——湄潭农村改革25年主旨报告
引 言
20世纪80年代中期，当以农地使用权制度为核心的制度改革效应几乎释放完毕，尤其是从1985年开始的农业经济增长明显放慢之后，人们纷纷开始思考：中国农村下一步的改革该如何进行？农村土地是坚持走集体之路，还是走一条私有化或国有化之路？农地承包关系是不是该随着家庭人口的变化而进行调整？土地是否允许流转？如何培育农民的长期经营行为？这些问题没有现存的答案，只有靠我们自己一步一步地探索，一步一步试，湄潭作为首批国家级的农村改革试验区，正是在这样的背景下产生的。经过了25年的改革，湄潭农村改革试验区已经在农地制度改革、集体建设用地制度改革以及土地税赋制度改革等方面作出了自己的贡献，其改革取得的成果丰富和发展了现有中国特色的土地产权制度理论，对当今整个中国的农村土地制度的改革与深化，具有重要的意义。
一、湄潭以土地制度为农村改革主线的背景
众所周知，1978年以农地使用权制度改革为核心的农村改革激发了农民的生产热情，调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的快速增长。但数年之后，农业经济增长速度迅速下降，全国农林牧渔业总产值增长速度1979-1984年除1980年之外均以较高的速度增长，而1985年之后增长速度迅速下降，1985、1986两年仅为3.4%，1987年为5.8%，远远低于前期的增长速度。对此，有不少人在反思，农地承包制度释放的制度功能是否已经到了极限，这一制度安排何去何从，如何进一步深化农村改革，等等。
图1 1979-1989年全国农林牧渔业总产值增长率
图2 全国人口自然增长率
就湄潭来讲，之所以要持续推进农村土地制度改革，主要是由于：第一，人地矛盾日渐凸显。1950年，全县户均耕地10.5亩，人均2.5亩;至1979年，分别降为7.33亩和1.45亩;到1987年，分别降到5.78亩和1.34亩。1979年至1986年间，农业劳动力增长31.7%，但农作物播种面积仅增加10.6%，而复种指数也已接近临界程度。1986年，农村剩余劳动力超过总劳动力的30%以上。第二，土地制度刺激人口的增长。人口增长过快是由诸多因素造成的，但是，不可否认的是，原来的农村土地制度对人口的有节制增长产生了负效应。比如:在人民公社时期，实行增长一个人口，分得一份基本口粮;在包干到户时期，实行增加一个人口，分配或调给一份承包责任地。这种将农村人口与土地或口粮分配挂钩的政策，必然对人口增长的控制产生消极作用。第三，土地的细分趋势不断加剧。1980年包干到户时，耕地实行按人均等、好坏扯平、远近搭配的“公平原则”。这种分配方式，在农村温饱尚未解决的情况下普遍受欢迎，但是，它却造成了农村耕地分散化、细碎化的格局。据对湄潭新石乡的调查，包干到户时，户均耕地15块，最大的2亩，最小的不足一厘。土地的细分，不仅增加了不少田埂土坎，减少了有效使用面积，而且不便耕管，造成了作业时间的浪费。1984年，按照上级有关精神，湄潭县对耕地采取“大稳定、小调整”，“调粮不动地、供粮不包田”的办法，用以解决新增人口无地的矛盾，结果有90%的农户调出土地或提供平价粮供应新增人口，使耕地进一步碎化。这种具有福利色彩、单纯考虑土地户均公平分配的农地使用权改革制度，具有局限性，不能适应农业生产力和农业市场化进一步发展的需要，在这样的背景下，湄潭选择了一条以土地制度改革为核心的农村改革道路。
二、 湄潭农村改革的历史回顾与成效
（一）第一阶段（1987—1993）：以稳定承包经营权、完善农业基本经营制度为核心的农地使用权制度改革——首创“增人不增地，减人不减地”模式
这一阶段改革的核心内容是界定并明确了集体土地产权主体，完善土地所有者与使用者之间的合约，主要的创新是实行“增人不增地，减人不减地”的土地政策。其主要内容有：第一，确定了土地村本位所有制(排除了乡镇和村民小组的土地所有权)，明确村是土地发包单位，由村集体经济合作组织来行使土地所有权权能；第二，由村与农户签订土地承包合约，农户在承包期内享有依合约规定的土地占有、使用、收益和处分土地的权利；第三，在农地承包合约中，确定了开发土地承包费，专项用于开发建设的新内容；明确并强化了产权主体对土地使用方面的权能，对农转非、弃耕撂荒、孤寡去世和抗交农业税金、粮食定购任务的农户，收回其承包地并招标发包。
以“增人不增地，减人不减地”为核心的农地产权制度安排，成效十分明显。
第一，抑制了农村人口的过快增长。早在1987年，湄潭就提出：“对于人口增减引起的承包地悬殊的问题，实行稳定的方针，既不调进，也不调出”，出台了《中共湄潭县委关于稳定完善家庭承包制若干问题的处理意见》的设计方案，作为地方政府文件，对农民生育行为具有调节作用，降低了农民生育意愿，有效抑制了人口的过快增长。一是实行“增人不增地，减人不减地”为核心的农地产权制度安排后，湄潭县的人口自然增长率不断下降，由1987年的12.55‰，下降为2003年的5.8‰ ，下降了6.75个千分点。二是与贵州全省相比，湄潭县人口自然增长率要低得多，例如1990年湄潭人口自然增长率为12.38‰，贵州省为15.19‰，湄潭县低于全省平均水平2.81个千分点；2003年湄潭县为5.8‰，贵州省为9.04‰，湄潭县低于全省平均水平3.24个千分点。
表1 人口自然增长率 (单位:‰)
全国
贵州省
湄潭县
1989
21.58
21.16
17.65
1990
21.06
23.09
16.05
1991
19.68
22.42
……
1992
18.24
22.40
14．85
(资料来源:中共贵州省委政策研究室、中共贵州省湄潭县委员会编，中国农村改革湄潭试验区.土地制度建设试验制1997P172)
第二，促进了农地的有效利用。长期稳定的农地产权制度安排，给农户提供了稳定的预期，有效激发了农户对土地投入的积极性，提高了农地的利用效率。湄潭县在农地产权制度改革中，不仅明确农地产权主体，而且对不同主体的权能进行了界定，比如，在改革过程中作出了提高土地肥力的具体制度安排，1987年出台的《中共湄潭县委关于稳定完善家庭承包制若干问题的处理意见》中，有两条规定涉及这一内容：①农户不得以任何理由弃耕丢荒。对已经弃耕丢荒的，合作组织必须采取措施，促其复耕，并按耕地等级，收取土地荒芜费(稻田每年每亩100-200元，旱地每年每亩50- 100元)，如果继续丢荒的，除收缴荒芜费外，还要收回承包地。②建立培肥地力的补偿制度。按照耕地等级，进行分等承包，规定在承包后的三年内，对耕地肥力升降情况进行评估，升等的奖励，降等的罚赔。为了推行这一制度，湄潭县选择新石乡作为固定的“土地肥力监测点”，三年后对该乡进行了耕地土壤肥力变化趋势调查，并以此为依据，于1991年9月制定了《农村改革湄潭试验区“以地定养、种养结合”试验项目若干试行规定》，《规定》共分十条，就如何实行“以地定养、种养结合”进行了具体规定，如规定耕地地力每升一级，奖励10元，每降一级，罚款10元等。从湄潭对原新石乡所进行的肥力监测来看，不管是用土壤酸碱度，或者土壤物理性状，还是土壤有机质和全氦含量等指标来进行衡量，土壤肥力和土地等级都得到了提高。
第三，促进了农业经济的快速增长，增加了农民收入。1993年，全县粮食总产1.65亿公斤，平均亩产
第四，提高了土地资源的配置效率。由于在改革中允许土地所有者对土地实行租赁、抵押、入股联营和以抵押物获得贷款，促进了土地的流转和规模开发。据1993年底统计，全县村集体共租赁荒山使用权5.7万亩，入股开发荒山1.8万亩。在农户承包土地的流转上，1991年，全县有4429户发生了土地的互换行为，占总农户的4.75%;有5432户发生了土地的转包行为，占总农户的5.6%，转包面积19780亩，占总面积的4.3%:农户转包荒山3.2万亩，入股联营4.6万亩。总之，“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策和土地的有偿转让与流动，促进了土地的适度集中，遏制了土地的细碎化，基本杜绝了土地的抛荒现象，不仅提高了土地利用率，而且提高了土地产出率，并且对农业新技术的推广利用和资源要素的优化配置产生了积极影响。
（二）第二阶段（1994—2008）：以减轻农民负担、完善基层治理为主要内容的土地税赋制度改革——探寻“均衡减负，户户减负”路径
在第一阶段赋予农民土地长期稳定使用权、提高资源要素配置效率的基础上，如何进一步完善农村土地制度，改革土地税赋制度，成了湄潭农村改革试验区第二个阶段改革的重要内容。基于此，湄潭从实际出发，选择了一条从农村土地使用权赋权向财产权赋权，使用权与财产权相结合的改革思路。这一改革的核心是减轻农村土地税赋，创造农民土地的使用权制度逐渐向财产权制度过渡的制度环境。其改革的主要内容如下：
第一，推进土地税费制度改革，切实减轻农民负担。在稳定、规范农民负担和改善征收办法的基础上，逐步减轻农民负担。该项改革在实践中又分为两个阶段推进。
首先是稳定“三提”、“五统”收入，实现税费管理的规范化和制度化。它的预期目标是：激发农民的生产热情，改善干群关系，促进社区公益事业发展。按照“均衡减负，户户减负”的原则，试验改革内容可概括为：“税费统筹、折实征收、稳定征量、中价结算、人地分帐、合理负担、供粮放开、建立基金、统收分支、分级管理”。一方面税费统筹，合并征收。将乡统筹、村提留改为农业税附加加征，与农业税合并征收，即将教育附加费、民兵训练费、全民优抚费、计划生育费、乡村道路维修费五项乡统筹和村组管理费、公积金（土地使用费停收）、公益金三项村提留改为农业税附加加征，农业税附加加征与农业税一并在每年秋季一次征收。另一方面稳定征量，三年不变。维持农业税总量基本不变，除对个别地方和少数农户作适当调整外，一般不作大的调整；各农户征收总额一经确定，即一定三年不变。第三方面人地分帐、合理负担。农业税附加加征原村提留部分按承包土地（承包人口）为依据进行征收，无地人口按照农业税附加加征提取总量减少一定比例征收。第四方面取消定购中购的部份，税费征实。全县原674.
其次，在2000年后，积极探索推进城乡统筹，取消专门面向农民征收的行政性收费和政府性基金，取消农村教育集资等各类农村集资，取消屠宰税。停止征收在生产环节和收购环节的屠宰税，取消劳动积累工和义务工，取消专门面向农村的各种升级达标等活动。
第二，在农村税费制度改革同时，推进乡村治理机制改革。按照“三步走战略”深化农村基层组织建设，规范、有序地推进村组管理机制的改革，提高村组管理的效率。第一步实施撤销管理区、合并行政村，走好村级发展“五子”棋：即“配好村级班子、改善办公房子、找准发展路子、增加干部群众票子、建好漂亮房子”；第二步实施“两减两增三在村”的村级管理体制，即减少村民组个数、减少村脱产干部职数，增加村干部报酬，增加机关干部下派职数，建立干部工作在村、生活在村、考核在村的工作机制。第三步建立五大机制，增强村级发展原动力。即“建立干部驻村的留人机制、工资报酬的待遇机制、养老补助的保障机制、办公经费的运行机制、培养选人的用人机制”。通过这三步走，湄潭建立了一支群众、组织满意，高效自律，有激情的村组织干部队伍，形成了一套有效的管理体制。
湄潭农村改革试验区第二阶段的改革是卓有成效的。
第一，解决了长期存在的“有税无地”等问题。一是实事求是地解决了计税面积中存在的问题。改革后，按照政策规定，进行全面的土地核查，并经逐级审核和报批，及时核减计税土地，解决了12000多亩“有税无地”问题，一方面减轻和平衡了农民税收负担问题，另一方面清理和纠正了土地不合法使用情况。二是准确清楚地掌握了征占土地的情况。改革前，农村承包土地情况通过1998年土地“延包”建立了承包土地分户土地档案，但在征占土地管理问题上存在不少问题，一是土地占用采取“圈地式”或指令性行为，随意性较大，基本没有具体资料和合法文件。有的因干部换届或变动交接不上，导致土地相关资料文件遗失不全。二是土地使用“政出多门”，造成存量土地的人为虚增和虚减，国有土地流失不明不白。改革后，对土地核查工作，县乡财政、农业、国土、统计、城建等部门齐抓共管、多重把关，不仅合理准确地核定了计税土地面积，有效解决了“三无”占地（无地址、无数据、无文件）问题，而且完整规范地对征占土地使用情况进行登记，建立健全了计税土地资料档案管理，掌握好土地的分布与使用情况，为今后合理合法使用土地打好了基础。
第二，切实减轻了土地税负。2001年税改后全县农业税及附加实物量（稻谷）3126万斤，按当年0.55/斤结算价结算，折现金1719.34元,农业特产税及附加79.92万元，两税及附加总额1799.26万元，要比改革前的农业税和“三提五统”减少639.38万元，减负比例达26.22%，加上取消屠宰税和农村教育集资等1454.07万元，农民的总体负担下降了57.38%，人均减负52元。2004年下调一个百分点征收农业税及附加，全县农民减负115万元，2005年取消农业税使全县农民减负1612万元。
第三，促进农村发展、农民增收，土地对农民的财产效应逐步显现。从湄潭农村发展实际来看，农业生产持续增长，农村经济协调发展，农村基础设施条件明显改善，社会公共事业全面进步，现代化的农业发展格局逐步形成，农民生活水平显著提高，农民人均纯收入从1994年810元上升到2008年的3638元。
（三）第三阶段（2009——2011）：以健全土地产权制度、完善土地流转机制为“抓手”的统筹城乡综合配套改革——推动“确权赋能，城乡协同”发展
2009年以来，湄潭县以“一个主题、三大任务（土地制度建设为主题，加快农业产业化发展、新农村建设和城镇化发展）为课题，开展了以健全土地产权制度、完善土地流转机制为主要内容的第三轮农村土地制度改革和以此为总抓手的城乡统筹综合配套改革。此轮工作以农地、宅基地和村集体建设用地流转改革为切入点，以确立土地财产权和实现农民土地资产价值为核心，以推进城乡统筹发展为目的。
随着“三化”同步的推进，湄潭县的经济社会发展面临着两难挑战。一方面，城市发展受土地的制约，空间与设施扩张受限；另一方面，农村大量建设用地不能有效流转，处于低效运作状态，农民的土地资产价值不能得到有效实现。为此，湄潭县开始探索“推进土地要素自由流动，实现同地同权同价”的改革之路。主要做法有：
1、实行全覆盖的“确权赋能”
2009年3月，全县15个乡（镇）118个村，启动了土地资源的重新摸底工作，核清了耕地面积86万亩，国有建设用地面积1.65万亩，集体建设用地面积14.36万亩的家底。系后，对宅基地、林地、房屋三权进行确权、登记、颁证，实行全覆盖的“确权赋能”， 促进了土地资源向资产与财产的进一步转变。
2、创新土地流转机制
对于农地承包权的流转，明确规定可在“协商、依法、自愿、有偿”的基础上以“转让、出租、互换、入股”等方式参与流转，并配套建立了农村土地承包经营权流转备案登记、资格审查、信息发布、档案管理、年度审核、投诉举报、收益评估、服务承诺、纠纷调处等十三项制度，完善农地流转管理制度。
对于农村集体建设用地使用权的流转，主要是通过贯彻“占补平衡”政策，实施“土地增减挂钩项目”，分层次分阶段地进行试点探索。其主要做法是“退宅还耕、增减挂钩”。重点是整合零星分散的农村建设用地，对农村的田、水、路、林、沟、渠进行综合整治，将农户原有住宅拆除复垦归农民使用，政府统一对新住宅进行规划，新旧宅的面积差额以资金形式补贴。节约出来的集体建设用地可拍可卖，可修建公共设施推进新农村建设，吸引农民聚居，形成有一定规模和特色的中小村镇。比如，洗马乡以“建设用地总量不增加，耕地面积不减少”为基本原则，以土地利用总体规划和村庄建设规划为指导，进行村庄整治和宅基地置换工作，不仅提高了农村居民的居住水平、推动了农村城镇化，还为县重点建设项目建设提供了40亩用地指标支持。黄家坝镇官堰村，在推进新农村建设和城镇化的同步发展中，通过“集成政策、让利群众、分块流转、风险自担、封闭运行”的办法，采取挂牌出让的方式，公开有偿流转集体建设用地使用权，既实现了土地资源的优化配置，集中解决贫困农户的住房问题，又解决了新农村建设和城镇发展中的资金问题，取得了良好效果。
3、构建土地权益流转平台
主要是在县和乡（镇）、村搭建多层次的土地流转平台，建立数字电子服务显示平台，逐步探索市场化的土地资源配置方式，实现土地资源的优化配置与规范管理监督。
4、加强相关制度的配套改革
在这一阶段的改革中，湄潭县还加强了对相关制度的配套改革。比如，在金融制度上，加强信用制度建设，降低农民的融资成本，尝试推进土地资产的金融转换。在农业产业化相关制度建设上，积极鼓励适度规模经营，大力发展农民专业合作组织，支持农业产业化龙头企业，促进湄潭特色农业产业健康发展，如茶叶和优质米的快速发展。在社会保障制度建设上，完善城乡统一的社会保障制度，全面覆盖农村养老和医疗保障等等。
近三年来，湄潭的第三轮农村土地制度改革已取得明显的成效：
1、提高了土地的利用效率和农业的规模化、产业化水平
以洗马乡为例，通过村庄整治和土地复垦，全乡2011年就净增加耕地66.76亩，不仅提高了土地的利用率，也推动了农地流转和规模经营。通过规范的土地流转机制建设，湄潭县已累计流转土地14.6万余亩，主要向茶叶生产专业户、种粮大户转移，形成了既有规模效应，又有品牌效应的“万亩茶园”“优质稻种植”等基地，大大加快了农业产业化进程。
2、增加了农民的土地收益，提高了农民的生活质量
按照拆除旧房、复垦、新农村村庄改造等项目奖励，农民每调整出一亩土，可获得收入2.2万元，而复垦的土地还可为农民带来种植收入。节约的建设用地指标，村组织可开展公共服务、基础设施建设等，也可通过拍卖等形式增加收入，再通过转移支付，成为农民的福利或者社保、文化、教育支出等，农民的生活质量得到大幅提高。如在双合、梅子坝等地，只要新居落成，配套的水、电、路、网就能进入家门，超市、卫生室、幼儿园、活动广场就在家门口，此外，近临基地建有茶叶加工厂和茶青交易市场，从而形成了一个具有很强购买力和辐射力的中心乡镇，大大推动了城镇化、工业化与农业现代化的同步发展。
3、优化了农村产业结构
湄潭农村土地制度的改革推动了农业剩余劳动力的转移，也促进了农村产业结构的优化。2010年，转移农村劳动力7065人，2011年转移农村劳动力9000人。三次产业的结构趋向合理，从2009年的31.4：24：44.6调整到2011年的26.7：26.2：47.1，全县构建了北部以品牌茶业为主、中部以优质粮食为主、南部以优质烤烟为主的区域化布局，形成功能多样、“接二连三”的现代农业产业体系，多渠道的收入促进农民人均纯收入从2009年的4048元上升到2011年的5841元，高于全省的平均水平。
三、 湄潭农村改革的基本经验与贡献
（一）基本经验
1、坚持顶层设计，以土地制度改革为突破口
湄潭农村改革的实践表明，以渐进式改革为特点的中国改革道路，尽管没有现成的经验可借鉴，但仍需对改革进行顶层设计，其中包括两个层次，一是中央层面，二是地方层面。顶层设计既要有长远的设计，又要有短期的设计，短期设计具有动态性、调适性。就地方层面而言，改革的顶层设计应更具针对性、突破性和可操作性。将农村土地制度作为县域层面改革的主线或突破口，抓住了地方层面改革的关键和要害。一是我国农村土地制度并没有完全成型，需要在经济社会的转型发展中不断完善。二是我国农村土地不仅是生产要素和环境要素，而且在城乡社保体系还没有完全建立的情况下，还承担了农民的基本生存保障功能。土地问题牵涉社会各方利益，具有复杂性，土地问题关系工业化、城市化和农业现代化的协调发展，具有全局性。很显然，将农村土地制度改革作为县域层面改革的主线与突破口，对区域经济社会的转型发展具有至关重要的意义，是正确的选择。
2、坚持基层突破，充分发挥基层在改革中的创造性
湄潭农村改革的实践表明，改革一方面需要有顶层设计，以明确思路和方向，另一方面更需要付诸实践，在基层进行具体试验和突破，否则，再好的构想也只能停留在口号上或被束之高阁。因为无论什么样的改革都意味着利益格局的调整和变化，都是对传统格局的变革和突破，要做到这一点，就必须在基层进行大胆实践，以寻求突破。广大基层干部和群众不仅仅是改革的见证者，更是改革的参与者与发起者。纵观湄潭25年的改革历程，每轮改革无不是民诉的推力，实践的发展而助推，无不与广大基层干部和群众的积极参与、实践创新相关联。这应该是湄潭农村改革最重要的经验。
3、坚持循序渐进，不断深化农村土地制度改革
湄潭农村改革的实践表明，改革不可能一步到位，农村土地制度的改革同样不可能一蹴而就，这是中国渐进式改革的性质和基层改革外部环境的波动所决定的。因此，农村土地制度的改革必须打持久战，要循序渐进、不断深化。湄潭25年的农村土地制度改革历程正是遵循这样的轨迹，从第一轮的“赋权于民”，完善土地承包关系，不断激发农民生产力，到第二轮的“减负于民”，废除皇粮国税，进一步增加农民收入，到第三轮的“确权于民”，完善土地产权关系，提高土地综合利用效率和农民财产性收入，无不体现了土地制度改革的循序渐进和不断深化。
4、坚持以人为本，在土地制度改革中保障农民权益
湄潭农村改革的实践表明，土地制度改革的基本出发点是要保障农民的权益，同时实现土地利用效率的提高和在农业、工业、城镇的优化配置。通过湄潭三轮的土地制度改革，我们看到的事实是，凡是符合广大农民发展要求的改革，都获得了成功；凡是违背人民根本利益的制度安排，都阻碍了生产力的发展，最终不能获得成功。因此，要改革农村土地制度，必须以保障农民权益和调动农民积极性为改革的出发点和归宿。湄潭的改革通过土地所有权的明晰界定，土地承包权的长期稳定，土地承包经营权的规范流转和宅基地的探索流转，承认和尊重农民对土地的使用权和财产权，使农民可以自主使用承包经营的土地，自主参与土地使用权和宅基地及其房屋产权的流转与交易，充分体现了湄潭的一切土地制度改革始终把保障、完善农民的土地权益放在首位。同时，在改革过程中，通过土地整理、土地规划、土地肥力提升、退宅还耕等措施，避免了土地闲置荒废，提高了土地利用率。此外，规范便利的土地流转市场建立，进一步促进了土地的规模经营，使土地不断向优势产业、特色产业、龙头企业、种植能手集中，有效促进了湄潭农业的升级。
5、坚持统筹兼顾，在土地制度改革中处理好农民、集体和国家的关系
湄潭农村改革的实践表明，土地制度改革既要保障农民的权益，也要处理好农民、集体、国家三者的关系，这是我国农村土地制度的基本性质所决定的，是农村土地制度改革需要把握的一项基本原则，因此，在改革中要不断寻找农民利益、社区集体利益、国家公共利益在土地问题与土地配置上的平衡点。如何找到这种平衡点？从湄潭的实践经验来看，要处理好土地制度改革中农民、集体和国家的关系，一是要不断明晰土地的产权关系。所有制并非土地产权的唯一决定因素，现代产权理论表明，产权可以分解，产权是个权利束，产权的效率关键取决于产权分解后的具体权利的界定。对我国农村土地而言，它不仅既有要素属性，而且具有社区和公共的属性，因此，它一定是个需要分解的、多元利益主体相结合的产权结构。明确这一点，同时从产权角度探索农村土地社区集体所有的实现形式，是处理好土地制度改革中社区农民、社区集体和国家关系的基本前提。二是要遵循公开与民主的程序。也就是说，在农村土地产权的明晰化过程中，首先要科学合理规划农村土地的使用，要让农民和社区集体知晓，并且参与规划的制定和修订。其次，要让农民自主参与农村社区土地产权的明晰化过程，通过民主协商，解决产权的确权与颁证问题。
6、坚持分类指导，探求土地制度改革的针对性和有效性
湄潭农村改革的实践表明，区域经济社会发展的差异性、阶段性和资源环境的多样性，要求具体的制度安排具有多样性，以使体制机制和政策对不同的产业发展、区域发展和居民发展更具针对性和有效性。湄潭在土地制度改革中，在坚持改革的基本原则的同时，遵循相机抉择原则，进行不同的制度供给与安排，防止改革简单化和一刀切。如，湄江镇核桃坝村的茶产业发展比较成熟，规模化趋势比较明显，产业化发展势头良好，相应的土地制度就倾向于鼓励农地流转，推动现代茶产业发展和产业化提升；而黄家坝镇的关堰村紧靠城镇，交通便利，但农业化产业程度低，相应的土地制度就更加倾向于鼓励宅基地置换，复垦耕地，集体用地向外招租，积极发展第三产业。
7、坚持协同改革，在土地制度改革中注重其他相关制度的改革配套
湄潭农村改革的实践表明，随着经济社会的发展和改革的深入，改革必须城乡协同，必须综合配套。以农村土地制度的改革为例，必须与城乡社保体制、城乡户籍制度、农村金融制度的改革相配套，这样，才能顺利推进土地制度的改革，达到改革的预期目标。湄潭以土地制度为主线的改革之所以取得成效，不仅与改革的循序渐进有关，而且与土地制度改革与其他相关制度的改革配套有密切关系。
（二） 主要贡献
1、理论贡献
湄潭从八十年代开始探索以土地制度改革为主线，推动县域经济社会发展的成功实践，在改革理论以及土地产权理论等方面作出了重要贡献。
第一，湄潭农村土地产权改革实践完善了现代产权经济学的理论。从现代产权经济学的研究来看，产权是一个权利束，产权的清晰界定是资源有效配置的基础。就农村土地产权而言也是这样。科斯定理表明，在价格机制完善的情况下，只要产权界定是清晰的，市场机制能够将土地资源配置效率达到或者接近帕累托状态。其实，从湄潭的实践来看，尽管土地产权的界定和清晰是一项十分复杂的系统工程，但土地产权从模糊到清晰的转变，不仅优化了土地资源在经济社会的配置，而且还改善了人与土地资源的关系，缓解了人地矛盾。
第二，湄潭农村土地产权改革和创新是马克思土地产权理论在中国的生动实践。从马克思土地产权理论来看，土地产权不仅是包括所有权、使用权、收益权、处分权等权能在内的一束权利，而且清晰的产权界定也是市场经济有效运行的必要前提。对此，马克思说：“商品不能自己到市场上去，不能自己去交换。因此，我们必须找寻它的临护人，商品占有者”[1]。马克思的分析说明，产权关系是商品交换关系赖以发生的前提，商品交换的当事人只有彼此承认对方的财产权利，才有可能发生交换行为。再考虑到商场经济在当代发展的现实，因而作为商品交换前提的产权，可以是私有产权，可以是公有产权，也可以是混合产权，但是，必须是经过清晰界定的产权，并得到商品交换双方的共同承认。商品产权必须清晰，是因为清晰的产权保证了交换双方在交换过程中处于平等的地位，使交换能够按照双方共同一致的意志行为得以完成。马克思在其《1857～1858年经济学手稿——笔记本B》中指出：“在交换之前就存在的商品所有权，即对于那种不是通过流通而占有的商品的所有权”[2]是商品交换得以顺利进行的前提。湄潭农村土地产权制度的改革实践，不仅对土地的各项权能进行了界定，而且还对其产权的实现形式进行了有益的探索。同时，虽然马克思认识到国家在土地产权制度变迁中具有积极的作用，但这种作用是如何发挥的，国家是如何推进产权制度变迁的，马克思并没有进行充分的分析和论证，湄潭农村土地制度改革在一定程度上回答了这一问题，即地方政府，尤其是县级政府在土地产权制度变迁过程中，由于其具有了解农村土地产权制度需求和国家土地制度创新空间的双重优势，因而可以成为推进土地产权制度改革的重要主体。
2、实践贡献
（1）湄潭为中国农村土地制度改革提供了一个成功范本
湄潭以土地制度改革为主线的农村改革，尊重农民，解放思想，创新实践。25年的改革经验对于中国的大部分农村地区，在很多方面都具有示范性和借鉴意义。
第一，成功经验的示范性。湄潭经验对于中国农村的改革发展具有很大的示范性。正如
第二，改革能力的示范性。一直以来贵州都以落后、贫困、被扶持的角色出现，而农村改革试验区给了湄潭一个展现自己能力，一个从实际出发突破自我，以制度创新拉动经济社会发展的机会。“先行先试”的特权给沉寂的湄潭农村注入了活力，并取得了斐然的成效。湄潭25年的改革也示范出贵州改革的勇气，改革的力量。这表明，只要给予足够的空间，西部欠发达地区一样有能力引领改革。
第三，改革持续的示范性。25年的湄潭农村改革，是循序渐进、不断深化的改革，期间有卓越的成效，也有平稳的过程，但湄潭一直在思考、探索、推进。这种长期持续、连贯的改革理念是一种改革精神的示范。
（2）为中国农村的制度和政策创新提供了实践经验
湄潭从实践中总结经验，在实践中验证经验，提炼后的经验为国家、省的农村改革作出了宝贵的政策贡献。一是“增人不增地、减人不减地”，进而“稳土地控生育”的制度革新写进了中发【1993】11号文件《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》中，予以提倡。二是中共贵州省委六届三次、六届六次、八届二次全会，充分肯定了湄潭试验区的主要经验，并将其中的试验试点成果提炼成省委的决策写进了会议决议。三是农业部农改发【2000】1号文件指出：湄潭试验区进行的农村税费改革试点，为中央制定全国性的税费改革试点方案起了重要参考作用。四是2001年湄潭试验区提出并实施的“均衡减负、户户减负”的改革措施与国务院2003年《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（国发【2002】12号文件）强调的“村村减负，户户收益”的政策相一致，这在很大程度上是湄潭改革实践的贡献。五是近三年湄潭在农村土地产权制度改革上建立了流转程序规范化、资源配置市场化、土地权能资本化的“三化”路径，探索农地流转制度创新，推动了湄潭经济社会的全面发展，特别是在新农村建设方面尤为突出，起到积极的示范探路作用，得到中共中央政治局委员、中央书记处书记、中宣部部长刘云山的高度肯定，认为“湄潭是新农村建设示范点中最过硬的”。
四、湄潭农村改革的重要启示
从湄潭25年农村改革的实践中，我们可以得到以下重要启示：
（一）改革不仅应明确重点，而且应坚持连续性和持续性
湄潭25年的农村改革值得自豪和骄傲，全国1987年的首批改革试验区，有的已经裹足不前，有的已经转换方向，而湄潭却能持续、连贯地以改革推动农村经济社会发展。正如农业部农村改革试验区办公室主任宋洪远所说，“湄潭方案具有连续性和连贯性，包括项目的设置和试验主题的确定，这个就很好。我觉得连续性方面，湄潭就是经验，将来我们在全国要讲要学这东西。”那么，其中的关键因素是什么呢？
首先，是坚持相对稳定的改革主线。在25年的改革中，湄潭始终以土地制度这一主线来推动各项改革，可谓是抓住了农村改革与发展的核心。土地是人类赖以生存的基础，承载着农民生存、财富、保障等功能，土地制度是人类社会的基本制度。因此，要推动农村的改革，最根本在于土地制度的改革，在于均衡处理由土地而产生的农民与集体、政府三者的利益关系。湄潭县以土地制度改革为主线带动其他改革，其他改革又促进土地制度改革的深化，具有重要的启示意义。
其次，是在土地制度改革这一主线的引领下，根据不同时期社会经济发展的实际情况，抓住矛盾的主要方面，探索具有时代特色的改革重点。纵观湄潭25年改革的三个阶段，之所以都能取得重大进展，并推动了社会经济的持续发展，主要是得益于此。
（二）改革必须坚持以人为本，这是各项改革的基本出发点
以人为本，不仅是科学发展观的核心，也是我们党全心全意为人民服务这一根本宗旨的集中体现。坚持以人为本，不是抽象、空洞的口号，必须落实到每一项措施中，贯彻到改革的每一个行动中。湄潭的改革发展之所以能够实现人与自然的和谐发展、经济与社会的和谐发展，根本在于实现了人与人的和谐发展。首先，从以人为本的发展观出发，立足县情，富民为先。湄潭通过培育、保护以及科学利用地表资源，充分调动了广大农民参与做大做强传统产业的积极性，探寻出了一条人与自然和谐发展的道路，找到了一条生态与经济“双赢”的道路。其次，黔北新民居建设充分体现了对历史和文化传统的尊重。一方面利用财政补贴调动农民改造旧民居的积极性，另一方面通过聘请专家进行多套建筑风格设计，尊重在新村改造工程中尊重农民的选择权和意愿，体现了对人的尊重、理解、信任和关心。第三，通过制度建设改变传统政绩观。湄潭以“富民新民、和谐发展”为导向，以村庄改建和新农村建设为载体，以发展现代农业为突破口，以基层干部为尖兵，有效构筑了干部群众间的和谐关系和农村社群的新型社会关系。由于注重了正确的政绩观，就从根基上加强了党的执政能力建设、组织建设和干部队伍建设，进而有效提升了农村社会的和谐程度。湄潭的“富民新民、和谐发展”之路，强调“以民为大、以农为重、富民为先、新民为基”。也就是说，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民，从而以人的发展统领经济、社会的发展，使经济、社会发展的结果指向人的发展、真正服务于人的发展，使发展的结果与发展的目标实现了高度统一，更充分体现了我们党的性质和宗旨。
（三）处理好效率与公平关系，是改革成功与否的重要关键
湄潭的改革发展经验给我们另一个重要启示是：改革只有处理好效率与公平的关系，才能使改革获得成功。湄潭以农业产业的发展作为实现“富民”目标的基本方向，是要充分体现初次分配的效率原则，而政策的引导和扶持,是要鼓励更多的人通过公平竞争走上农业产业化的富裕之路。湄潭不仅将有限的财政支出重点放在农业和农村，从政策、项目、资金上向创建点倾斜,而且为了使产业致富的成果能够最大限度地为民所享，县委、县政府发挥了在收入再分配中的主导作用，致力于提供均等化的城乡基本公共服务，积极依托农业产业化和多功能化，扩大就业和再就业渠道，建立养老、医疗、伤残等社会保障制度，妇女儿童、老龄人口、残疾人等事业实现了全面进步,为产业发展、经济持续增长营造了和谐的社会氛围。
湄潭的改革发展之路，以公平与效率的兼顾实现了经济与社会的协调发展。体现了发展生产重视效率，主要依靠市场机制起基础作用；关注公平，保持社会和谐稳定，主要靠政府宏观调控，把政府有形之手和市场无形之手合理有效运用起来，抓住了改革发展的核心和本质。
（四）建设公共服务型基层组织，是改革效能提高的基础
党委、政府的意志、战略与政策选择是构建地方改革发展和推进新农村建设长效机制的根本要素。而农村基层组织在农村改革发展与和谐稳定中担负着重要作用，是贯彻落实党的方针政策，推进农村全面发展的战斗堡垒。正因如此，党的十七大明确提出要“扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。湄潭县在改革发展实践中及时提出“要在现代农业的发展过程中实现基层政府和基层组织从行政管理向公共服务的转型”，正是对这一基层党建方向的正确理解和创造性把握。
农村改革和发展既不可缺少政府的主导作用，也离不开农村社会的自主性力量。湄潭县将基层党政组织建设与服务民生有机结合，夯实了各项建设任务高效快速推进的基础，激发了广大干群的建设活力和创造精神，切实保障了党员和群众的知情权、参与权、表达权、监督权，有效化解了各类矛盾，推动了乡风文明和社会和谐，不仅为全县经济社会又好又快发展提供了坚强有力的思想、政治和组织保证，而且在经济社会发展进程中凝聚了人心、锻炼了队伍。
（五）具有改革意愿的领导团队，是改革持续性的重要保证
具有改革意愿的党员干部和基层组织是农村改革发展十分重要的领导力量，是改革持续性推进的重要保证。党员干部素质作风和基层组织建设水平决定农村改革发展的进度和水平。湄潭农村改革25年来始终重视建设有改革力、凝聚力、公信力的党员干部队伍和公共服务型基层组织。一是在财力上向乡村基层倾斜。湄潭将县域经济与乡镇经济合为一体，同时通过县对乡镇财政体系上的扶持和让利于乡镇的机制，为基层组织建设提供坚强的资金保障。二是在人才配备上向乡村基层倾斜。选派年轻有为的优秀干部，鼓励引导大学生村官到农村建设第一线去建功立业、锻炼成长。三是高度重视公共服务型农村基层组织建设。县委县政府不仅要求村“两委”干部充分发挥模范带头作用，不断提高政策水平和带领群众致富的本领，成为群众信任的农村改革发展的领头人，而且从组织制度、激励制度等方面人手，把这一导向落到实处。
在管理体制上，实施了“两减两增三在村”(减少村民组个数，减少农村脱产干部职数；增加机关干部到村工作职数，增加村组干部报酬；建立干部工作在村、生活在村、考核在村的工作机制)制度，通过一系列留人机制和保障机制等措施，进一步选优配强领导班子，为改革提供了干部队伍保障。
尤其是，25年来，历任湄潭县党政一把手始终坚持改革信念不动摇，改革勇气不动摇，改革思路不动摇，不仅确立了以土地制度改革作为湄潭农村改革的主线，而且在实践推进中不是就改革论改革，而是将改革与发展紧密结合，通过改革推动发展，通过发展促进改革，牢固树立了绿色发展、生态立县的发展思路，强力推进城镇带动、工业强县、新农村建设、旅游发展“四大战略”，着力打造文明、高效、开放、平安、清洁、花园“六大湄潭”，取得了明显成效。
（六）农村土地制度改革需要与其他相关制度改革相配套
以土地制度改革为主线的湄潭农村改革实验区的改革实践给我们又一个重要启示是：改革已到了攻坚期，单项改革已经难于奏效，必须进行联动改革和配套改革。从现行农地制度本身看，集体所有、家庭承包经营、有限流转、用途管制、政府基本不受限制的低价征用等一系列的配套组合，构成了我国特有的“强国家、虚集体、弱个人”的土地制度结构，这是一个相互联结的严密体系，单项推进改革往往难于取得良好效果。同时，农地制度还与就业制度、社保制度、户籍制度、居住证制度、涉农工作管理体制、村镇建设管理体制、农村金融体制、公共服务均等化、村镇规划管理体制等构成“相互依赖网络”。因此，这样的土地制度若要有根本性的突破，就必须整体设计和综合配套。综合配套改革尽管难度较大，但如果设计到位、措施有力，就会取得实质性进展。湄潭的土地制度改革从农地使用制度、农地税费制度到土地产权制度、流转机制等方面的创新，既是土地制度改革不断深化的过程，也是与相关制度配套的改革、协同推进的结果。当然，我国农村土地制度要取得进一步的突破，还需要国家层面的支持和相关改革的引领与配套。这不仅是湄潭农村改革对我们的启示，而且也是许多基层改革试验区的改革实践的迫切需要。
附：
帕累托状态：
帕累托最优状态是由意大利经济学家帕累托提出来的一种经济状态，是指具有以下性质的资源配置状态，即任何形式的资源重新配置，都不可能使至少有一人受益而又不使其他任何人受到损害。人们通常也把能使至少一人的境况变好而没有人的境况变坏的资源重新配置称为帕累托改进，所以帕累托最优状态也就是已不再存在帕累托改进的资源配置状态。
科斯定理：
由罗纳德·科斯（ronald coase）提出的一种观点（并非真是一条定理），认为在某些条件下，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正。
（作者系浙江大学中国农村发展研究院院长，本文是作者在湄潭农村改革试验区成立25周年座谈会上的讲话）
[1] 马克思.马克思思想格斯全集(第44卷)[M].北京:人民出版社,2001:103.
[2] 马克思.马克思思想格斯全集(第31卷)[M].北京:人民出版社,1998:347.
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