并乡——再并乡：治理的边界可以无限扩展？时下农村地区正流行并乡之风，实际上这已是并乡风潮的第二拨。第一次并乡的口号是机构精简，其直接原因是对公社体制解体后，为应对不断膨胀的乡镇政府机构所带来的财政负担，而间接原因则是20世纪80年代后期农民收入逐年递减，加之小城镇建设和乡镇企业大跃进的政策取向，同时，财政包干和分税制也起到不可忽视的作用。人民公社体制解体后，一般都是在原来公社的基础上建立了乡（镇），乡镇政府人员基本上由原来的公社干部加上大中专院校的毕业生和招聘人员组成。为适应实行联产承包责任制后政府直接对户的变化，政府人员不断扩大，尤其是财政和计划生育这样的职能机构（也是乡镇政府最主要的职能：财政部门对税收，计划生育部门对人口）更是急速扩展，乡镇政府人员迅速由原来的10余人扩大到100余人，单一个计划生育办公室就有20余人。为什么啊？尽管当时的乡镇范围还很小，但也有万余人，3、4千户，挨家挨户地去管理，没这么多人手不够用啊。乡镇政府人员的扩张必然带来财政负担，由于20 世纪80 年代后期农民增收缓慢，有限的税源又被分税制分割，为维持乡镇政府的开支，增加收费成了惟一的选择。费的增加虽然解了燃眉之急，但也带来干群关系的高度紧张，所以逼着政府瘦身。小城镇建设和兴办乡镇企业是并乡的另一重推手。在政府主导的追赶现代化的意识形态指导下，“离土不离乡”的就地城镇化战略以小城镇建设和兴办乡镇企业作为其现实手段。理由是，只有扩大治理版图，资源才可以实现优化配置。并乡导致基层政府治理的半径成倍增大，但并非是治理效率的同步增大。人民公社制度解体后，乡镇规模一般是建立在以前的公社规模上，而公社的规模又是经历了大小公社试错基础上的（早期大公社的并乡并村最终还是回到以历史形成的自然集市为中心的小公社）。人民公社时期，为了应对公社规模较小导致中观治理缺乏效率的办法是增加区一级县的派出机构，这也是历来政府治理过程中出现断档时采取的常规措施，一般不会采用合并基层行政区划的方式进行, 这与政府治理的有效性边界是相关的。从并乡的实际后果来看，合并后的乡镇的治理水平普遍下降，尤其是被“吞并”乡镇的政治、经济、文化和社会治理状况不断恶化: 道路失修、集市衰败、治安混乱、教育设施陈旧、文化生活贫乏⋯⋯, 究其所以然，“鞭长莫及”毫无疑问是一个重要的原因。伴随并乡运动的是并村运动。村现在虽非国家行政治理单位，但政府却热衷于并村，并以行政命令强制推行，从来也不问问“自治”的村民们愿不愿意（搞法律的同志可以考察一下并村合不合法）。为什么呀？表面的理由是与并乡同步，乡都并得老大的了，村不并，我怎么提高治理效力啊！背后的猫腻是村干部的工资也得我政府买单，少一个村就少一份负担。人们一般将自然村落叫做“熟人社会”，村则称做“半熟人社会”，这本是实现“村民自治”的社会基础，可合并后的村有的相当于原来的三、四倍，人口多达上万，面积是方圆数十平方公里，而村的治理又非政府治理，难有那么多的行政资源可资利用，“村民”如何“自治”？现在又有一个提法叫“中心镇——中心村“建设。就是将原来“不规范”分布的自然集镇和自然村落规划整合，实行“大并村”。按安徽合肥市十一五规划提出的未来5到10年内将所辖的6个郊县区的数万个村庄合并成5000村，以实现村容整洁、环境优美的社会主义新农村。明眼人可以看出，这是城镇化单恋狂们的替代选择。从20 世纪80 年代开始的所谓小城镇建设不但没达到就地城镇化的预期效果，反造成了资源人为集中带来的“中心——边缘化”，导致农村地域差距过大，广大农村被进一步边缘化从而更趋破败。其实，此一手法人民公社大跃进时已有前车之鉴，为赶英超美、一夜跨进共产主义就必须集中啊！且不说中心镇——中心村建设是否真能达到村容整洁、环境优美的预期目的，单就实现这一目标的庞大资金来说，谁来买单？政府投入？工业反哺？我们可以看看邻近的韩国是如何搞“新农村建设”的。20 世纪60 年代，韩国农村贫困落后; 粮食自给不足；劳动力老龄化、弱质化严重; 部分地区的农业几欲崩溃。这和我们今天中国的“三农问题”确实倒有几分相像。为解决农村社会问题，1970 年代初期，韩国政府提出“新村培养运动”的建议，并在韩国农村展开了实验性的强调环境改造的“新村培养工程”。由政府出资给开展运动的33267 个村社每村提供335 袋水泥，用于各村社自我拟定的改造项目。各村的改造项目要参照政府提出的10项内容：在周围山上植树造林；拓宽连接村社和主要公路的道路；修整村社周围的河岸；建设粪肥库；修整小水塘；修理灌溉水塘；清理村社道路和沟渠；修建公共水井；建立公共洗衣设施；控制鼠害。并规定水泥的使用和项目安排，由村民通过民主程序决定。以上措施大大改善了农村面貌，激发了农民自主建设新农村的积极性、创造性和勤勉、自助、协同精神。与此同时，政府从中央和地方各级机关中抽调大批干部派往农村，直接指导运动。主要措施有：建培训院，进行“农村启蒙”。例如请成功者介绍经验、政府官员进行政策说明、实地考察、研究讨论、制定计划等；增加农业基础设施投入，促进“经济发展”。包括道路扩展、小规模浇灌工程、推广经济耕作、发展专业化生产区以及建立各种“新村工厂”等，并在全国范围内对推广水稻新品种的农户给予财政补贴；环境整治，推进“社会发展”。包括修建卫生的供水系统、改造排污系统、房屋维修和村社重建、扩张农村电网、通讯网等。该运动在取得一定成果的基础上，从1983年起，韩国政府开始引导建立和完善全国性新村运动的民间组织。此后的培训和信息、宣传工作改由民间组织来承担，政府只制定规划、组织协调以及继续提供一些财政、物质、技术支持和服务。韩国的“新村运动”历程之短、成就之大令世人瞩目。这种既促进了农业的发展，扩大了农村劳动力的就业途径，又快速缩小了城乡差别，实现了农村的繁荣和稳定的“就地”现代化运动也是由政府主导的农村现代化运动，但是韩国并非通过合并村镇以扩大治理半径达此目的的，而是通过政府投入以促进乡村社会自主发展能力为旨归的。“新村运动”后，韩国的村庄数量并没有显著减少，基本与运动前持平，但乡村发展、乡村和谐和乡村面貌却得到了极大提升。因此，以“减负”为旨的乡村合并运动可以休矣。费那么多心神去做毫无意义的事，还不如将有限的人力、物质资源投向乡村建设。二、一肩挑——再一肩挑: “主官合一”就可以提高行政效率？2005、2006 年之交，安徽省的《决策》杂志举行了“2005 地方公共决策系列评选”活动，该杂志与新浪等多家网络媒体合作，评选出“十大地方公共决策实验”，“宣城政改”位居榜首。其入选辞是这样写的:“安徽宣城政改实验着力于乡镇领导班子和内设机构设置改革，乡镇党政‘主官合一’是最核心的内容。对于宣城改革的动力所在，有媒体认为是乡镇财政困局倒逼的结果，改革的主要设计者和推动者——宣城市委书记方宁认为改革的目的是想通过结构的变化实现行政效率的提高。不管改革的出发点在何处，宣城实验已涉深水。”看起来，宣城政改的直接动因是摆脱财政困局，实际上根本原因并不在此，更不是倒逼的结果，而是盲目崇拜行政改革的结果。财政困局再怎么倒逼，也不至于逼出个“主官合一”。更何况“精简”的干部（或提前退休或带薪离岗）只是不占位子，该拿的钱一分也不会少（有人辩解说，从此以后职位固定下来了，以后的负担会小的。）。所谓“主官合一”即“党政一肩挑”并非什么新鲜的事儿。在村委会选举时一开始叫“交叉任职”，后直接改为村支部书记兼村委会主任。但是这种一肩挑是建立在“两票制”选举基础上的，而且村级治理不属于行政管理，是自治。将这种一肩挑移植至国家政权机构，且不说其是否可行，更是公然挑衅党政分开的基本原则。如此向上倒逼至县、市、省乃至中央，来个总书记兼政府总理，岂不是要回到民国前。一项标榜为新锐的行政改革却以缺乏现代法理性基础为前提，不管其“行政效率”能提高多少，其社会效率都是负数。从宣城政改的核心来看，“主官合一”的意图无外乎是使权力更集中。但权力集中并非与行政效率成正相关，且其缺乏制约的弊端则是明显的。为解决这个问题就必须实行乡镇长直选，再将当选乡镇长任命为书记（一并模仿村委会选举的“两票制”），以广大选民手中的选票对其进行制约。而如此一来，整个现行政制体制都将重新洗牌。在这个意义上说宣城政改“已涉深水”是说得通的。但是，宣城政改中的“主官合一”显然与上述描述相距甚远。别说乡镇长直选，在连村委会选举都难以规范操作的情况下，所谓“主官合一”已无多少程序合法性，甚至连提高行政效率的初衷都难以实现。因为在权力缺乏制约的情况下，掌权者在处理问题时更多的是对人不对事，使乡镇干部“谋人”重于“谋事”。这样还谈什么行政效率？别再折腾乡镇干部了，尤其是在广大中西部省份。这里的乡镇干部已在税费改革的过程中充当了道德的弃儿并成为实际利益的受损者。好不容易盼来了全面免农业税的这一天，本该是放下包袱，全身心投入建设社会主义新农村中去，重塑基层政府和官员的社会形象，从而成为中国乡村重建的生力军，不料却再次沦为“减负”的靶子，实际上是被当作累赘给抛弃了。农村改革的经验往往都出自中西部，尤其是安徽，如前些年安徽小岗的“大包干”、安徽的费改税以近年来的“宣城经验”、“庐江经验”⋯⋯，按理说，安徽的“三农问题”应该较其他省份要轻些？事实正好相反。从《决策》杂志举办的“评选活动”同时入榜的其他几个地方公共决策实验来看，它们更多的是注意技术层面创新，而非试图通过撬动体制以求一鸣惊人。如赣州新农村建设、郑州三票制选干部、广州集体土地流转、江苏泗洪万人直选乡镇书记等，罗田政改也称政改，但对象是县级，显然不同于由市委书记推动的宣城乡镇政改。中西部的农村改革还是脚踏实地的好，多做些实事，少做些文章。三、乡村治理与新农村建设党中央在新形势下提出新农村建设是乡村治理实现模式转换的重要契机。从传统治理模式的类型看，治理主要有三种：建立在意识形态基础上的文化治理、建立在利益相关性基础上的经济治理和建立在强制力基础上的法律治理。前两者随着意识形态的弱化和市场经济的兴起，其治理基础已产生松动，或归结为失范导致治理失灵；第三种作为国家法（也称正式法）因民间法的坚韧也难以在农村有多少深厚的基础。因此，从治理（统治）的角度看，国家对农民的治理基础已不复存在。所以政府在治理国家时基本上已放弃农村，而将目标转往所谓强势群体，以图通过控制利益分配来维持治理的基础。真要如此，中国现存的“强——弱”格局将难以变更，治理也会因范围过小缺乏合法性基础。这显然与中国共产党提出的代表最广大人民利益的执政要求不符。新农村建设是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的一个综合性概念。这就要求重塑农村的治理基础。建国后实行了很长时间的集体化使国家的治理深入农村基层是农民利益与国家利益绑缚一体的结果; 改革开放后尚有农业税费将农民与国家勾连，收农民的税就得为农民提供保护；免税后，则是国家对农村的扶持（主要是财政投入），义务维持治理的合法性。前两者的治理模式都是单向的: 政府农民，国家是治理者，农民是被治理者；免税后则是双向的: 政府农民，政府和农民都既是治理者也是被治理者。因此，后税费改革时期的乡村治理一反传统的统治模式而是一种多元主体参与的治理模式。这个多元治理主体由政府、农民、各种中介组织等组成。农民不再是“被组织”或“他组织”，而是“自组织”，从而可以在“强调自主、尊重差异，在平等协商的基础上，通过外来者（政府、或各种非政府组织）的帮助，寻求解决当地问题的手段与方法”。梁漱溟在其《乡村建设理论》中认为，对中国社会的改造，就要在批判性地继承传统文化的基础上，求助于西方的“团体组织”和“科学技术”这两大法宝，并且从农村着手才能取得成功。所谓“团体组织”也就是自主性组织，因此，他提倡社会本位教育，创办“村学”这种政教合一的农村社会组织形式，试图用合作的手段来解决中国社会散漫无力的状况，进而为实现民族的复兴和中国乡村社会的重建提供治理基础。
(扫一扫，更多精彩内容！)