从秦汉至明清的整个古代社会中，县政府的管理机构与官员数量总的看来是比较少的。虽说魏、晋、南北朝时代官多，有“十羊九牧”之说，但主要是从官与民的整体比例上形容而言的，亦有些夸张的味道，并不完全是讲县一级政府的机构臃肿和官吏庞杂。我查了一下历代的《会典》，唐朝之前的历代县衙基本上没有什么内设机构，只设置有几个为上级政府职能部门对口服务的基层干部，职务称之为“列曹”。唐、宋以后，县衙门的内设机构亦很简单，只有与中央的行政管理机构——“六部”相对应而设置的几个办事部门，即吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房。官员职务和吏员编制的执行纪律十分严格，一般都是由中央政府统一下达，地方各级政府均无权增减。
县政府的体制简单明了，就是县令（知县、县长）负责制。秦代在令、长之下设县丞一名，以主文书、仓库和监狱。又设县尉一名，专管武事，皆由中央任免。此后历朝历代几乎没有大的变化。到了清代，为了清晰行政首长的责任边界，以避免扯皮掣肘，县一级政府设置“县丞”“主簿”（相当于副手）两个副职的，仅限于那些国土面积比较大，人口比较多，在政治、经济地位上比较重要的大县。如当时全国有1314个县域政区，只有345个县设有县丞一职。主簿一职则更少，仅有55个县。这就是说，全国绝大多数县只有“知县”一个领导职位，不像我们现在每个县都配备有党委、人大、政府、政协4个“领导班子”，正职、副职还有正县级、副县级调研员等等，加在一块儿好有几十号人，开起会来一屋子，有事大伙儿可以一起商量着办。
但是，由于古代县政府实行的不是集体领导制度，而是由皇帝直接授权给县令或县长独自负责，加之除了县丞、县尉等极少数官员属于是朝廷任命并具有国家干部身份之外，县政府组成部门与其他官吏一律没有国家规定的编制，更没有国家干部的身份和地位，均由县令自由“辟除”。
所谓“辟除”，就是县令根据县域行政实际需要和县府财政的承受能力，自己物色吏员来组织政府。这些吏员虽然在群众眼里也属于是“地方粮票”性质的干部，身份与编制却不需要中央政府承认，只要县政府有钱支付俸禄就行。他们的秩禄水平一般都在百石以下，俗称为“斗食少吏”。
有人根据现在劳动力就业难，特别是大学生和研究生毕业后“千军万马”挤公务员这一道“独木桥”的社会现象引发出联想：由于秦汉王朝直到隋唐之初，地方基层政府的官吏基本都是由县官自行聘任，既没有法定编制的约束，国家也因不承认其干部身份而放手不管，加之大部分县官在人们心目中都是想通过卖官而“捞一把”的坏蛋，只要县政府财力允许，不就可以“岔”起来进人么！如果真是这样的话，古代县级政府吃“财政饭”的官吏岂不是多如牛毛了么！!
未曾料想，还真的有某学者根据清代文人孙星衍编辑的《汉官》资料中的统计数字，说汉代县级政府的干部队伍确实已经呈现出严重“冗臃”的局面了。因为《汉官》记载洛阳县政府“员吏七百九十六人，十三人四百石，乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾、史、斡、小史二百五十人，书佐九十人，循行二百六十人”。秦汉两朝基本上没有诸如唐、宋之后社会文化教育、宗教民族之类的事业事务单位，财政供养人口为百分之百的政府官员。一个县竟然有大大小小官员近800人，政府规模真是够排场的了。所以，他武断地下结论说：县政从产生起，就带有机构臃肿、冗员庞杂的弊病。
其实，这完全是一个明显的错误判断。因为洛阳县为东汉王朝的首都所在地，是一个以城市为主的行政区域。地盘大、人口多，行政管理事务非常复杂，就像我们今天的北京市。这里的政府已经不是一般的县政府，而是天子脚下的皇城根。县令也不是一般的“七品芝麻官”，而是年薪一千石的高级干部。洛阳县政府里，年薪四百石以上的朝廷命官就多达13人，而平常之县仅有县丞、县尉等二至三人能够到这个层次。在这种情况下，政府机构繁多、官员数量庞大应是自然而然的正常现象。故此，以洛阳县衙的规模为例来证明古代社会县政府机构臃肿、冗员庞杂，显然不具备普遍意义而只有特殊性。
我按照《汉书•百官公卿表》上讲的情况也作了一个粗略的统计：东汉末年，全国的各级政府官员总数，“吏员自佐史至丞相，（共）十三万二百八十五人”。如果以当时的1587个“县、道、国、邑”平均一摊，每个县仅为82人。而这里不仅包括了连丞相在内的中央政府、郡或州级政府的所有官员，而且还把“乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五”这一群“吃”财政饭的乡镇干部都统统算进去了。由此可见，秦汉时期的县级政府不仅规模很小，而且官员数量极少。我想，这个局面的形成，与当时社会生产力发展水平低下，农业生产很难有较多剩余来支持上层建筑大力运转有直接关系，故政府的构架不得控制在很小的限度内。
甘肃居延出土的汉简也说明我的判断是比较接近事实的。经过专家的整理，居延汉简的有关资料中记载的汉代县政府长吏及其属吏序列如下：
第一层级的官员为：县令或县长。
第二层级的官员为：县丞、县尉。
第三层级的官员为：掾、啬夫、令史、史、佐史（从史籍上看，当时的人们习惯地喊这些官员为“百石吏”“斗食吏”或“斗食少吏”。因为年薪能够达到百石级别的掾、啬夫、令史、史很少，多数都是斗食级别的官员，故俗称这个群体为“斗食少吏”）。
第四层级的官员为：（乡）啬夫、乡佐、有秩、三老。
对于一个县来说，第一层级的官员只有1人。第二层级的官员也只有2～3人。第三层级的官员约在30人以内。至于第四层级的官员，则为由县财政支付聘用工资或曰补贴的农村基层干部。严格地讲，这些人本来不应该算作是县政府的官员，至少不能算国家干部。但是，在上面引用的《汉书•百官公卿表》中，已经明确地将6622个乡、29635个亭的“头儿们”通通地都纳入了全国的官员总数范围了。所以，说县政自产生之日起就存在机构臃肿、官员庞杂毛病的说法，确实不符合客观事实。
来源：市县领导参阅
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