别设立便民服务站和临时服务点，由上级服务中心派驻指导人员，村干部兼任代办员或采用社会购买服务的形式，负责各辖区行政审批及其他事项的代理服务。对于服务事项，须制定事务管理服务清单，明确制度纪律规矩，列明办事流程，提高管理和服务水平。同时，建立健全干部轮流值班制度，对牵涉人数多的工作，实行进村入组，上门服务。二是切实完善合乡并村后续保障工作的有关措施和办法。省级公安、国土、林业等部门已制定出台了并村后与人口、房产、土地、山林权证等信息变化相应的政策，建议督促相关部门尽快研究出台具体操作措施和办法，尤其是对于身份证、户籍、房产等信息的变更，可设立变更免费有效截止时间，简化变更程序，打通各部门相关通道，实现部门内部系统调整，有效减少村民来回奔波之苦，确保并村后续保障工作落实落地。
3.促管理，重效率，实现城镇化和新农村建设协调推进
一是增加农村经费总量，建立和完善投入机制。统筹发改、财政、农委等单位投入农村的专项经费，根据近三年省、市、县三级投入农村经费总量，适当增加投入。加快研究制定改革后省、市、县三级投入农村的一般性转移支付基数、各专项经费及年度内中央支持和临时增加经费的拨付和监管政策。加快落实“并乡镇合村”的新政奖励政策，兑现激励奖金。二是重新测算村级运行成本，实行行政任务专项管理。建议重新测算各地区村级运行成本，并以8%-10%的年递增机制予以保障。运行成本可按照固定办公费用、人员补贴费、项目开支等实行单列，对于上级下达的低保清理、换届选举、城乡环境卫生整治等行政任务应设立专项配套资金，并加强项目管理。整合各类涉农项目资金，减少村级自筹资金项目。增加向合并新村在民生工程、资金扶持方面的倾斜支持。三是财政应设立村级债务化解专项经费，分步逐批化解基础设施建设债务。建议各级党委、政府明确村级债务消化时间表，将合并村的债权债务、资金使用和资产处置清理审计结果，及时张榜公示。对存在的问题逐一建立台账，针对群众反映强烈的问题，由相关职能部门成立工作组进行调查、清理、处置。同时，建议省委、省政府出台具体村级债务化解指导性意见，设立村级债务化解专项经费，尤其是对于基础设施建设所负债务，统一分步逐批予以解决。四是公开村级事务目录，完善减轻农民负担逐级督导制。深化以村务公开为主要内容的民主监督制度，实现村务公开全覆盖。不断创新村务公开方式，在明确部门和基层政府职责范畴和明晰村级组织职责清单的基础上，规范县市区村务公开目录，健全村务监督制度和考评体系。健全农民负担监督工作机制，实行减轻农民负担“一票否决”制，完善减轻农民负担逐级督导制。五是规范村级干部的补贴项目和标准，完善长效监督体制。建议组织、人社、财政等部门研究出台村干部在任误工补贴标准、在任农村养老保险缴纳补助标准，完善现行退任村干部生活困难补助办法，建立健全补贴补助的正常增长机制。对于在任村干部建议实施综合考评，通过引入激励机制，将民主评议与村级任务完成情况相结合，对于综合考核优秀村级干部给予一定奖励。同时制定相关条例，约束村级干部处理村级事务行为，建立健全长效监督机制。
4.促发展，重突破，实现因地制宜搞建设
一是完善基础设施建设，解决发展薄弱问题。结合小城镇、美丽乡村建设和易地扶贫搬迁等工作，对新村进行统一规划布局和建设。同时，建议交通部门优先规划建设合并后新设立的贫困村路网、农村公交，打通“断头路”，修好“连心桥”，做好村与村的连接。进一步抓好村村通客运班车工程，设计好营运路线，规范客运车辆。建议水利、电力等相关部门尽快提出渠道水系调整支持、安全电网调整支持等具体措施。二是以节约整合为原则，加快推进农村综合服务平台建设。在尽可能利用原有办公地址、校园场所的基础上，以将政务、医疗、商务等服务合成一体为目标，加快推进农村综合服务平台建设，规范招投标程序，降低成本。同时，对于暂时不新建综合服务平台的新村，并村后未作为新村办公地点的场所，应优先考虑作为农村三类留守人员活动场所，医疗卫生、优生优育等的服务场所。三是抓突破，因地制宜发展集体经济。各地可从自身经济基础、区位优势、资源条件等实际情况出发，结合产业扶贫、脱贫攻坚任务，通过土地流转、转变土地经营模式、入股龙头企业、合作社等方式，有选择性的发展村级集体经济。对于无任何优势的偏远地区建制村，可联合其他优势村进行结对合作，参与集体经济发展的试点，增强村级集体造血功能。针对目前我省村委会、集体经济组织均未登记为法人的情况，要尽快出台发展集体经济的支持政策，完善村委会和集体经济组织法人登记制度，落实村委会作为集体经济组织法人的有效地位，保障村委会对于集体经济的收益权。
湖南省人民政府发展研究中心调研组 调研组组长：卞鹰（湖南省人民政府发展研究中心主任）
副组长：唐宇文（湖南省人民政府发展研究中心副主任） 调研组成员：唐文玉、王颖
中国乡村发现网转自：《对策研究报告》2017年第32期
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