全面深化改革背景下信访困境与出路研究
——以淮北市进京“非访”及其治理为例
一、淮北市进京“非访”形势和主要特征
根据《中华人民共和国信访条例》的规定，非正常上访（简称非访）是指信访人不到指定的场所、不按规范的程序提出诉求，而是采取蓄意的、过激的和明确禁止的行为方式，以集体访、缠访、越级访形态出现的，影响党政机关办公秩序，危害社会治安秩序，妨害国家安全和公共安全等行为，通常以围堵政府机关大门、拉横幅、举标语牌、穿状衣、静坐等形式表现出来。进京非正常上访是指信访人到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地以及重大活动场所等非信访接待场所上访的行为。
淮北市进京非访呈现有增无减态势。2013年，发生群众进京非访29批35人次，实际发生的远远大于这个数字，赴省集体访17批165人次；2014年，截止5月中旬，淮北市进京非访39批42人次，同比上升116.7%和110%，其中濉溪县17批17人次，相山区14批16人次，烈山区6批7 人次，杜集区2批2人次。按反映的问题分类，拆迁安置类16批17人次，征占土地类15批15人次，涉法涉诉类6批8人次，劳动社保类1批1人次，干部作风类1批1人次。
淮北市其他类型的信访也有愈演愈烈之势。2013年，市信访局受理上访837批8693人次，人民来信509件，网上信访186件。2014年以来，群众来市非访254批3866人次，批次和人次比2013年分别上升了234.2%和151.4%。群众上访的对抗性和激烈程度明显增加，2014年的第一季度，仅市信访局就接待处理堵门堵路等非正常上访事件110批2397人次，平均每天都要发生1起堵门堵路事件。
同样，全国全省信访形势都呈现继续走高势头。2013年全国进京非正常上访总量超过27万人次，是改革开放以来进京非访量最大的一年，比信访洪峰的2004年高出10万人次，同比上升244%。天安门广场最高一天非访量接近1万人，十八届三中全会开幕那天，在全国超前开展清理清查工作后，仍有近4000人在天安门地区非访，给首都社会稳定带来严重隐患。同年，安徽省进京正常访、进京非访、进京重复访同比上升95.5%、139.4%、214.8%。2014年第一季度，全省进京非访量同比上升54%，一度进入全国前12位，赴省上访量同比上升32.5%。
2013年以来，一方面，淮北市和其他地区一样，进京“非访”和越级上访形势越来越严峻，另一方面，各级政府不断加大对信访，尤其是越级上访的治理力度。从当前信访及其治理角度看，大致有如下一些特征：
一是涉及领域广，利益诉求多。土地征收补偿方面，有的因为补偿不到位；有的过去已按原标准补偿，因现补偿标准提高而引起的。房屋拆迁安置补偿方面，有的因标准低；有的因同一区域标准不同；有的因政府强制拆迁；也有征迁户提出过分要求。农村土地承包方面，因为惠农政策的实行，承包地、林地、水面、宅基地等纠纷明显增多，也有因承包年限长、人口变动如出嫁女或入赘婿及所生子女没有承包地而引起的。另外，有因劳务、生产、安全生产而上访的，有因过去计划生育遗留问题而上访的，有因涉法涉诉案件而上访的，也有因体制变革、企业改制、机构改革而上访的等。
在淮北市濉溪县上访人群中，老字号群体占30%，主要包括老村医、老信贷员、老公安员、军转干部、下放志愿军、8409部队退役人员、58年下放人员等30多个群体；住房房地产开发、压煤村庄搬迁和拆迁补偿群体占30%，仅英伦城邦因开发商“跑路”就引发了180多人数次上访；涉法涉诉占30%，主要是不满法院判决或法院执行不到位的，全县有35个案件当事人在走上访的路子；其它占10%，主要是反映农村土地纠纷、计划生育、个人身份工资待遇等问题的。
二是进京“非访”和越级上访群体结构发生了变化。上访人群中，过去中老年较多，而现在是老中青结合。因诉求目的不同，出现多元化的非访主体，有农民、工人、残疾人员、丧失劳动能力等社会弱势群体，也有军转干部、复退军人等特殊群体，以及城市拆迁户、机关事业单位改革分流人员等带有时代特色的信访群体。有个体访，也有参与人数多、持续时间长的群体访以及缠访、闹访等。
三是重复访占比高。有少数信访老户一年内进京非访少则二三次，多则十余次。多级信访部门已妥善解决仍不满意的大量存在。2013年，濉溪镇吴翠美进京非访3次，临涣镇张永兴进京非访2次，2014年，南坪镇朱传军进京非访9次。有些老上访户家人子女不能忍受上访者的一根筋，往往妻离子散。有的非访者患有精神疾病，不能得到及时救治和心理疏导。
四是对干部的考核力度越来越大了。中央从形式上取消了“全国大排名”等通报制度，已经着手实施涉法涉诉信访改革，但从目前实际情况看，信访工作按上访量通报考核的基本要求并没有改变，通报考核的力度不降反升，信访工作的难度和压力依然很大。
国家信访局不再进行月度通报考核，正在制定以“事要解决”为核心的信访工作绩效考核体系，但对群众进京非访采取了更为严厉的考核通报制度，归结起来八个字：通报、否决、约谈、挂牌。对进京非访实行点对点通报，每天分省通报各省进京上访情况，重点加大进京重复非访的通报力度。每个省只知道自己的情况，不知道别省的情况，当然也不知道自己的位次。从
安徽省信访考核制度已经逐步明确，概括起来就是1项权力、2个继续坚持、4个加大力度。对群众进京非访引发治安问题的，对因工作不力矛盾化解不及时、问题解决不到位而导致重大治安问题和群体性事件的，动用综治一票否决权，并追究有关领导干部责任。继续坚持对群众进京非访、赴省上访情况进行月度排名通报，继续坚持实行信访工作年度责任目标管理考核。加大通报力度，采取省委要情专报的方式，每天对群众进京非访、赴省集体上访情况点对点通报。加大督办力度，对进京重复非访10次以上及重大集体非访，进京非访总量排名前2位的市、前3位的县区，由省综治办、省联席会议办联合挂牌督办。加大约谈力度，对进京非访总量排名前2位的市、前3位的县区，由省联席会议约谈有关负责人，帮助扭转被动局面。
五是信访制度改革以及访法分离将有一个过渡期。关于涉法涉诉改革，凡是涉法涉诉信访事项，各级信访部门原则上不受理，引导进入司法途径解决。对于政法部门终结的事项，各级信访部门不统计、不交办、不通报，重点做好解释疏导工作。涉法涉诉在敏感时期上访的，仍由各级党委政府兜底，负责包保稳控和劝返接回。
六是息访成本越来越高。进京上访量成为考核地方官员政绩的一项重要指标，有的甚至是一票否决制，为此各地为了劝返带回当地访民，不惜一切代价。据了解，把一个访民带回安徽淮北市，要出动4-5人，包括地方政府、信访、公安部门人员，要带车、住宿、吃饭，还要把上访者的前期开支（车票住宿等）报销，并给予小恩小惠，开支合计均在万元左右。若是群体上访，成本更高。另外，各市县区在北京有常驻人员（有的地市多则10多人），负责联络北京信访和公安部门，配合当地信访带人、劝返、送返，又是一笔不小的开支。有人统计，我国维稳费用已经超过军费开支。
七是信访部门人手少，事情多，疲于奔命。本来信访局属于党委政府共同直接领导， 2005年国务院下发的信访条例把信访局改为政府部门，但许多信访问题涉及党委部门，为便于协调，一些地方不得不在此一套人马基础上挂上群众工作部的牌子，使之重新属于党委政府共同直接领导。市信访局有十几个干部编制，县区只有几个干部编制，承担着日益繁杂的工作，日益感到力不从心，有人称为“小马拉大车”。有人把信访部门比喻为消防队、恶水坑、减压阀、出气筒。有位老信访工作者说，干了35年信访工作，有时找不到北，很多时候谈访色变，每个信访工作者都有一肚子委屈和苦水，上面领导施压，下面群众抱怨、辱骂，那些闹访、缠访的把信访部门搞的焦头烂额，尤其是劝返进京非访者，工作难度越来越大，真是到了筋疲力尽的程度。
八是出现谋利型上访和上访专业户。目前，群众上访不仅属于零门槛，而且对一些上访户来说，还有钱可赚。在上级部门上访，总是以“属地管理”为由，让属地政府把这些人接回来。要把其顺利接回来，属地政府就要与这些上访人谈判。某些上访人往往借机狮子大开口，属地政府不仅要向这些上访人承诺问题本身的一些事，而且要在经济上承担一些费用，包括上访人交通食宿等费用，甚至还要请他们旅游和吃喝。一些上访人知道地方政府怕上访，越是这样，把上访变成对地方政府的敲诈。一些地方花钱买稳定，培植了一批上访专业户。长此以往，不仅使社会管理秩序越来越乱，使法律失去尊严、道德丧失底线、社会丧失公平正义，而且浪费国家行政资源，更有甚者，一粒老鼠屎，坏了一锅汤，严重损害上访者群体的整体形象。
九是处置方面存在不作为和乱作为现象。目前对待上访群众方面，一些地方对于围堵政府大门、堵塞交通等违法行为，不敢处置，表现的过于软弱，于是鼓励更多人采取过激行为。为达到息访目的，有些地方对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。有的地方滥用职权，欺压上访人员，用各种手段进行收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院。敏感时期，全国各地更是风声鹤唳，用看守、收买、围追堵截等手段，全力以赴做好稳控重点对象工作，这些行为不仅没有达到息访的目的，反而起到了加压作用，使上访人从不满发展到怨恨和仇视，使其有更大动力不断上访。
北京市处置敏感地带上访人的问题上存在乱作为现象。一个人路过天安门，北京市公安人员发现可疑后上前搜查，只要发现其携带上访材料，就立即带到马家楼等地集中关押看管，并通知上访人属地政府24小时内前去领人，并要求回去后给予拘留处理。有些初访者，由于各方面处理不当变成老访者，还有的是被非访者，到北京正常反映问题后顺便游览天安门，结果变成非访者。这种不分青红皂白的做法，严重侵犯人权，这样做的政治后果是在制造“革命”的火种。
十是上级信访部门从清水衙门变成腐败重灾区。因为信访考核制度的压力，使信访工作变成上下级政府之间、政府与责任单位之间、政府与访民之间的利益博弈关系。大领导通过信访数量考核小领导，小领导想办法通过花钱消号、拦访、截访、收买等手段尽量减少访民到上级信访部门上访，访民知道小领导的软肋，通过上访，借助大领导的压力，造成小领导有求于自己的态势，从而达到解决问题或者谋取钱财的目的。被一票否决的依据是在上级信访部门登记的数字，超过一定的量就要被否决。于是干部的精力投向被转换了，从如何解决群众上访反映的问题，变成如何减少上级信访部门登记的数量。为了不被通报批评和一票否决，下级政府通过关系，在上级信访部门花钱消号，使上级信访部门原本单纯的信访登记工作变成有利可图的肥差，作为清水衙门的信访部门变成腐败重灾区，甚至在北京出现了所谓信访产业。
二、当前信访制度困境及其原因
各级政府治理信访力度不断加大。以濉溪县为例，以“问题不上推，人员不上行，矛盾不激化”为目标，落实领导干部大接访制度，2013年，四大家领导接访222批795人次，其中县委书记接访17次31批87人次，县长接访16次25批61人次，县领导批阅来信227件。建立领导干部包保制度，先后筛选出87件，由县级领导包案，另外召开联席会议将15件积案交办到责任单位，落实包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访“四包”责任制，切实做到“一个问题、一名领导、一套班子、一包到底”。建立信访救助制度。设立信访专项救助资金，每年100万元，上不封顶，确保生活困难的救助到位。县级信访救助30件46人122.49万元，镇（园区）根据实际情况给予低保、慰问和生产生活困难帮助。实行信访责任倒查制和双向责任追究制，对问题解决不力、稳控不到位的，对有关责任人员严格问责。2013年，有11个乡镇和4个部门被通报，1名镇党委书记和2名镇党委副书记被停职，1名镇党委书记被诫免谈话， 2名包村干部被停职，1名村党总总支书记被免职，2名村党总支书记被降为副书记，两个镇被下发黄色督察令。
一方面治理力度的加大，另一方面信访越来越多，越来越难以处理。治理力度越大，群众越是上访；群众越是上访，治理力度越大，二者之间形成水涨船高、恶性循环之势。有基层信访工作人员说，之所以出现这种状况，是各级领导大接访接出来的，是花钱买平安买出来的，是进京劝返劝出来的，是久拖不决拖出来的，是怕群众上访“惯”出来的，是信访考核考出来的。信访工作已经陷入困境之中。这种情况下，有必要全面审视中国信访制度和社会政治制度以及党员干部的工作作风等问题。
（一）信访制度设计本身存在重大缺陷
——信访考核制度是万恶之源。把信访纳入自上而下对干部的考核之中，并提高到一票否决的程度，首先，为信访部门腐败制造了巨大空间。如何减少群众到上级信访部门上访，成为地方和基层工作的目的。因为一票否决，地方和基层政府便有了在上级信访部门“花钱消号”的行为，就有了中介组织和以信访为中心的各种产业。并且我们看到这样一种循环，信访形势越严峻，高层领导就越重视，一票否决的力度越大，上级信访部门油水越大，于是这些人希望信访形势更加严峻。一些人就这样发了“国难财”。
第二，诱导地方和基层组织拦访、截访和堵访以及欺骗、收买和各种迫害行为的发生。民意表达的渠道只能疏导，不能强力硬堵。信访考核制度逼迫地方政府堵截民意表达渠道。
第三，仅仅根据上访数量便处理干部是简单粗暴的官僚主义行为。一个地方上访事件多，一定意义上反映了一个地方的治理状况，但也有可能是因为地方官员敢于处理一些棘手问题，把问题吸引到自己身上。上访事件少，不一定意味着该地区治理状况好，因为可能出现高压截访导致信访渠道不通，也可能是因为地方官员把一些问题留给下一任或者想办法把问题转移给其他地方。仅仅根据上访数量便处置基层干部，是一种简单粗暴、对基层干部不负责任的行为。因此，不能仅仅从信访数量上看一个地方的治理状况和干部的治理成效，而是要深入调查，具体分析。有许多问题是上级决策失误造成的，但把板子打到下级干部屁股上。
第四，一些地方惟恐出现群众上访或群体性事件，不敢处置一些棘手问题和明显违法犯罪行为。有材料说，在苏鲁豫皖交界地带，有一些不法分子，在公路两侧公开出售管制刀具和枪支弹药，属地公安机关惟恐出现群体性事件而不敢处置，实在过分了就往邻近的县区赶赶。长期下去，暴力恐怖分子就会在全国更大范围内生存和蔓延。
第五，因为信访考核和一票否决，使地方政府畏惧上访，也使访民掌握了地方政府的软肋，通过上访而获得好处，鼓励更多人上访，于是造成信访力度越大、越级上访越多的局面。信访考核使部分上访变成对地方政府的要挟和敲诈。
——由属地政府劝返访民的做法只会鼓励更多人上访。当上访人来到上级信访部门后，上级信访部门总是让属地政府把上访人接走。这种做法带来无穷后患。各级信访部门并无问题处理权，上访人群从下级走到上级，上级再把问题和人推回下级。但上访人为什么还要坚持到上级信访部门去呢？因为只要去了，就给了属地信访部门考核的压力，并且属地政府被勒令把他们接回来。是否同意回来就成了上访人谈判的砝码，就造成了当地政府有求于上访人的形势。这时，他们就可以提出一些条件，包括如何解决问题以及如何承担上访费用等条件，地方政府为了顺利把其接回来，不管有理还是没有理，只好答应一些条件。但越是这样，越促使一些人上访，甚至出现谋利型的上访专业户。群众上访的形势就越来越不可控制了，属地政府就要被上访人牵着鼻子走，一些上访人就左右了一个地方的信访形势。让下级把上访人接走，是极端错误的。按照属地管理的原则，群众到任何衙门反映问题，就应当由接待衙门负责处理，既可以处理所反映的问题，也可以处理反映者本身。既然接待了，又简单地让下级把上访人接走，所谓谁的孩子谁抱走，这就违反了属地管理原则，而变成属人管理了。让上访人所在地政府接走上访人，是上级信访部门官僚主义的表现。
——信访部门定位不准，权力不明，职责不清。为什么要在庞大而严密的党政机关之外设立一个信访机构，信访机构的定位、权力和职责是什么，长期以来，我们都没有把这些问题弄清楚。信访部门本来只有接待、协调、接办、督办等职责，现在承担包括维稳、治安、救济、民事刑事案件的解决等越来越多的功能，成了维稳办、联系办、信访办、督导办、救灾办。一些领导碰到群众来访，就统统交给信访部门处理。按照职责分工，群众生产生活困难的，由民政部门救济解决。现在，越来越多的生活困难群众来到信访部门要求救助，由信访部门发放救济金。当然，这种现象肯定与接访劝返工作有关，但这样一来，势必打乱政府部门之间的正常分工秩序，也使信访部门自找了无穷无尽的麻烦。信访部门本身应当有什么样的职权？工作范围是什么？与地方领导应当是什么样的关系？与其他党政机关应当是什么样的关系？信访部门上下之间应当是什么样的关系？不同地区信访部门之间应当是什么样的关系？这些都需要认真研究和明确界定的。
（二）信访制度以外的制度、政策和工作作风存在严重问题
——各种利益矛盾更加复杂。目前信访案件中大部分属于征地和拆迁类纠纷。从宏观背景上说，征地拆迁类纠纷多是因为快速工业化和城市化带来的，制度背景上看，与当前财政体制密切有关。好收的税都被中央拿走了，剩下来的保证不了地方政府的人员工资和日常运转。即使有了转移支付，依然满足不了地方政府的需求，所以就只有在征地拆迁上打主意。因为两种土地价格带来的巨大利润，就形成了地方政府的土地财政。
改革开放以来，各种社会主体之间利益发生分化了。一方面，群众本身已经分化，不仅分化为众多利益群体，而且分化到利益直接对立的程度，比如劳动与资本之间，农民和农场主之间，开发商与拆迁户之间，业主和物业公司之间，都呈现利益直接对立的关系。劳动者获取的工资越多，企业主的利润就越少。
另一方面，随着分灶吃饭财政体制的确立，各级政府与其供养人员之间形成一个利益共同体。在税收和转移支付不能满足政府需求的情况下，经营土地就变成了唯一选择。在经营土地过程中，政府与群众之间形成了利益对立关系，作为地方政府希望尽量少补偿一点，作为群众希望多补偿一点，于是就有了二者之间的博弈关系。政府作为第三者，如果没有自己特殊的利益，便于处理群众之间的各种利益矛盾；一旦政府有了自己特殊的利益，并且这种利益又与群众利益直接对立时，就变成了纠纷当事人。
土地财政或者说政府与群众之间的利益冲突是当前党群干群关系的焦点问题，是造成群众工作越来越难以及群众上访形势日益严峻的主要原因。围绕这种利益冲突，官民商之间展开利益博弈，政府往往采取收买和瓦解等战术，或利用感情和面子，一把钥匙开一把锁，或采取党员和干部带头等传统方式，或采取强硬手段攻坚克难；群众不再是完全被动的，往往采取依法抗争、越级上访、扩大声势等战略战术。
在征地拆迁问题上，国家已经公布了有关行政法规，要求先征收，后招拍挂，并且规定只有法院才能行使强制拆迁权，但一些地方偏偏把这个程序倒过来，先把某块地皮卖给开发商，然后再压着有关部门和基层组织强行征收居民土地和房屋，并直接强行拆迁。当因为强制拆迁造成群众上访后，便下令公安、信访等部门拦访、截访，甚至采取拘留上访人等司法手段。
——司法独立问题远远没有解决。法院是一切纠纷的最终解决者，也是官民冲突类案件的最终裁决者。因为这种最终裁决权，使法院成为地方政府强有力的制衡力量。但在目前体制下，因为法院在组织人事及财政方面完全依赖地方政府，因此形成了地方党委政府领导法院、法院绝对听命于地方党委政府以及行政干预司法的荒唐局面，使法院从地方政府的制约者变成地方政府的工具。
老百姓不走司法诉讼途径，而拥挤到信访渠道之中，原因是多方面的，既有对法院信任感下降的因素，也有在地方政府干预下，司法途径走不通的原因。有人说，老百姓的权利受到开发商或者地方政府的侵害，地方党委政府有时候明确指示法院不能受理。还有涉及历史遗留问题的案件、退伍安置纠纷、单位人事纠纷案件、计划生育案件、土地承包纠纷案件、农村“村籍”和集体分配纠纷等案件，都是法院可以受理的，但有些地方明令法院不受理。司法机关在很多情形下没有实际审判权。人们到法院打官司，常常发现稍微复杂一点的案件法院就拿不了主意，都要向同级党委、政府请示汇报。对老百姓来说，某些案件的正常司法途径已经被地方政府堵死了，老百姓称之为“叫天天不应，叫地地不灵”，这种情况下，不得不走上漫漫上访路。
还有一些党政领导习惯于干预司法，甚至对一些已经生效的判决作出批示，要求法院重新审理。领导干预后，对上访人产生效果越好，影响越大，找领导的人就会越多。
——主观主义和决策失误。十八大报告提出“两个凡是”原则，凡是涉及群众切身利益的重大决策，要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的行为，要坚决防止和纠正。这是协调和处理党群干群关系必须坚持的最高原则。但如何从制度上保证决策者尊重民意，推进决策民主化进程，实在是一个需要认真研究的问题。
许多上访事件是决策者造成的。2003年，安徽省政府出台了民师教龄补助政策，对于2002年底以前，在公办中小学教师岗位上任教满一个年度的，没有被其他企事业单位聘用，年满60周岁的，按照一年教龄每月20元的标准享受生活补助。所需经费由市县财政承担。这个政策出台后，激起了30多个类似群体的上访，这些群体包括，下放师范生，农民技术员，农民电影放映员，农民拖拉机手，卫生系统小集体人员，城建所人员，老工办室人员，老村医，老信贷人员，老公安员，公路管理站人员，军转干部，下放志愿军，5409部队退役人员，农电工，原乡镇计划生育服务所辞退人员，工商协管员，58年下放人员等，真是一石激起千层浪，决策者根本没有考虑风险所在。仅濉溪县就已经登记了近2万人。
民生工程应当按照国民待遇平等的原则，面向全民，要么做，要么不做。但长期以来，我们习惯于分类管理，把人分成三六九等，不管推出什么样的社会政策，不是面向全体居民一次性做出来，而是先面向一部分人，出台一些政策，结果引起类似人员的激烈反应。有人说，每出台一项民生工程，就会制造一批潜在的上访者。不改变这种坏的思维方式，群众上访将永无休止，并越来越厉害。
战争年代，共产党遇到天大困难都不怕，因为有广大人民群众的支持。人民群众之所以支持共产党，是因为他们看到共产党是为人民群众打天下的，看到共产党员总是吃苦在前，冲锋在前，危险时刻，党员干部总是把生的希望留给别人，把死亡留给自己。现在情况发生了变化，有些人见了好处要先上；看到要吃亏了，要别人先上。这样一来，不仅使一些改革越来越难，而且制造许多新的不公平和群众上访。
——官僚主义、命令主义和贪污腐败。地位变化后，有了合法强制权，使一些干部不愿意做艰苦细致和费时费力的思想教育工作，而是越来越多地动用强制权。一些单位，门难进，脸难看，事难办。一些干部命令主义作风严重，对群众态度蛮横。一些干部官僚主义作风严重，对群众利益麻木不仁，对群众的诉求不闻不问，小事拖大，大事拖炸，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。一些群众上访和群体性事件，就是由这种官僚主义和命令主义造成的。
改革开放以后，对干部过于迁就纵容。1989年邓小平说，他这些年来最大教训是干部教育不严。许多人把教育理解为听报告、抄笔记，没有真正领会他的意思，也没有在全党引起警醒。过于迁就纵容，肯定要害一大批干部，使他们在监狱里度过余生。
贪腐的渠道一是把手伸向公款，从而毁坏政府或单位的经济基础；二是通过收取贿赂，向贿赂人提供特别利益，从而破坏社会公平；三是剥夺辖区百姓。对于贪腐官员来说，不是执政为民，而是执政为己，他们是疯狂的谋利型官员，是破坏社会稳定、破坏党群干群关系、造成群众大规模上访、毁坏执政基础的罪魁祸首。因为体制的原因，即使他们欺压群众、剥夺群众、祸害群众，群众依然没有合法渠道直接罢免他们，唯一的途径是向更大的领导反映他们的问题，由更大的领导罢免他们。
——与政治体制有关。信访制度是中国政治体制的一部分，是治理国家的日常方式。首先，信访制度是解决官民冲突的途径。西方法院充当了第三方，便于解决官民冲突。中国传统时代，地方上行政司法不分，今天司法依然没有完全独立，所以其第三方的作用没有得到充分发挥，于是上级机关，成为官民冲突的第三方，负有解决纠纷的职责。
其次，信访制度是反官僚主义的机制。西方文官制度受到选举产生的政务官的制约，中国没有这种分别，更没有三权分立，更容易产生官僚主义。
老百姓之所以上访，在原始的意义上（不包括谋利型上访），主要是因为一是找不到人管这个事情，属于管辖权问题，二是找到人管了，忍受不了拖拉漫长的官僚主义作风，三是认为结果不公。
因为基层组织弱化以及政权下乡，老百姓越来越多地与地方政府打交道，而政府属于科层制组织。科层制组织结构中，自然带来条块分割、分工和职责边界问题。任何分工，都不可能把相互间的边界完全划分清楚，总有一些相互都可以管、都可以不管的模糊地带。分工越细，相互扯皮的地方就越多。有些问题到底属于哪个机构管，本身就有扯皮的空间。对于可管可不管的事情，有好处大家都想管，没有好处，大家都不想管。因为形势变化，行政体制跟不上形势的发展。出现了一个新东西，该属于哪个部门管，一时还不好确定。有时候，十几个部门管一件事情，有时候某个事情又找不到哪个部门负责。别说老百姓找不到管的单位，就是到了主要领导那里，就某个问题指定哪个单位管，也要召开协调会，颇费一番周折。从老百姓角度说，一方面不太清楚政府部门之间的分工，不知道自己的事情该由哪个部门管辖，另一方面所反映的问题往往非常庞杂，牵涉到许多部门。于是就出现了相互推委扯皮的现象，老百姓跑了很长时间，找不到解决机关时，就要有一个凌驾于官僚机关的机关来解决管辖和启动以及办理速度等问题。对于群众反映的问题，上级领导具有程序上的权利，有权指定管辖，有权催办。
分级分部门的科层制组织结构自然具有官僚主义倾向。程序主义和文牍主义是科层组织的重要特征。政府机关无论办理什么事情，都要调查，要研究，要请示汇报，当事人老是嫌程序太慢。科层制要求有齐备的文字材料，老百姓提供的东西往往不是缺这就是少那。官僚机构认为手续不全，无法办理，若办理就要受到处分，但因为某种原因，当事人又无法补齐手续，这时，只有上级领导有权打破惯例，特事特办。
无论是司法，还是行政官员，手中都掌握一定的自由裁量权，权限范围内无论如何裁量都是合法的。易如反掌之中，就可以对一方当事人偏向一点，照顾一点。加上官员腐败的因素，往往出现明显的司法不公和行政不公现象。一方当事人或者双方当事人都感到了委屈，希望找到更大的官加以纠正。
再次，信访制度是上级或皇帝监视地方、了解民情、纠正错误、解决问题的手段。下级有信息优势，且瞒报技术发达。中国那么大，官员那么多，要想实现有效监视和控制，就必须采取多种手段，其中信访是突破下级信息封锁的重要手段。
上级领导具有实质上权力，即处理所反映问题和纠错的权力。上级对下级，皇帝对百官以及全国所有事务都有纠错权。这种纠错权，一般先要安排人调查是否属实，一旦属实，便给予纠正，并处理有关人员。上级领导或皇帝，尤其是皇帝，权力至高无上，有权在群众来信上作出批示，有权打破科层制的束缚，可以干预、办理和纠正任何事情。
三、破解信访困局和治理进京“非访”顽症的对策
冰冻三尺，非一日之寒。信访局势演变至此，是多种复杂因素造成的，既有信访制度本身的原因，也有信访制度以外的原因。进京非访是群众信访的一种形式。治理进京非访和破解信访困局，是一个大的系统工程，需要多管齐下，综合治理。
（一）改革和完善信访制度
面对严峻的信访形势，中央正在谋划信访制度改革。党的十八届三中全会明确提出：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制，把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”2013年底，中央连续下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，对信访制度改革提出了纲领性的意见。
——把国家信访局派驻到各省会城市去。全国越来越多的人到北京上访，确实给北京的社会秩序和社会稳定带来太大的压力，尤其是有些人在敏感地带制造事端，严重影响中国的国际形象。一些上访人甚至知悉国家领导人的住址和电话，直接跑到领导人住地，影响国家领导人的正常工作和休息。
改变国家信访局的办公和接待地点，将其所有人员划分成若干小组，派驻到各省，中央不再有人留守国家信访局，也不再有专门的接待场所。就是说，保留国家信访局这个机构，但不在中央办公。这样做的好处，首先，减轻了上访人的负担，本来云南省上访人到北京才能找到国家信访局，现在到昆明市就能找到国家信访局，切实为上访人节约了许多费用。其次，将国家信访局派驻到各省去，就等于把集中在北京的上访人群，除北京市的上访人（可以到国家信访局驻北京市信访组）外，都分流到各省会城市去了。再次，有利于与所在省有关部门的沟通协调。
改变大型会议的公告方式。上世纪八十年代以后，中央召开大型会议，都事先向世界公告。目前，这种方式实际上既是对全国上访人员来京上访的动员令，也是对全国各级干部“稳控”上访人的动员令。为保证中央会议顺利进行，全国上下立即展开上访与反上访的大规模博弈，甚至发生一些迫害事件。没有必要会前公告，完全可以在会后公告。开会地点的选择也不要那么机械，历史上党的代表大会并非都是在北京召开的。
——必须让上访人承担一定的经济成本。有研究文章说，一些人上访时间越长越固执，喜欢认死理、钻牛角尖，甚至为一些柴米油盐、鸡毛蒜皮的琐事不断越级上访。一些上访专业户就同一事项，长期缠访闹访，甚至把此当成生财之道。虽然规定了三级（办理、复查、复核）终结制度，但实际上因为没有配套措施而终结不了。为了保持正常的信访秩序，不至于被一小部分人长期占用，必须设置一定的经济门槛，让一些长期缠访的，特别是上访专业户无利可取，并自动消停下来。
坚决取消让属地政府劝返上访人制度。不管在任何级别的信访部门或机关上访，都应由所在部门处理，无论处理结果如何，都不得责成其他单位来接。任何单位接送或资助上访人的，应严肃处理。不论初次访、重复访还是越级访，所有交通食宿成本都应由上访人承担。
建立上访办理收费制度。初次上访和按照程序逐级上访的，通过书信、网络反映问题和诉求的，不收取任何费用。对于越级上访，以及对于三级终结后，信访人就同一事项要求再提起办理程序的，要实行收费制度。越级上访的层次越高，收费标准就应越高。就同一事项，第三次要求提起办理程序的，应比第二次更高，并依次类推。
——坚决取消信访考核制度，为上访人畅通渠道，为基层减压和松绑，使基层干部把主要精力投入到解决群众反映问题上来。不再简单地根据上访数字考核和处理干部，但不等于不再监管。对于因为损害群众利益，因为打击迫害上访人，因为决策失误，因为相互扯皮和久拖不决，因为对待群众态度蛮横，对群众利益麻木不仁，因为办事不公等引起群众上访，并且情节严重的，要派出调查组，查明事实，分清责任，根据党纪国法，严肃处理。当某个地方群众上访或者党风政风形势过于严峻时，完全可以采取派驻工作组与发动群众检举揭发相结合的形式，加以整治。
——明确信访部门权力和职责范围，理顺信访部门内外关系。信访部门是领导权力派生和延伸出来，其权力比较模糊，因为各级领导权力本身就是模糊的。信访部门权力之大小在于领导的授权，没有授权，什么权力都没有。信访部门肯定具有接待权，但是否具有交办权、催办权、通报权（就某一事件事实、责任和处理情况的通报）、调查处理权等，都应当由本级领导明确授权。因此，信访部门的主要任务应当是，在本级大领导的授权之下，交办以启动办理程序；催办以加快办理速度；调查事实真相并责成有关部门纠正错误。
在不同层级的信访部门之间有一定的分工。这种分工一是要考虑干部管理范围，反映乡镇主要领导（科级）或者与其有关系的问题，肯定要到对之有管理权的县级信访部门。二是要考虑跨地区跨部门的因素，一个问题牵涉到两个县，就要由能管住两个县的机关解决管辖问题。三是可以考虑争议标的，如果争议标的不满百元，就跑到国家信访部门，不仅浪费上访人的钱财，而且浪费行政资源。明确不同层级信访部门的分工后，让上访人和信访部门有所遵循，真正落实分级负责的原则。
对于不清楚政府分工的群众来说，信访部门带有“导访”性质。有些地方设立信访大厅是一个好办法，将政府各单位信访部门（因为城市扩张，政府各单位相距越来越远）集中在一个大厅内，有利于及时沟通协调。其中，党委政府直属信访部门或群众工作部居于领导地位，并高配该部门负责人，最好设立一名地方党委副书记兼任群众工作部部长，以便于解决管辖、启动和处理等问题。在众多而又相互扯皮的行政部门之外，该部门对于扯不清楚的，有权指定某个机关管辖。牵涉面较广的，有权指定联合管辖，并指定某个单位负总责。反映事项由外地管辖更合适的，不同地区信访部门之间有权移送管辖或者要求协助管辖。当然，按照信访条例，有权要求办理机关按照一定时限完成办理或者反馈办理情况。发现明显不公的行政事件，可以根据领导的授权和指示，组织专门调查，信访部门可以参加调查组。
坚决取消信访救济制度。对于生产生活困难的，通过民政部门解决。信访部门不能代替其他机关的职能，应当在弥补科层制之不足，解决管辖和启动问题，解决办事拖拉问题，以及纠正明显不公问题等方面发挥更大作用。
——实行访法分离，使法院敢于受理和审判官民冲突案件。十八届三中全会做出决定，一方面实行访法分离，党政机关信访部门不再受理涉法涉诉信访，将此类信访强行纳入法制轨道，另一方面，将地方法院、检察院人财物划归省级部门条条领导。这是信访和司法制度的重大改革，是司法走向独立和树立法制权威的重要一步。信访案件，不大涉及省以上政府及其官员，因为他们是管官的，不亲自处理老百姓的事务。司法独立于市县政府并实行访法分离后，肯定减轻党政机关信访部门的压力，同时，才能使法院敢于受理和审判官民冲突案件，对地方政府形成一种强有力的制约。除此之外，还要有一系列配套措施。
一是对党政官员干预司法的，要给予严肃处理。西方国家，行政官员干预司法是要蹲监坐牢的。二是扩大法院的受理范围。按照法治国家的原则，司法机关受理案件应该是没有任何禁区的。没有禁区，司法就能真正起到作为社会纠纷的最后处理机制和正义的最后防线的作用。三是让穷人能打起官司。到法院打官司，负担太重。要降低诉讼成本，扩大诉讼费缓交、减交和免交的范围。法律志愿者队伍为弱势群体免费提供法律服务。四是化解执行难问题。对于无可执行财产，但被执行人有一定劳动能力的，可以会同其工作单位，逐月扣除工资一部分。对于既无可执行财产，又无劳动能力的，通过民政救济渠道，解决执行申请人生活困难问题。五是解决程序复杂和诉讼时间太长问题。在发回次数上，限制上级法院发回重审的权力。更多运用简易程序，加快审理速度，及时宣判，避免久拖不决。六是限制和规范当事人的申诉权。应当在时效和提起申诉的次数上有所限制，以消除无休止纠缠现象。七是确保司法公正。按照“由审理者裁判、审判者负责”的原则，以个人负责制取代审判委员会集体负责制，使审判委员会变咨询和学术交流机构。建立冤假错案责任追究制度。八是保证司法官员廉洁。宣判结束后，不仅告知当事人下一步诉讼程序，而且告知当事人检举法官徇私舞弊行为的机关。
——依法处置和敢于处置群众上访中的违法行为。一方面，对于群众上访中的违法行为，不论哪级机关，都要敢于依法处置；另一方面，不要乱处置，发现并查证确实有违法行为的，按照属地原则依法就地处置。游览天安门是全国人民的合法权利，不应受到搜查。他们仅仅携带上访材料，没有构成违法行为，却被集中关押，并被属地公安部门拘留，只会加剧这些人对政权的仇视。如果上访人在北京市确实有违法行为，或者在敏感地带制造极端行为，应当由北京市公安部门就地处理。要求属地政府带回去拘留，违反了属地管理原则。
上访人群中有各种各样的人，不排除有精神病患者，也不排除有暴力恐怖分子。信访大厅是人员密集处，为保护上访人和信访工作人员的人身安全，应当在县以上接访场所配备一定数量的安保人员，便于随时采取现场处置措施。
（二）加强信访源头治理，采取制度变革、反腐败和作风建设等措施，下决心扭转一些地方党群干群关系日益恶化的局势
——下决心解决政府与民争利的问题。政府之所以与民争利，与土地财政有关。要建立以财产税为主的地方税体系，解决地方政府财政开源问题。居民越富裕，财政规模越大，把居民富裕与地方财政规模挂钩，促使各级政府主动保护居民财产，增加居民收入。
狠抓作风建设，大幅度降低政府开支，解决地方财政节流问题。地方政府有建设和开支的无限需求，却始终没有规定地方政府建设类投资的额度。为了扩大基本建设规模，不少地方政府采取强制干部群众集资、由建筑商垫资、到银行贷款等方式，大规模举债建设。因为没有限制额度，一个领导人只要有本事搞到钱，可以决定举债投资10个亿，也可以举债投资1万个亿。往往一个太有魄力的地方领导大规模举债后，这个地方许多年都被压得喘不过气来，并且这个戳了大窟窿的领导十有八九快速升迁，从而使其他领导纷纷效仿。实质上这是当代中国最大的恶政。
古代中国，中央对州县官员一年一小考，三年一大考，但不是考核一些大而化之的东西，而主要考核人员是否超编，如果发现超编，对责任官员追究刑事责任；考核财政是否亏空，若发现亏空，不是免职或杀头那么简单，而是先“追比”，即先由责任官员用个人财产把这个窟窿填补上，然后再追究其行政和刑事责任。因为较为完善的制度，才保证了汉唐明清等盛大王朝几百年的寿命。2014年，甘肃省开始对市县两级主要官员开展这两项内容的审计，明显是对传统考核内容的回归。不解决地方政府开支和投资限度问题，无论给地方政府多少钱，都满足不了其无限需求。不管这个限度是1万亿还是100万亿，负债率是增加100%还是增加1000%，总要有个限度。
通过逐年降低留成比例的方式，逐步取缔地方政府土地出让金方面的收入。税收和转移支付是各级政府主要收入来源，有多大规模，就养多少人或者做多少事。财政资金不足情况下，可在精简机构和人员上做文章，或者通过降低地方津补贴等办法，来缓解刚性支出压力。全国范围内出现了严重的地区差别，中西部地区人口大量对东部转移，不同地区之间没有必要设置同样的机构，配备同样数量的官员。
要解决征地拆迁过程中的一些技术性问题。目前，在房屋及其附属物征收之前，缺乏科学细致的评估。一个居民区内，同样结构的房子，因位置、破损程度、内部装修不同，其市场价格肯定不同。我们看到，在许多旧区改造过程中，出现有人高兴有人不满的现象。有人看到，征收拆迁的困难在于，拆迁补偿政策的统一制度供给与被拆迁户的差异性需求之间存在固有矛盾。房屋及附属物的征收，应在“一户一价”评估基础上，按照市场价格征收，并且要严格按照程序操作，这些程序包括公益性论证，公示和听证，居民财产的科学评估，协商谈判和专门机构的仲裁等。
——推进决策民主化，减少决策失误。要合理界定党委、政府和人大的职权。党委工作回归党的建设本位上来，要选好干部，用好干部，管好干部。不要插手基本建设，不要过问具体行政事务。管不好干部，就是各级党委负的严重失职。要放手让政府做事，做不好事，是政府的失职。对于决策失误造成重大损失和重大影响的，坚决追究决策者的责任。
把宪法上规定的人大权力落实下来，建立重大问题政府提议、人大决定、政府执行的政治体制。没有人民代表大会的同意，所有重大决策，尤其是涉及群众切身利益的决策一律无效。何谓重大决策，何谓非重大决策，给政府多大决策权，应由同级人民代表大会决定。政府提议后，人大有权组织调查研究。建立人大辩论制度，用过滤机制，把那些带来风险的决策以及错误决策过滤掉。
改革人民代表大会代表制度。市县乡镇人民代表大会都应拿出一定名额，交给选民直接选举人大代表。直选代表名额应逐步增加，并实行差额选举。按照“一选区一代表”的办法，让每个代表知道自己来自于哪个选区，使他们既对社会整体负责，又对所代表的选区选民负责。人大代表应当定期接见本选区选民，成为收集民意、反映选民诉求、督促有关部门解决问题、促进社会和谐的主要力量。
——加大反腐败和作风建设力度。完全依靠自上而下专门机关的力量，是远远不够的。反腐败方面，应当贯彻落实群众路线，相信群众，依靠群众。群众的眼睛是雪亮的。对于一些重点地区和重点行业，把派驻工作组与发动群众检举揭发结合起来，不是小量的，而是大规模地抓捕贪腐分子。这是传统时代实现干部监督和人事更新的常规方式，工作组控制局势的前提下，既发动和锻炼了群众，又净化了党员干部队伍。
上级领导要对下级单位多花一些时间和精力。地方或单位一把手犯有贪腐或其他重大过错的，要追究上级分管领导或有关领导的领导责任。通过巡视、考核、在下级单位蹲点等不同形式，注意搜集信息，发现问题。对于发现的问题，要及时解决。对于问题较大的，要派出调查组。对于问题特别严重的，要派出工作组。
建立公民投诉、政府回应、顾客满意度测评机制，促进工作作风的转变。有些政府部门做过群众满意度测评，实际操作中往往由一些无关的人为其打分或打等次，许多人对被测评单位没有任何印象，因为是任务，不得不在测评表上随便打勾或画圈。这样的统计结果是没有什么参考价值的。顾客满意度测评是由相关的人，或者说是消费者来测评，而不是无关的人测评。我们到饭店包间消费，消费结束后，包间服务员递给我们一张纸，即满意度测评表，让我们为其打分或者打等次，然后服务员把这张表统一送到饭店管理人员手中。家里的空调坏了，维修部派人前来维修，当维修结束后，维修员让我们在测评表上打分或打等次，然后维修员带回去交给管理人员。这就是顾客满意度测评。顾客满意度测评的意义在于促进雇员以更好的态度和更高的效率为顾客服务。有了这种测评，服务人员不敢对顾客发脾气，不敢刁难顾客，不敢对顾客吃拿卡要，否则，顾客就不会给其打较好的等次。测评结果应当与政府工作人员的工资、奖金以及晋升等挂钩。
作者单位：淮北市委党校
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