■时政解读：农地制度创新
两种政策 两种状况 当前关于土地制度的讨论，主要有两种意见，一是主张土地私有化；二是主张维持目前状况，反对土地私有化。主张私有化的人更多地基于增加农民收入、农民财产、农民权利的角度。反对私有化的人更多地基于保证农民生存的角度。我们要讨论的是，维持现有土地制度有什么结果？实行土地私有化后会发生什么结果？ 笔者认为，目前的农村土地制度兼顾了效率与公平、生存与发展两方面的需求。一方面，承包地使农民有了生存保障，使社会安定，因为城市经济的周期性波动，使农民打工的同时，有一个安全基地，进退自如，无后顾之忧；另一方面，在生存型农业基础上，通过“保底分红”等土地流转形式，完全可以嫁接现代农业，从而跳过马尔萨斯陷阱。 目前的土地政策，不影响现代农业的产生和发展，但影响农业现代化的速度。农业现代化是以土地产出率和劳动生产率为标准的。土地产出还有很大潜力。投资越大，产出越高，对农业的投资直接影响农业的产出。目前的一些农业设施，使用寿命大都在十五年之内，为什么大都没有投资使用寿命更长的农业设施？毫无疑问与土地承包期限有关，大家都预期到2024年土地还要调整。还有许多城市人不倾向于租赁土地，而是希望通过购买土地来投资农业。因此，目前的土地制度限制了更多和更大的投资，自然影响到农业现代化的速度。笔者预测，维持目前的土地制度，在中国要实现农业现代化，恐怕要五十年或更长的时间。 维持目前状况将面临一个问题，用农民的话说，到2024年是动地还是不动地？动地是一个问题，不动地更是一个问题。若动地，将面临一些风波。城郊那些已经被征用部分土地的村庄，补偿款在村民小组内是平均发放还是仅仅发给了被征土地的承包者？在更大范围的农村，对那些农业设施如何计算和补偿？根据以往的经验，“五年一动地”的时候，有很多争吵，但在乡镇以下可以解决；“三十年一动地”的情况下，将有更多的争吵，甚至有比较严重的暴力行为，基层工作的难度将更大，有些问题恐怕要动用县级政权才能解决。如果不动地，麻烦更大。1995年以后出生的许多人已结婚生子，但没有承包地。法律规定，女的嫁到男方后，娘家不得抽走承包地，但有些女的与娘家相距遥远，无法回去耕种。目前政策下，大家可以等待。万一宣布再也不动地了，恐怕要激起一些变乱。同时，土地权利是靠实力来维持的，那些要动地的都是儿子多的户，身强力壮；那些不想动地的都是女儿多或人口减少较多的户。孤儿寡母能否抗拒得了那些要求动地的大户？ 实行私有化，或许十五年至二十年左右就能基本实现农业现代化。土地私有化后，农民和城市资本会投资更长使用寿命的设施，甚至城市工薪阶层和退休人员都有可能到农村投资。但是，正如温铁军所说，如果把所有权交给农民个人，就意味着他们有权处置和买卖土地，土地就会迅速商品化和资本化。只要允许土地买卖，在不长的时间内，就会出现大量失地的农民。再加上城市化工业化造成的失地农民，逐年累积这个队伍会越来越大，形成严重的社会问题。 如同城市私有房屋挡不住地方政府和开发商的拆迁意志一样，实行私有化后，个体农民也挡不住地方政府和开发商对私有小块土地的圈占。历史上个体农民就挡不住土地兼并的浪潮。土地是城市、工业和农业共同的生产要素，土地价值总在上升，一些人在不违反规定用途、找人耕种的情况下，就会在土地上囤积居奇。城市资本，包括工薪阶层、退休人员及某些政府官员都有可能卷入投资浪潮，从而促使土地的价格升高。价格越高，越有利于大资本，土地就会朝大资本手中集中。自由竞争将导致垄断。大资本不仅控制土地和地租的价格，而且将控制农产品的价格，城市人也必须接受这种价格。实行私有化后，会增加地方政府及开发商与农民的谈判成本，但这些成本可以通过提高地租和农产品价格的方式转嫁给消费者。到时候，依靠土地过活的农民以及依靠农产品过活的所有人，都要在寡头垄断的情况下，过一种逆来顺受的生活。 慎重地权改革 实行私有化后，将面临两个问题，一是如何保障失地农民的生活问题；二是如何解决大资本的土地垄断问题。 第一个问题通过试点是可以统计和计算的，也是可以解决的。实行私有化后，并非一下子就使所有农民都变成无地农民，出卖土地的并非都是生活困难的。除工业化和城市化造成的失地农民外，肯定有出卖私有土地并生活困难的失地农民，两部分加在一起，每年将有多少人？扣除面对失地农民可以安排的就业量，每年将有多少人需要政府保障？宣布私有化后的头两年，政府完全可以不考虑出卖土地而变成失地农民的保障问题，但从第三年开始，按照每人每年的保障标准，政府需要拿出多少经费？在工业化、城市化、财政收入和因为出售私有土地而分离的失地农民等增长速度都不变的情况下，加上累积效应，十年后，二十年后，三十年后，政府每年将要拿出多少钱？政府有无这样的保障能力？在试点、统计的基础上，这些问题是能够计算和预测的，随着经济的发展，财政收入的提高，也是可以解决的。 第二个问题非常复杂。一方面，城市资本，包括资本家、工薪阶层、退休人员下乡购买土地，在不违反用途的情况下，自然造成土地升值，而土地的升值又会吸引更多的城市资本，这样，农民失去土地的速度会超出原来的测算和预期，从而增加政府保障的难度；另一方面，更严重的是，某些政府官员会参与这种圈占浪潮，从而使政府控制和解决问题的能力大幅度下降。西方资本主义在发展过程中，曾经克服了重重危机，首先是通过民主革命驯服了政府，使政府官员不得不成为遵纪守法的群体；其次是通过反垄断法、反不正当竞争法、劳资关系法等立法手段驯服了资本，尤其是大资本；再次是通过福利主义解决了底层人群的生存问题。中国政府不同于西方政府，这是一个基本国情。当个别政府官员具有土地囤积者和查处囤积者双重身份时，查处的结果就可想而知了。若不能解决地方政府或某些官员与资本的联合问题，即使有反垄断法及限田措施，也不能真正解决资本对土地的垄断问题。由于尚未出现一个凌驾于政府之上的机构，政府能否控制土地集中和垄断的趋势，能否使土地占有保持在一个兼顾公平和效率的范围内，将是一个严重的问题。 所以，宣布土地私有化前，对于失地农民的数量及政府的未来保障能力，要进行科学严格的测算；在此基础上，本着风险最小化的原则，才能确定土地私有化从什么时候开始。更重要的是，必须进行政治变革，使政府官员不得不成为遵纪守法的群体，使地方政府不得不成为执政为民的政府。在渐进式改革的顺序安排上，应把农村土地产权改革放在政治体制改革之后。先有政治变革，才能驯服资本（尤其是权力和资本相结合的强势资本），才能真正过渡到既有高度政治文明又有高度物质文明的社会。这些问题尚未解决的情况下，最好还是维持现有的农村土地政策，并根据变化了的情况和面临的问题作一些技术性调整。
（作者系中共安徽省淮北市委党校副教授）
（此为原稿，与书刊有出入）文章来源：《中国乡村发现》第16期 湖南人民出版社
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