赵枫生:中国农民国民待遇(2)

三、附录给农民国民待遇李昌平从1993年到2000年，李昌平在他任职的周沟乡、柘木乡和棋盘乡，都施行改革，如精简机构、清退编外人员、减轻农民负担的、治理乱收费等等。李成了减轻农民负担的“英雄”，全省优秀党员。但是，一旦他被调离，立即又恢复到原样。“其实，我忘不掉农村17年的经历，挥不掉心中的农民情结，更抹不去父亲、母亲辛劳的身影。”几年来，他从一个乡镇干部到三农问题研究者的成功转变，得到了不少专家的肯定，但他“还是与农民、基层干部在一起时最快乐，仍然不适应学术圈子”李昌平拖着皮箱再次上路了。从12月7日到10日，一个关于大陆和台湾农业政策的研讨会先后在澳门和台湾召开，李昌平应邀参加。2001年以来，李昌平多次被邀请，到各地党校上课，赴大学开讲座，还参加各种研讨会，不断讲述他对中国“三农问题”的思考。李昌平自称，他并非学者，但他有17年的乡镇工作经验，担任过4个乡镇的党委书记；2001年10月到2003年10月，他任北京《中国改革》杂志社“农村版”副主编；之后，他先后任香港乐施会西南项目干事和中国区顾问，这是一个扶贫组织；今年8月，他被调任河北大学中国农村建设研究中心主任。显然，自从2000年9月辞官以来，他仍然与农村保持着紧密的联系。李昌平的辞官源于2000年3月，他以湖北省监利县棋盘乡党委书记的身份，上书总理朱镕基，大声疾呼“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。这封信彻底改变了他的命运。他从一个中国农村政策的执行者，转变为对中国农村政策的研究者。直言上书被迫辞职这个“写信”动作，看似偶然，但它的产生，甚至可以追溯到李昌平的童年。李出生在洪湖边上的一个渔民家庭。兄弟姐妹5个。1978年，他以全乡第一名的成绩考上省重点中学时，已经有两个哥哥读大学。他的父亲被沉重的负担压垮，曾萌发让李昌平退学的念头。时间过去20多年，农民虽然解决了温饱的问题，但在李昌平执政过的乡镇，仍然存在“上不起学，看不起病，交不起税”的现象，农民负担一年比一年重。1997年6月，李昌平在武汉学习期间，他任职的柘木乡村民朱长仙，因不满乡政府提前征收税款而含愤服毒自杀。作为柘木乡党委书记，李昌平被追究领导责任，撤销党内外一切职务。1999年12月6日，他再被任命为棋盘乡党委书记。两年的平民生活，使他更了解和理解了农民。2000年正月初四，李昌平开车从县城到棋盘乡上班的路上，看到农民们成群结队外出打工，“不管什么车，只要你是向南走的，统统拦下来搭乘”，“如果是货车，就放上稻草，像装货物一样装到不能再装”。车至棋盘乡，李看到村干部拦着农民不让他们外出打工，要求他们先预交承包提留。正月初六，李昌平一个人躺在乡政府的宿舍里。深夜12点，他想给县领导写信，但是1993年，他也曾写文章，对当时的县委书记提出的经济发展战略提出质疑。文章引起了许多干部的共鸣，却得罪了县领导。体会到说真话难的李昌平，最后选择了一个特殊的倾诉对象。当他写下“总理”两个字时，泪水顿时溢满了眼眶。几天后，监利县召开了一次农村工作会议，这一年的农民负担还要增加。李昌平在讨论会上又发出“不和谐”的声音：农民负担过重，并引发了恶性循环。李的发言遭到了县领导的批评。于是，李决定将写给朱镕基总理的信发出去。这封信先后两次得到国务院领导的批示，中央、湖北省政府先后派来调查组。当年6月，湖北省决定在棋盘乡、监利县进行改革，“取得经验，在全省推广”。但化解债务、精简机构、减轻农民负担，无一不是与利益集团做斗争。李昌平因此得罪了众多人。2000年9月1日，李昌平被荆州市委某领导定性为该县“不稳定的核心”。李昌平不得不选择离开。2000年9月16日晚，李昌平独自跑到长江边放声大哭。2006年12月14日，李昌平在接受记者采访时说：“如果给朱镕基总理写信时是抱着希望的话，那么，辞职时是绝望的。”“给农民国民待遇”辞职后，李昌平南下打工。他受到很多人的关照。中国蓝田公司于2001年初，聘请他为珠海农业发展有限公司总经理，但是有关方面给蓝田施压，当年3月20日，李昌平被迫离开。后来，他离开《中国改革》杂志，也是因为他是一个“敏感的人”。他有几次调进中国社科院的机会，但也是因为这一原因，未能成功。经过一段时间的思考，他选择了他后半生的事业——为农民、农村、农业工作。“其实，我忘不掉农村17年的经历，挥不掉心中的农民情结，更抹不去父亲、母亲辛劳的身影。”随后，他发出了“给农民国民待遇”的呼喊。1996年，李昌平的改革在监利县周沟乡取得显著成效。三年前，该乡是监利县经济最落后的乡镇，是年，成为了全县农产品加工和集散的主要基地，财政状况进入全县26个乡镇中的前五名。但李却遭到了全县执法收费单位的集体发难。这一年的5月，华东理工大学社会学教授曹锦清只身来到河南，记录其沿途所看、所听、所谈、所思，2000年结集出版了《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，引起极大的关注。他在中原大地看到，各级政府官员都雄心勃勃地制定发展经济的计划，但却“到处在与农民争食”。他疾呼，改善乡村社会“是一个关涉到我们民族前途与命运的大问题”。近年来，引起轰动的关系“三农”的书籍，还有《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》和《中国农民调查报告》等。“三农问题”日渐成为学界和政府共同关注的话题。2002年1月，李昌平的著作《我向总理说实话》出版发行，立即引起轰动，该书描述了1999年到2000年的中国农村实况。改革，再改革1994年，安徽省阜阳市杨岗村村民司德利抛下家中的四亩地，加入滚滚民工潮，前往上海打工。十年之后的2004年最后的一天，他拎着两瓶白酒，推开了杨岗村书记杨俊贵的家门，他说，他要承包200亩地。在近一两年来的报纸上，偶尔会看到类似的新闻。监利县也因为李昌平的信，而成为湖北省关于“三农”问题各项改革的试点。2003年冬天到2004年春天的几个月时间里，监利县汴河镇就发生100多起土地纠纷，不少外出农民回来索要自己的田地。相对于庞大的民工队伍，回流者只是极少数，但这足以反映中央三农政策给农村带来了改变。为了减轻农民负担，2000年，国务院决定安徽省等8个省市开始费改税工作试点。2001年，费改税在全国范围内全面铺开。但是，税费改革对于减轻农民负担的效果并不显著。2001年，税费改革暂缓进行。几年后的2006年1月1日，《中华人民共和国农业税条例》废止了。这标志着在我国延续了2600年的农业税从此退出历史舞台。从2004年以来，中央还连续3年发布了3个关于“三农”的一号文件，通过一系列的制度创新，促进农民增收，加强农业综合生产能力建设。并于2006年，提出建设社会主义新农村的号召。这一时期被称为1978年以来我国农业、农村发展的第二个“黄金时期”。原本想在农村有所作为的李昌平，没有赶上这个时期的到来。但从2000年9月辞官以来，他一直保持着对“三农政策”的持续关注。2001年10月到2003年10月，李昌平任北京《中国改革》杂志社“农村版”副主编，这使其有机会将理论和十几年农村工作经验相结合，梳理出对“三农问题”的看法。2003年10月以来，他先后任香港乐施会西南项目干事和中国区顾问，这个扶贫组织又使他有了更多实地调研中国农村的机会。这些年，他还多次与国外组织进行交流，赴台湾考察等等。这些机会都丰富了他对中国农村政策的研究。“我的研究主要集中在‘三农'政策上，研究各国、各地区的农村政策及其效果。”李昌平说。2004年，他又完成了一本专著《我向百姓说实话》，着重对现实三农问题的理性思考，对上世纪90年代以来的农村政策进行了反思。从雄心到忏悔最近，李昌平正在写一篇文章，对上世纪90年代以来的三农政策进行梳理。“新农村建设肯定是对的。但是，如果不对90年代以来的‘三农'政策进行检讨，就不能找到新农村建设的办法。”李昌平说。改革开放至今，中央共发布了8个关于“三农”的一号文件，其中5个是1982年到1986年间发布的。当时中央政府对“三农”的重视程度非同一般。那还是一个物资短缺的时代，刚分到土地的农民，生产积极性高涨，中国农村呈现出勃勃生机。1985年，年仅23岁的李昌平就任监利县周河乡党委书记。之后，他先后任4个乡镇的党委书记。“那时候，农民收入持续上升，农民收益一是靠粮食等大宗农产品增产增收，二是靠非农业收入，包括乡镇企业和外出打工。”李昌平说。1984年到1988年，是乡镇企业的高速增长阶段。1988年，乡镇企业从业人员达到9495万人。这是邓小平也“完全没有预料到的最大收获”。“那时候，乡镇企业为什么能蓬勃发展？因为那个时期的农民集体有权用土地发展乡镇企业，农民可以分享土地非农用资本收益。”李昌平对中国近六十年的土地政策进行了研究后认为，1977年到1988年的土地制度对农民最有利。1985年，李昌平执政下的周河乡，几乎村村有渔场，每村每年从每个渔场提留一二十万元。乡里有农工商总公司，下面有八九个企业，从事农产品的加工、营销，农业生产资料(桐油、油漆、渔网等)的生产，以及服装生产等等，乡镇企业的年上缴提留达几十万元。“现在的很多农田水利设施、道路、医院、学校、政府大礼堂等都是那时建起来的。”李昌平说，“但那时候，周河乡政府只有八九个干部。”“正因为农村越来越富裕了，乡镇政府提留多了，才有了1988年的财政包干和1994年的分税制体制改革，从此，农村的发展才越来越走下坡路了。”李昌平说。李昌平认为，1994年实施的分税制，使得“财权上收、事权下移”。中央收走了更多的税收，但农村基础设施建设和教育医疗等事务逐步下放给基层政府。土地制度也在此时发生了变化。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：乡(镇)村企业建设用地，“必须严格控制”。“从此，农民要办企业，必须到城里的工业区去，农民使用土地办企业，要经过‘国家审批'，先将土地变为国有土地，然后再高价买回来。这剥夺了农民分享土地非农用资本收益的权利，限制了乡镇集体企业和村办企业的进一步发展。”李昌平说。从1989年起，国家对乡镇企业采取“调整、整顿、改造、提高”的方针，减少了税收、信贷方面的支持和优惠措施，政策上也明确规定“乡镇企业发展所需的资金，应主要靠农民集资筹措”，“进一步提倡乡镇企业的发展要立足于农副产品和当地原料加工”。乡镇集体企业、村办企业要从银行贷款变得十分困难了。正当此时，国家给予沿海地区很多外企“超国民待遇”，这使得内地乡镇企业更是雪上加霜。在人事方面，开始了相对的集权。1988年以后，乡镇部门开始增多了，工商、税务、渔业、林业站等等建立起来，每个部门都靠创收存在。1990年，棋盘乡吃财政的干部不过120人，到2000年，超过340人。“安排进来的退伍军人、大学毕业生等等，都要工资，我们只能找农民要，所以干群关系十分紧张。”李昌平说。再加上农村教育、医疗、生产资料等成本的增加，农民负担很重。从1993年到2000年，李昌平在他任职的周沟乡、柘木乡和棋盘乡，都施行改革，如精简机构、清退编外人员、减轻农民负担的、治理乱收费等等。李成了减轻农民负担的“英雄”，全省优秀党员。但是，一旦他被调离，立即又恢复到原样。“刚到乡镇工作的时候，能做很多事情，我觉得自己很了不起。那时候，我是有抱负的。”李昌平说，“可是到了90年代，年纪大了，文化水平提高了，工作经验增加了，但是事情却办不好了。到处得罪人，只有欺侮农民。”“回首农村工作的17年，对农民好事做得太少，坏事做得不少，于农民，我是有罪的”，“我，农民的父母官，应该无数次下地狱”，“我现在忏悔我的过去，我怕忏悔晚了，上苍不原谅我。”李昌平在《我向总理说实话》的前言中写道。“我已不适应以前的生活”总结上世纪80年代的农村政策时，李昌平认为，那时的政策是“放活”，给农民充分的自主经营空间。“十六大以来，中央对解决‘三农问题'促进很大，中央上收了很多‘事权'，如教育、医疗、乡镇干部的工资、农村养老等等。”李昌平在赞赏中央农村政策的同时，仍然发出了另类的声音。但李昌平认为，“放活”得还不够，“尤其是对农民组织的放活不够。当前农村改革的最紧迫任务是放活农民组织”。“要增加农民收入，就必须依靠农民组织起来追求农村金融、农产品加工、营销、生产资料生产和供应、农业机械和技术服务等领域的收益。”李昌平说。小岗村重走集体路的冲动，兰考农民合作化尝试等等，都是对李昌平呼声的最好呼应。近年来，李昌平除了著书立说，为农民呐喊外，就是到大学和各地的党校演讲。“我们都是农村出来的，总要有人站出来为农民说话，使他们获得应该得到的权利。”李昌平说。几年来，他从一个乡镇干部到三农问题研究者的成功转变，得到了不少专家的肯定，但他“还是与农民、基层干部在一起时最快乐，仍然不适应学术圈子”。他的生活发生了很大的改变。2001年，他在蓝田时的工资是4000元，相当于他在乡镇工作时大半年的收入，而现在的收入“比蓝田更好”，“养活一家人没问题”。离开农村已经几年了，他毫不隐瞒地说，对农民的感情也淡化了。而这正是他珍惜“乐施会”工作的原因。“有机会再次接触到那些人、那些事，还原原来的生活，这样才能从农民权益的角度，从‘三农'自身的规律出发，对政策和书本的理论，提出质疑。”李昌平说，“做农村问题研究，是不能离开农村的。”但是，李昌平也不得不承认：“我已经不能适应以前的生活了。”李昌平认为，他之前的遭遇是体制矛盾在他个人身上的反映，上级政府要求多收，“而我想少收，多留给老百姓。所以，领导不喜欢我”。 编者按：这篇文章也许是李昌平先生早期的文章。我见过李昌平先生两回，一回是工作原因，一回是个人的原因，李先生是我敬佩的人之一，我从未怀疑过李先生对农民的深厚情感，但也许因为其个人经历的原因，从李先生这篇文章标题来看，一个“给”字给人太多的遗憾：人家凭什么给，不给怎么办，给了之后又怎样？也许李先生知道答案，但他不好明说，毕竟从里面出来的，能说到这种地步已经很难得了。中国农民工问题：理论判断与政策思路郑功成 黄黎若莲[摘要]农民工是中国改革开放以来伴随着工业化、城市化、现代化进程而出现的一个规模庞大的特殊群体，它正在由中国发展进步的重要推进力量向新时期必须应对的重大挑战转化。农民工问题直接牵涉到亿万农民工及其家属的切身利益，是一个包含了经济利益、社会权益、政治权力及文化融洽、精神和谐等内容的综合性问题。这一问题的存在与发展变化，正在全方位地影响着中国新型工业化、城市化、现代化的进程，从而迫切要求国家通过调整制度安排及政策措施来加以解决。妥善解决农民工问题，既是能否最终解决好"三农"问题的关键所在，也是能否加速推进中国工业化、城市化和现代化进程的关键所在。应该将解决农民工问题作为我国未来十年发展中的头等大事，采取统筹考虑、综合协调、近中长期目标相结合的思路，稳妥有序地为农民工提供融入工业化、城市化进程的机会，最终促使整个社会和谐发展。 [关键词]农民工；农民工问题；理论判断；政策思路[基金项目]国家社会科学基金重大项目（05&ZD048）[作者简介]郑功成（1964-），湖南平江人，中国人民大学教授，主要研究社会保障、劳动就业与灾害保险及宏观政策；黄黎若莲，香港人，香港城市大学教授，主要研究社会保障、社会政策。　　*在本文写作过程中，中国人民大学博士研究生鲁全协助作者处理了部分数据资料。对农民工的调查得到了香港政府项目的资助。 农民工问题是我们自上世纪末开始重点关注的一个研究领域。这是因为，中国自改革开放以来，其工业化、城市化、现代化进程不可逆转，城乡二元分割、分治格局必然要被城乡统筹与一体发展所取代，而农民工的出现及这一群体的发展变化，无疑在这一进程中扮演着极为重要甚至是关键性的角色，能否解决好农民工问题是中国能否顺利快速地跨入工业化、现代化时代的决定性因素。[1]（P422-423）有鉴于此，我们于2005年4～11月采取抽样方法，开展了大规模的中国农民工问题调查。所选调查地点包括深圳、苏州、成都与北京，它们是中国不同地区农民工进城务工的典型代表，从每个城市选择2条街道、2个城乡结合部、20家农民工较为集中的不同企业，再从中选择若干名农民工，加上在公共场所随机抽取的若干位农民工，对他们进行问卷调查及深度访谈，共获取问卷2800份（有效问卷2617份）、深度访谈120份，调查问卷涉及的问题及变量有190多个，获取的数据资料达200多页。本文即是在这次大规模调查的基础上，辅之以相关文献资料，对中国农民工问题进行专题 研究的结果。文中所取数据除专门注明出处者外，均来自这次大规模调查。1.中国农民工与农民工问题的现状 　　农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。　　进城务工的农村劳动者之所以被称为农民工，是他们在现行制度框架下不能取得与拥有城镇户口身份的劳动者平等地位并享受相应权益的标记，它揭示着传统户籍制度及附加在这种制度之上的其他相关政策所具有的非公平性乃至歧视性，尽管这种非公平性是计划经济时代典型的二元社会经济结构的一种延续，但在市场经济条件下却显得格外引人注目。有别于中国传统城镇劳动者，农民工持有农村户口，这种传统的户籍身份阻碍着农民工真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向城镇居民的相关制度所排斥；有别于中国传统农业劳动者，农民工离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，其直接后果是在获得高于传统农业收入的同时，形成了与传统的、真正的农民群体日益扩大的距离。因此，农民工事实上处于游离或边缘状态，既非传统意义上的城镇居民，也非传统意义上的农村居民。[2] 　　无论我们如何看待或者评价农民工，农民工事实上已经成为一个有着自己独特利益诉求的规模巨大的特殊社会群体，这一群体不可避免地对现行制度安排与政策体系产生巨大的冲击。融入主流社会和希望得到公平的社会保护及民主政治权力正在成为越来越多的农民工的共同追求，并且必然导致相应的社会后果与政治后果。调查及相关文献资料表明，农民工与农民工问题正在发生急剧的变化，主要表现在以下方面：　　1.农民工的规模。目前进城务工的农民工约为1.3亿人，在乡镇企业工作的农村劳动者约有1.3亿人，扣除两者重合部分，全国农民工总数约在2.1亿人左右。[1]（P421）据有关调查，"九五"期间全国农村劳动力年均增加584万人，"十五"期间全国农村劳动力年均增加433万人。[3]新增农村劳动力再加上农村原有富余劳动力的转移，现在每年新增进城务工的农民工约在600万～800万人之间。[1]（P421）而随着我国工业化、城市化进程的加快，从农村转移出来的劳动力及其家属人数还会快速增长，预计未来十年从农村转移出来的人口（包括劳动力及其家属）将在1.5亿人以上。因此，农民工群体的规模正在快速扩大之中。　　2.农民工的结构。调查表明，农民工的性别结构为：男性占63.4%，女性占36.6%.年龄结构为：21岁以下占17.9%，21～25岁占27.6%，26～30岁占20.7%，31～35岁占12.9%，35岁以上占20.9%，平均年龄为28.6岁，最大的65岁，最小的15岁。婚姻状况为：已婚者占52.7%，未婚者占46.2%，离异者占1.1%.受教育程度为：初中以下的占11.6% ，初中程度的占48.6%，高中及中专程度的占35.9%，大专及以上程度的占3.9%.而根据调查资料，1996年以前进城务工的农民工受教育程度是初中以下的占17.9%、初中程度的占57.7%、高中或中专程度的占22.7%、大专及以上占1.7%，1996-1999年该组指标分别为9.5%、51.1%、36.9%、2.5%，2000-2003年分别为8.6%、42.8%、44.1%、4.6%，反映了农民工受教育程度在逐年提高。　　 3.农民工进城务工年龄、动机与渠道。农民工初次进城务工年龄的总体分布为：18岁以下者占22%，18～22岁者占47.5%，23～27岁者占13.2%，27岁以上者占17.3%，总体上年龄偏小；平均进城务工年龄为：1996年前为21.2岁，1996-1999年为21.9岁，2000-2003年为22.2岁，2003年至调查时（2005年4～11月）为23.2岁，这反映出农民工进城务工的年龄在逐年提高，这与上一组指标中农民工受教育程度的逐年提高是相吻合的。农民工进城务工的动机（该指标未限选）为：认为农村没有发展机会者占49.8%，为了挣钱养家者占42.8%，向往城市生活者占21.9%，看到亲戚朋友外出打工受影响者占6.9%，为躲避在农村的麻烦（如债务等）者占1.4%，从总体上看无论哪个农民工人群，进城务工的主要动机均是认为农村没有发展机会以及挣钱养家。从调查获取的资料来看，性别、就业前身份、受教育程度、初次进城时年龄和进城时的年份都会影响 务工动机，其中：男性出于挣钱养家的目的进城务工的比例较女性要高，女性因向往城市生活或者看到亲戚朋友外出打工受影响而进城务工的比例较男性要高；进城前是学生、在乡镇企业务工及在外打零工者考虑的主要是当地农村没有发展机会，而务农及从事家庭非农业经营者外出的动机主要是挣钱养家。相比其他组而言，学生组中向往城市生活而进城打工者比例最高；受教育程度初中及以下者的务工动机主要是挣钱养家，高中及以上者则是觉得农村没有发展机会，受教育程度越高，向往城市生活的比例也越高；初次进城务工者的年龄越低，认为农村没有发展机会的比例也越高；1996年以前进城的农民工的主要目的是为了挣钱养家，而此后进城务工的农民工的首要动机则是农村没有发展机会。调查资料显示，农民工进城务工的渠道较多，但亲朋介绍的占47.2%，完全靠自己找工作的占36.3%，由当地政府或者学校有组织输出的占6.3%，用人单位直接到农村招工的占2.3%，中介机构介绍的占3.4%，参加本村包工队的占2%，其他途径的占2.5%.可见，亲友介绍与自己寻找机会是农民工进城务工的主要渠道。　　4.农民工的就业与劳动关系。在调查对象中，52.6%的人不再从事任何农业劳动，37.1%的人偶尔从事（如农忙时）农业劳动，7.3%的人每年大约从事3～6个月的农业劳动， 3.1%的人每年从事农业劳动的时间在半年以上，这表明绝大多数农民工已经与农民的身份标识无关而成为全职的非农劳动者。2003年至调查时间（2005年4～11月），被调查对象未变动过工作的占52.3%，变动过一次工作岗位的占16.2%，变动过两次工作岗位的占17.7%，变动过三次及以上工作岗位的占13.8%.被调查对象中有45%的农民工签订了书面劳动合同，33.2%的农民工本人持有劳动合同文本；就劳动合同期限而言，66.4%为一年，9%为两年， 9.8%是三年或以上，14.8%是以完成一定工作任务为限。这组指标客观地反映了农民工就业的不稳定性，这是造成农民工流动性很强的主要原因。　　5.农民工的劳动时间。现行劳动法规定劳动者每日工作时间不超过8小时，而调查显示，只有39.5%的农民工平均每天的劳动时间为8小时，30.2%的农民工劳动时间在9～10小时，14%的农民工需要工作11～12小时，10%的农民工每天工作时间在12小时以上，还有6.3%的农民工工作时间有长有短。劳动法规定劳动者每周至少休息一天，但调查显示， 52.7%的农民工月休息时间在4天以下，其中有22.6%的农民工根本没有休息过一天。就法定节假日而言，21.4%的被调查者从未休息过，25.8%的农民工休息天数在5天以下，23.7%为6～10天，29.1%休息天数在10天以上，农民工普遍反映"工作太辛苦".　　6.农民工的劳动报酬。调查显示，农民工的月收入低于500元的占11.6%，500～800元的占31%，800～1200元的占31.9%，1200～ 1500元的占13.6%，在1500元以上的占11.9%.在农民工的劳动报酬方面，还显现出一些值得关注的特色：男性农民工的收入高于女性，收入水平与受教育程度呈正相关关系，与年龄大小呈负相关关系，有组织的劳务输出获得的收入明显高于亲友介绍及自己寻找工作者，而参与本村包工队的农民工收入最低。　　与正常的逻辑相反，日工作时间越长，收入水平在500元以下的比例反而越高，这意味着劳动强度大的职位的工资往往也较低。　　加班是农民工就业期间的经常性现象。 49.9%的被调查者反映按照现行的劳动定额需要加班加点才能完成任务，而其中有43.7%的人不能在延长工时或节假日加班的时候拿到加班报酬。"三资"企业需要加班的比例最高，其次是股份制企业和私营企业，最后是公有制单位；私人企业与个体企业拿不到加班工资的情形最为突出。在工资拖欠方面，即使在政府三令五申地强调不能拖欠农民工工资的情形下，仍然有11.5%的农民工在过去半年里有过一次被拖欠工资的经历，有4.3%和6.4%的农民工有过两次或三次以上的工资拖欠经历。就拖欠金额而言，在最近一次被拖欠事件中，有46.15的人拖欠金额在500元以下，31.3%的人被拖欠工资501～1000元，12.8%的人被拖欠工资1000～2000元，9.9%的人被拖欠工资在2000元以上。有17.9%的农民工反映"工资被拖欠和克扣"是他们遇到的最大困难。　　7.农民工的劳动保护与社会保险。调查显示，56.5%的农民工从未接受过劳动安全卫生教育， 只有60.6%的人表示所在单位提供了必要的劳动保护用品，仅有47.2%的农民工反映所在单位能够定期进行健康检查， 48.3%的人反映本单位女性农民工在孕期不能得到法律规定的特殊保护。本次调查样本中有38名未成年工，其中有5人从事危险或有毒有害工作，24人未得到过健康检查，表明劳动法中规定的对未成年工的保护并未落实。在社会保险方面，农民工普遍存在着养老、工伤、疾病医疗等方面的后顾之忧，只有22.5%的人在打工单位参加了基本养老保险，23.4%的人在打工单位参加了医疗保险，40.6%的人参加了工伤保险。此外再无其他社会保障。　　8.农民工的支出结构。调查资料显示，女性农民工月平均支出607元，其中：22.3%用于住房，47.6%用于食物支出，11.6%用于子女教育，6.02%用于医疗支出，0.5%用于嗜好类支出，11.9%用于娱乐应酬支出；男性农民工月平均支出685.4元，其中：19.1%用于住房支出，40.9%用于食物支出，9.3%用于子女教育，4.3%用于医疗支出，15.2%用于烟酒等嗜好类支出，11.3%用于娱乐应酬支出。这组数据反映了农民工的生活水准较低，且主要是维持起码生活的食物消费与住房费用支出，这与农民工的工资长期偏低直接相关。 　　与此相适应，调查结果还显示，有42.6%的人没有给家里寄过钱，16.2%的人每月寄钱200元以内，22.9%的人每月寄钱201～500元，9.5%的人每月寄钱501～750元，5.6%的人每月寄钱751～1000元，3.2%的人每月寄钱在1000元以上。从相关性来看，男性月均支出大于女性，主要是烟酒嗜好支出较大；月支出水平与月收入水平的高低呈正相关关系，已婚者较未婚者的支出要多（主要是子女费用）.　　9.农民工的权益维护与社会保护。调查结果显示，绝大多数农民工有过办理暂住证与进城务工许可证及外出务工许可证、被用人单位或雇主收取押金、没有签订劳动合同、经常需要加班、工资被拖欠、所在单位或雇主有打骂行为、遭受当地管理者歧视，甚至被收容遣送等经历。农民工权益受损时，很难得到有力的维护，8.1%的人选择默默忍受而不求助，30.5%的人选择找亲戚、朋友、老乡帮忙，19.2%的人选择向有关机构申请调解仲裁，34.9%的人选择寻找法律援助，4.2%的人选择找工会帮忙。当农民工遇到生活困难时获得帮助的情形是（不限选）： 57.7%的人从自家人那里得到帮助，65.8%的人得到亲朋好友的帮助，33.2%的人得到同事的帮助，16.5%的人得到打工单位的帮助，1.7%的人得到当地居民的帮助，3%的人得到当地居委会和政府的帮助。政府提供社会保护的苍白使农民工只能依靠自己与亲朋好友及同乡。因此，15.5%的人参加过同乡会，58.6%的人愿意参加同乡会；49.6%的人愿意参加民工组织，只有19.9%的人不愿意参加民工组织。绝大多数农民工要求政府提供社会保护，尤其是社会保障与权益维护机制。 　　10.农民工的主观感受与自我评价。调查结果显示，在与当地人的关系方面，31.2%的人认为外出务工过程中受到了当地人排挤，57%的人认为没有受到排挤，11.8%的人说不清楚。在与当地政府的关系方面，16.3%的人反映很好，54.2%的人反映一般，11.3%的人反映不好，7%的人反映很不好，11.2%的人说不清楚。这两组指标反映了农民工与当地居民及政府的关系并不理想，因此，当问到被调查对象遇到困难如何解决时，只有1.4%的人首先会想到向当地政府求助。在自我评价方面，被调查者认为自己在当地经济地位居于下层者占41.8%，居于中下层者占32.6%，居于中层者占23.7%，居于中上层者占1.7%，居于上层者仅占0.2%；认为自己在家乡经济地位居于下层者占9.2%，居于中下层者占19.7%，居于中层者占51.9%，居于中上层者占14.9%，居于上层者占4.35.这两组指标反映的是参照系不同，农民工对经济地位的自我评价差别很大，普遍认为在当地经济地位居于中下层，而在家乡经济地位则居于中上层以上。在社会地位方面，只有25%的被调查者对自己的社会地位表示满意， 49.6%的人认为自己的社会地位一般，25.3%的人对自己的社会地位不满意，经济收入高低与满意度呈正相关关系，收入越高越满意，而年龄大小却与满意度呈反相关关系，即年龄越小，不满意率越高。79.2%的被调查者不同意"城市社会治安变差的主要原因是由农民工造成的"，66.5%的人不同意"农民工素质比城市人差"，89.8%的人不同意"农民工抢了城市人的饭碗"，这反映了现在的农民工自尊 、自重、平等意识在增强。 　　11.农民工的未来打算。调查显示，55.2%的农民工希望将户口迁入现在居住的城市，22.6%的人不愿意居住在现有城市，22.1%的人表示还说不清楚。如果以放弃承包土地作为户口迁入城市的代价，34.5%的人表示愿意迁入城市，只有20.2%的人表示会放弃迁入城市的机会，还有41.7%的人表示不确定。在被调查者对未来的打算方面，30.3%的人明确表示想长期留在城市安家立业，20.3%的人表示学好技术再找个好工作，4.1%的人想到其他城市继续务工， 2.1%的人计划再上学读书，13.2%的人表示以后回去办企业当老板，只有14.7%的人还没想过未来怎么办。　　综上所述，中国农民工与农民工问题的现状可以概括为：规模庞大、身份特殊、经济社会地位较低、就业不稳定性与流动性强、权益受损明显、与当地居民和政府的关系不太理想，从而是政府与社会必须给予高度重视和关注的一个社会群体。根据上述调查资料，可得出如下结论：　　第一，农民工群体已经走向分化。至少可以分为三大类型：一是已经城市化的农民工，他们虽然仍然具有农业户籍身份标识，但已经在城市（镇）有稳定的居住处所、稳定的就业岗位与相对固定的劳动关系，以及能够满足在城市生活的经济能力，他们的归属只能是城市；二是只有农闲季节才外出务工的传统农民，他们的归属是乡村；三是仍然处于流动状态的农民工，这是农民工中的最大群体，这一群体中进入第一类人群的人数在持续上升，或者以做城市人为目标。农民工群体走向分化的事实及趋势，决定了解决农民工问题的政策必须具有分类考虑的取向，否则，所有政策均将无法适应全体农民工的客观需要。 　　第二，农民工问题是一个以亿计的流动群体权益全面受损并涉及中国经济、社会、政治乃至其他层面的综合问题，它以劳动权益或者经济利益受损、社会排斥及政治权力流失、精神文化困惑、健康及生命代价过高等为主要标志。在对待农民工方面，政府过去更多的是从维护城镇居民的利益出发，虽然不得不承认农民工在城市发展中不可替代的客观作用，但又将农民工视为不安定因素，实施的主要是管治、限制、防范为主的政策。这种消极的政策取向，显然无法将农民工与中国城市化、工业化发展道路合理地、有机地结合起来，最终结果是农民工在被边缘化的同时，其个人风险亦在不断累积并必然演变成社会风险，进而可能对中国经济社会的健康、持续发展造成巨大的负面影响。 　　第三，农民工与农民工问题已经或者正在发生重大转变。一是在农民工流向分布方面，由中西部地区向东部沿海地区大中城市流动正在转变为全国性大流动，这是地区协调发展带来的一种良性效应。二是农民工正在完成代际转换，第一代农民工已经基本完成了自己或工或农的角色定位，而改革开放以后出生的第二代农民工已经成为农民工队伍中的主体，他们更具融入城市和追求平等权益的欲望与追求。不仅如此，在城市定居的农民工已经有了越来越多的在城市出生并在城市成长但仍然缺乏城市户籍身份的新生代，这既增加了农民工的生存困难，也代表了农民工融入城市的强烈意愿与不可逆转的趋向。三是农民工的职业分布开始由繁重的体力劳动岗位向其他领域扩展。这一方面是因为国民经济的发展及农民工人数的持续增长，使新岗位不断增加；另一方面也是因为年轻一代农民工文化素质较高、求职愿望更高。因此，一些农民工事实上已经成为与城市劳动者一样的白领。四是在农民工权益诉求方面，由单纯的经济利益诉求向社会公平权益诉求转变。越来越多的农民工不仅关心自身的经济利益，而且日益关注社会公平及自己的社会地位，一些农民工甚至关注民主政治权力，这意味着农民工的权益意识在全面觉醒。五是在农民工愿望方面，由以农民为参照系向以城市同龄劳动者为参照系转变，由以自己的过去为参照系向以他人的现在为参照系转变（由个体纵向比较转向群体横向比较）.这种转变意味着农民工追求平等就业、分配正义及合理分享经济发展成果的愿望更加强烈，并且必然带来农民工由过去单纯追求经济收益向追求安居乐业转变。上述转变符合我国工业化、城市化、现代化的发展规律，是国家面向农民工的相关制度安排与政策措施必须尊重的客观依据。 第四，农民工的社会保护与维权机制缺失。一方面，农民工付出的劳动代价与所获经济收益的差距在持续拉大，农民工的特殊身份标识与农民 工自我追求升华的冲突越来越显性化，农民工权益意识高涨与维权机制不畅的矛盾越来越突出。另一方面，政府的社会保护机制依然缺乏，农民工在工伤、疾病医疗、养老、贫困等方面的后顾之忧极多，而维护农民工权益的机制亦因法制不完善、监察机制不健全、工会作用不大等，依然处于缺失状态，这意味着农民工权益受损后的社会风险在高速积累。二、对中国农民工问题的理论判断　　前述调查资料所显示出来的农民工问题是广泛而深刻的，必须引起国家的高度重视。在针对深圳、苏州、成都、北京等城市的大规模农民工调研材料的基础上，结合以往的思考，我们得出了对中国农民工问题的一些理论判断。[1]（P426-432）　　第一，农民工现象是中国转型期间或者说是中国现阶段社会发展进程中的一种过渡现象，是传统户籍制度、城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展、统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物。虽然这一过渡期可能较长（估计还会持续20年左右），但它与下岗职工现象有相似的一面，都是中国改革发展过程中新、旧体制相冲突的结果，并必然随着新体制的全面确立而分化，并分别归入市民或者农民群体，其职业身份将由流动的、不稳定的状态转入稳定状态。 　　在此，我们不赞同农民工长期存在的提法，因为这种观点可能成为继续将农民工排斥在城市社会或者相关政策法规之外的依据，结果必然是有意无意地将农民工群体视为另类并排除在正式制度之外。特别强调这一点，是担心在解决农民工问题时只见当前不见长远，制度安排或者政策措施的短视性必然带来不良的后遗症。希望农民工现象过渡说能得到认同，当然不是说能够一蹴而就地解决农民工问题，而是希望国家在采取针对农民工的相关政策措施时不要偏离大方向。　　第二，虽然农民工问题是一个必须重点应对的挑战，但农民工却是中国改革开放的重大成果与中国社会发展进步的主要标志。这是认识中国农民工问题的一个基本前提，没有这个前提或者不承认这个前提，就无法全面、准确地理解农民工出现的社会进步意义。这种成果与进步的标志是：农民工的出现，不仅直接增加了农民自由择业的机会与权利，极大地拓展了农民的生存与发展空间，大幅度地增加了农民的收益，而且改变了数千年来农民对土地的人身依附关系，使亿万农民快捷地接近了现代城市文明。因此，在承认中国农民工确实在现实中遭受许多不公待遇的同时，不能忽视农民工出现的进步意义，农民工愿意离开土地而进城务工或者自主选择非农化职业，本身就是一种向上与进步。应该说，农民工的出现是改革开放以来农民继20世纪80年代土地承包责任制后的又一次解放，土地承包责任制使绝大多数农村居民摆脱了挨饿的困境，农民工的出现则使亿万农民工家庭的收入与生活状况得到极大改善。将农民工的出现视为中国社会发展的巨大进步，符合辩证唯物主义与历史唯物主义。 　　只有理解了农民工的进步意义，才能从更加进步的视角来研究并解决农民工问题，这就是农民工作为一个庞大的群体，只能沿着城市化、工业化、现代化的道路迈进，而不可能再倒退回农民。　　第三，农民工问题已经成为中国现阶段面临的重大社会问题，也是必须正视的经济问题与政治问题。农民工问题是伴随着农民工的出现而产生的，也是伴随着农民工的发展变化而变化的。　　过去未引起足够重视，是因为第一代农民工具有传统农民的固有特征。他们参照的只能是自己在农村劳动与生活的景象，其在进城务工过程中无论遭遇何种问题，相对于其在农村的生产劳动及低廉的收益而言仍然是得大于失。城乡分割、分治的固有政策壁垒和城乡发展的巨大鸿沟，也使农民进城务工被视为收益增加而不是利益受损，这当然与城市的渐进发展与财富积累有限相关。而时代发展到今天，农民工问题正在超越社会问题层面，日益扩展成严重的经济问题与政治问题。 　　一方面，农民工长期的超低收入不仅不利于继续改善其自身及其家庭的生活境况，而且直接制约着2亿农民工及其背后的3亿农民工家属的现实购买力。这是我国经济过度依赖投资拉动和对外贸易增长的重要原因，其直接后果是农村居民的民生问题无法得到进一步改善，而高投资、高消耗的不良效应及外贸风险却在持续攀升。另一方面，农民工均是青壮年，如此大规模流动到异地就业，不可避免地改变了 原有的乡村政治版图。数以亿计的农民工事实上已经难以充分享有选举与被选举的权力，而他们在流入地又无选举与被选举权，其民主诉求既难以通过原有的途径，又缺乏合适的新途径。如何改革和完善我们的选举制度及与之相关的户籍政策规范，让农民工真正享有不断进步的民主政治权，很自然地构成了解决农民工问题必须加以考虑的重大问题。因此，农民工问题绝对不是一个单纯的社会问题，它同时也是一个重大的经济问题与政治问题。 　　第四，农民工问题的严重性、复杂性与现有环境条件，决定了国家到了应当而且可以逐步解决农民工问题的时候。农民工问题是严重的，也是复杂的。农民工问题的严重性，几乎可以从各个方面找到证据，包括身份歧视、社会排斥、就业不公、劳动环境恶劣、生命与健康权益受损、经济收入低下、社会保障缺乏乃至子女教育、极端贫困、疾病忧患等得不到帮助，几乎涉及经济、社会、政治与精神文化诸方面。而导致这些严重问题出现的原因又十分复杂，既有城乡分割的历史惯性影响，更有现实中群体利益的分歧与冲突，还有社会心理及传统制度安排对现实政策的排斥，从而绝不是一个可以简单解决的问题。之所以城市对农民工越来越重视，至少就业中的政策歧视在绝大多数地区已经消除，而农民工问题仍然日益严重，根本原因是时代发生了巨大的变化：一是城市财富积累日益丰厚，而城乡发展失衡的格局却持续扩大，进而必然影响到城市的持续发展与国家的健康协调发展；二是国民经济持续高速增长，国家财力（主要表现为城市财政实力）持续大幅度增强，亦为解决农民工问题奠定了日益丰厚的物质基础；三是在城市快速发展的过程中，作为建设者的农民工分享的仍然只是极少的一部分，社会财富分配向城市居民长期倾斜的结果必然是社会不公的持续恶化，农民工劳动条件的恶劣乃至于超低的劳动报酬都被拖欠，表明了这种倾斜必须得到纠正；四是科学发展观作为国家在新时期发展的指导思想，公平、正义、共享、和谐成为时代发展的主旋律，进而导致了社会与政治环境向前发展的变化，农民工维护自身权益的意识也在觉醒。 　　因此，即使农民工现在的境况较以往要好，其遭遇的不公平待遇仍然会全面地、充分地暴露出来，并引起整个社会的关注。农民工问题是发展中的问题，农民工问题的严重化并不意味着农民工境遇不如以前，反而恰恰是中国社会发展进步的表现，国家也日益具备了逐步解决农民工问题的条件。　　第五，农民工问题正伴随着农民工群体的变化而在发生质的改变。农民工问题的发展变化主要表现在群体规模持续膨胀，并且基本完成了代际转移。农民工的公平意识、平等意识、维权意识乃至民主意识等均在持续快速强化，农民工的要求在全面升级，这既是中国社会发展进步的表现，也是国家解决农民工问题必须应对的挑战。一方面，农民工问题的直接利害关系人实际上已占全国总人口的近40%.[1]（P421）如此规模巨大的社会群体，其遭遇的问题足以影响到整个国家的经济社会乃至政治文明的发展进程。另一方面，我们的调查发现，农民工平均年龄只有28.6岁，其中：30岁以下的农民工占66.7%，25岁以下的占到了45.5%，这意味着改革开放后出生的农民工已成为这一群体的主体。与此相适应，农民工的文化程度也大幅提升，高中及以上文化程度的农民工已占到40%，并呈快速上升态势。在农民工年轻化与受教育程度快速提升的背景下，农民工问题也具有了更为复杂的致因与不确定的后果。　　随着时代发展与社会进步，农民工在城市遭遇的政策歧视、社会排斥及各种权益受损的局面，较之以往更容易引起显性的群体利益冲突与社会对抗。这表明农民工问题正在由农民工的个体及局部问题转变成波及全局的重大问题，如果采取的措施跟不上这种变化，法制与政策的滞后性将不利于解决农民工问题。 　　第六，农民工问题形成的致因是复杂的，但观念偏见、政策歧视与利益冲突是当前导致农民工问题日益严重的关键原因。首先是观念问题。长期的城乡二元经济社会分割使得作为政策制定者、执行者的城市人形成了根深蒂固的城乡分治观念，这在客观上放大并加重了农民工问题的严重性，也是解决农民工问题的最大阻碍。例如，现行许多法律制度并没有排斥农民工的规定，当前农民工的许多问题也可以从现行法制中找到平等解决的依据，但由于城乡分割 、分治观念或意识的顽固性，管理者乃至一般市民在执法（政策）过程与社会生活中对农民工往往自觉不自觉地带上了歧视与偏见色彩，更对农民工的年轻化与学历提升的事实视而不见。因此，农民工问题首先是城乡分割、分治的意识与观念问题，这对解决农民工问题异常重要。其次是政策性歧视与缺漏。现行法规政策尤其是在地方政策中，确实存在着一些仅仅适用于本地户籍居民或明确排除农民工的规定，如对农民工的就业限制在一些地方仍未全面解除，一些地方将农民工排斥在劳动管理与劳动监察视野之外，一些地方的教育、社会保障、公共卫生政策等均将农民工排除在外。这种政策歧视与排斥既直接损害了农民工的权益，更助长了损害农民工权益的倾向。同时，在传统户籍制度背景下，一些法规政策有意无意地遗漏了农民工，形成法规政策规范的真空。因此，集中清理当前法规政策中对农民工的排斥性与歧视性规定，弥补相关法规政策的缺漏，真正建立公平对待农民工的法规政策体系已具有紧迫性。再次，利益分歧与冲突是导致农民工问题出现乃至不断恶化的深层次原因。 　　城市人作为城市发展的既得利益者与农民工作为城市发展的重要贡献者之间的利益分歧是客观存在的，前者有着努力维护自身既得利益不让农民工分享的自利性要求，而后者却不可能一直甘于贡献，两者之间的冲突不可避免。　　第七，农民工问题还集中地体现在农民工的素质未能得到全面有效的提升上。主要表现在三个方面：一是农民工的文化素质仍然偏低。绝大多数农民工的受教育年限低于高中，而应试教育使其实际文化程度较之学历程度更低，新的"读书无用论"在农村的抬头还在制造着低文化素质的劳动者。二是劳动技能素质仍然偏低。80%以上的农民工未经过职业技能培训，在由农民或新就业者转化成非农劳动者的过程中并未使自己的技术含量得到提升，大多数农民工只能从事低技术含量的工作，长期沉淀在低层次劳动者群体中。 　　三是对城市文明的接受程度有限。基于城市社会的排斥和农民工的自我拒绝，加之过高的流动性，大多数农民工虽然在不同城市务工多年，但仍然未能真正接受城市文明并融入城市生活，这对于农民工素质的提升非常不利。上述现实，不仅进一步弱化了农民工的经济地位与社会地位，而且直接影响着农民工群体参与工业及服务业劳动的技术含量，进而必将影响我国工业的产业升级。　　因此，认识农民工问题必须把农民工素质问题放在重要位置，并需要采取有效措施促使农民工素质尽快得到提升。 　　第八，中国城市化和工业化进程的关键在农民工，从而中国现代化进程的关键也在农民工。　　一方面，20多年来的事实表明，农民工的流动与大规模化是我国城市化进程的根本途径。　　农民工进城务工，不仅为城镇发展与财富积累做出了巨大的贡献，而且在务工中逐渐接受着城市文明，在城市的生活经历又使其较易融入城市，这种通过劳务输出而渐进地推进城市化进程的方式是符合中国的城市化发展规律的。另一方面，农民工的非农化或产业工人化及其素质的提升，又是我国工业化进程及其升级的基本条件。统计资料表明，农民工事实上已经成为当今中国产业工人的主体，尤其是在采矿业、建筑业、制造业、加工业及城市饮食服务业，更是以农民工为主体。在中国劳动力资源非常丰富的条件下，高新技术产业立国虽然可以作为国家发展的方向，却不可能在短期内变成现实。现实的可能只能是制造业立国，中国要想在世界市场上占据有利的地位，必须促使制造业升级。农民工促使中国成为制造业大国，也将由农民工素质的提高来造就中国的制造业强国地位。城市化、工业化或不断升级的工业化，这两点又从根本上决定着中国的现代化进程。 　　解决好农民工问题，便解决了中国现代化进程中的关键问题。国家应将农民工问题放在工业化、城市化及现代化进程中加以考量，并按照工业化、城市化、现代化的思路来调整现有政策及法制。　　因此，在解决农民工问题时不能搞短视政策。以农民工培训为例，如果不能让农民工安居乐业，农民工的培训效果就可能大打折扣，因为一个处于流动状态的农民工接受任何技能培训都将是临时的、不确定的，这种状态不仅会让农民工接受技能培训的积极性与主动性受挫，还将使技能培训流于形式。如果能够让农民工安居乐业，农民工的培训才可能取得真正的成效，农民工的素质才可能获得真正 的提升，国家发展的最高利益才可能切实得到维护。 　　第九，解决农民工问题需要多管齐下，但政府承担起自己的责任将是最重要的。例如，立法机关需要承担起制定与完善相关法制的责任，包括修订旧法、制定新法，确保农民工的经济、社会、政治权益有明确的法律依据与切实的法律保障；司法机关需要利用司法权威来维护农民工的合法权益，并制裁那些损害农民工权益的违法者；雇主必须遵守国家的劳动法规及相关法律与政策，树立与现代文明相适应的财富观，平等地对待农民工，并承担起相应的社会责任；社会（主要是城市社会）急需树立公平、正义、共享的核心价值观，用平等的理念与包容的心态实现对农民工的真正开放，并对农民工融入城市采取真正欢迎与积极鼓励的取向；农民工自身则需要不断提升自己的素质，并有理性的、长远的发展规划。在解决农民工问题时，政府的责任是最大的，因为法制的实施离不开政府，农民工与其他群体利益分歧需要政府公正裁判，农民工素质提升需要政府投入相应的财力、物力与人力，农民工融入城市尤其需要政府完善现有的政策体系。因此，政府需要承担起确保平等对待农民工的各项法规及政策得到落实的责任，通过法律赋予的行政权力来纠正损害农民工权益的现象，同时还应当制定解决农民工问题的长远规划，真正按照工业化、城市化、现代化的思路来提出农民工问题的解决思路与科学合理的方案，并负责付诸实施。 　　第十，农民工问题解决的好坏与快慢，不仅决定着我国解决"三农"问题的进程，而且决定着我国协调、健康、文明发展的进程与现代化进程。我们认为"，三农"问题解决的根本出路在于减少农民，而大量农民工流入城市或者进入乡镇企业务工，使得农民工可以摆脱土地的束缚；劳资关系的确立与延续，又使其可以真正从土地上解放出来，这有利于缓解我国人多地少的矛盾，进一步释放农村的劳动生产力，向乡村传递城市文明，并为农村土地资源的集约化、规模化经营及农村产业结构的优化升级提供基本条件，从而推动农村土地制度的新变革和新农村建设。解决好了农民工的问题，便解决好了"三农"中的关键问题，也解决好了我国工业化进程中的产业升级问题和城乡现代化进程中的关键问题。反之，则将会直接影响到我国经济社会的健康持续发展，甚至可能爆发巨大的社会危机。 因此，农民工是从经济、社会、政治乃至文化等各个层面联结城乡的纽带，也是城乡协调发展与地区协调发展的纽带。抓住了农民工问题，也就抓住了现阶段中国发展的关键，农民工问题的解决是最终解决"三农"问题和加快推进以工业化、城市化为主要标志的现代化进程的标志。[1]（P423）2.解决中国农民工问题的政策思路 　　以上是在调查实践基础上从理论角度对中国农民工问题作出的基本判断，应当成为国家解决农民工问题政策思路的基本出发点。面对如此规模巨大的社会群体，任何轻视农民工问题或者不能妥善解决好农民工问题的做法都将导致极为严重的社会、经济与政治后果，能否妥善地、全面地解决好农民工问题，将是对中国共产党执政能力和政府行政管理能力的巨大考验。[1]（P421）因此，应当将农民工问题作为中国未来十年发展中的头等大事来看待，统筹考虑、综合协调、近中长期目标相结合，积极促使农民工问题得到较快、较好的解决，这是我国向健康和谐的、可持续的工业化、城市化、现代化道路迈进的必要条件。 　　第一，在解决农民工问题时必须更新思路，将农民工纳入中国工业化、城市化、现代化进程，确立科学合理的宏观思路与长远筹划。尤其需要打破现有的思维定势，不能再把农民工简单地等同于农民而将农民工排斥在工业化、城市化进程之外，不能将农民工现象看成是一种长期固化的社会现象而对其权益受损视而不见，不能把农民工问题看成是农民工自己的问题而放弃政府与社会的责任，不能对农村土地的生活保障功能估计过高而忽略农民工及其家属的经济社会乃至政治权益诉求，不能再强调财力不足而对农民工问题继续漠视，更不能继续在制度安排与政策实践中固守城乡分割、分治的思维模式。与此同时，国家需要在科学发展观的指导下，真正确立城乡统筹、城乡一体的发展思路，在承认农民工的群体性、特殊性、过渡性等特色的同时，按照工业化、城市化、现代化的思路来解决农 民工问题，积极稳妥地加快推进农民工融入城市的步伐。 　　第二，针对农民工问题的复杂性、过渡性，国家在解决农民工问题时应当有近、中、长期对应之策。农民工问题是中国当前发展中的重大现实问题，确实需要有应对之策，但农民工作为我国经济社会转型期间一个具有过渡性色彩的特殊群体，其过渡期还需要20年左右（估计农民工的过渡期是一代人约40年，已过去了20年），最终必然由流动性强、身份不确定的农民工转变为具有稳定性、身份确定的市民或者农民。因此，解决农民工问题必须统筹考虑并确立近、中、长期目标及相应的配套政策，避免由于过度短视而留下后遗症。 　　近中期解决农民工问题的关键，在于维护农民工的经济权益与安全权益，包括平等就业权、劳动报酬权、职业安全权、社会保障权、教育培训权、子女教育权与居住权；长期目标则应当是适应我国工业化、城市化、现代化发展进程的要求，确保农民工可以自由选择平等融入城市或者返回乡村、公平分享国家发展成果、平等参与民主政治，以及在精神文化方面与流入地居民融为一体。　　第三，迅速完善相关法规，在确立农民工平等权益的同时，赋予农民工维权的法律手段与有效途径。一方面，中央与地方政府均需要对现行法律制度与政策规制进行全面检查，凡有违反平等、公正原则而损害了农民工权益以及阻碍农民工顺利融入工业化、城市化进程的规定，均应当尽快加以修订；另一方面，应当按照平等、公正、共享等原则制定必要的新法规与政策，如劳动法颁行已逾十多年，已难以适应发展变化了的劳动用工形式，对农民工的保护作用缺乏，制定新的《劳动合同法》、《劳动争议处理法》、《就业促进法》等就具有紧迫性。只有劳动法制健全，农民工的权益才能在法律制度的保障下得到维护，执法机构与司法机关才可能依法维护农民工的合法权益，用人单位或雇主才能完全明了自己的责任。此外，户籍政策、就业政策、收入分配政策、教育培训政策、公共卫生政策等均有调整的必要。 　　第四，打开城市（镇）大门，有序接纳农民工，并进一步改革农村土地承包制，实现土地承包权与市民身份的置换。国家应让有能力成为城市人的农民工首先成为市民。各地可以设置让农民工成为市民的标准或条件，建议标准或条件包括：一是农民工的就业能力，在城市中有相对稳定的工作岗位；二是农民工与所在城镇的融合程度，即在当地居住满一定年限；三是有一定的经济基础，即有能够维持其基本生活的稳定收入来源。这种标准的设定，既是对农民工的正面引导，有利于其提高自身素质，稳定心态，加快融入城市，也有利于城市人做好接纳农民工的心理准备与政策规划。 　　与此同时，针对农民工非农化的现实及工业化、城市化进程的态势，国家应进一步改革农村土地承包制度，通过赋予农村土地承包权的实质权益，让农民工自主选择户籍身份置换，既保障农民工可以在满足规定标准或条件下完全融入城市化、工业化进程，又促进农村土地的集约经营与规模效益。一种标准的确立意味着一种新的秩序的建立，农民工的发展将会因此而进入有序向上流动的通道。[1]（P424）　　第五，规范用工制度，切实推行劳动合同制，为解决农民工问题奠定稳定的基石。政府有责任督促用人单位或雇主与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，确保雇主与农民工的劳动关系规范化，并在规范化的基础上实现农民工劳动就业岗位的相对稳定，这是维护农民工权益的稳定基石。同时，要强化工会的维权作用，积极推进集体劳动合同的签订，只有让农民工融入劳动者群体之中，其个人权益才能在转变为群体利益的条件下得到更好的维护。因此，政府扩大和强化劳动监察机构、监察队伍及监察手段，既是解决农民工问题的必要投入，也是促使劳动关系走向和谐和构建和谐社会的必要成本。 　　第六，切实维护农民工的平等就业权、劳动报酬权与生命健康权，促进农民工公平地参与发展成果的共享。例如，迅速取消对农民工就业的各种政策限制与地域歧视，让农民工获得合理的工资报酬并且确保这种报酬符合分配正义的原则；健全劳动保护机制与劳动监察、安全监管措施，确保农民工的生命与健康权益不受损害。尤其需要强调的是，应当尽快提高农民工的劳工成本，包括提高最低工资标准并进一步细化，使之更具操作性，通过确立平等的谈判与协商机制来确保农民工工资增长机制正常化 ，通过财税政策强势引导雇主为农民工提供职业福利。农民工劳动报酬与福利的提升，不仅能够直接提高数亿农民工及其家属的购买力，进而改变我国经济过度依赖对外贸易与投资拉动的弊端，而且可以促使农民工素质得到提高，农村居民的民生问题获得进一步改善。因此，必须摒弃片面的劳工成本低优势说，代之以适度提高农民工的劳工成本（含工资、保险及福利），并促使经济社会协调持续发展。 　　第七，开放城市教育培训系统，尽快落实农民工的教育培训权，在努力促使农民工素质得到提升的同时，实现我国产业升级换代，并向新兴工业化快速迈进。落实农民工的教育培训权并非只是有利于农民工个人的事情，它实质上是国家发展与强国战略的需要。由于农民工素质的提高与国家的核心利益紧密联系在一起，政府培训农民工以提高其技能素质显然责无旁贷。因此，政府需要有农民工培训的专项投入，只有加大对农民工的人力资本投资，农民工的素质才能得到提高，高素质的劳动者才能生产出技术含量高的产品，这是一个国家的核心竞争力所在，也是中国走向强国的必由之路。在农民工技能培训方面，输出地政府和输入地政府的责任是并重的。在农民工初次输出时，输出地政府的责任更大，输出之后则输入地的政府责任更大，中央政府应起到统筹、协调的作用，并有专项转移支付补贴农民工输出地。 　　而在农民工输入地，不仅需要开放城市教育培训系统，推进专门针对农民工的教育培训工程，而且应当规范农民工的劳动关系，努力实现农民工就业的稳定。只有让农民工安居乐业，针对农民工的技能培训才能够收到实效。　　第八，明确农民工的社会保障权，按照分类分层保障原则为农民工提供社会保障。农民工在城镇就业与生活，遭遇着城镇劳动者可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等，农民工遭遇上述风险的普遍性正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的生成条件。而因户籍制度的制约，农民工处于被边缘化的境地，他们遭遇的上述风险只能依靠自己去解决，国家既没有相应的制度安排来提供援助，也缺乏必要的途径来化解。 　　近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）和学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。因此，国家应当赋予农民工社会保障权，政府应当承担起为农民工构建合适的社会保障安全网的责任。在农民工社会保障方面，我们仍然坚持以往的观点，即按照工伤保障优先、特殊救助与疾病保障随后、养老保险分类分层设计的思路来落实农民工的社会保障权。[4]只有这样，才能分别适应不同类别的农民工并有效地解除其后顾之忧。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立并强制推行。其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制，因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。当然，对农民工的疾病医疗保障，应当探索城市医疗保险与乡村合作医疗衔接的方式与渠道，赋予农民工自主选择权。再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。对于农民工的养老保险，各地现行的方案均不可能真正解决农民工的养老保险问题，一些地区让农民工退保实际上不仅使农民工丧失了养老保险权益，而且直接损害了农民工的经济利益。 　　因此，我们建议国家确立养老权益记账制，即在全国养老保险制度未真正统一前，让农民工参加基本养老保险并通过记账确定其养老权益，由务工地社会保险机构颁发养老金缴费权益证，待全国养老保险制度统一或者农民工符合退休条件时，再行根据其养老金缴费记录统一计算其养老金待遇，这种方式将是在维护农民工养老保险权益的基础上真正能够解决农民工养老问题的治本之策。　　第九，改进选举制度与完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的民主权利。基于农民工异地就业和越来越多的农民工事实上已经在流入地定居，以及大多数农民工必将融入城市化进程的客观趋势 ，有必要改进现行的选举制度和完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的民主权利。在这方面，可以采取分类授权的方式，让已在就业地定居（可以规定满足一定居住年限为条件）的农民工享有与当地居民同等的选举权与被选举权，让流动性强的农民工群体通过工会等群体利益组织参与当地政治事务并发挥其应有的影响。在各级人民代表大会尤其是县级人民代表大会、政协等组织中，应当明确规定有农民工代表、委员，各种具有政治色彩的人民团体（如工会、妇联、共青团等）均应当有农民工代表参与其中。只有为农民工提供合适的参与当地政治事务的途径，才能让农民工实现有序参与当地政治决策的民主权利。 　　第十，改造社会氛围，营造让农民工融入当地社会的软环境。大众传媒应当率先起到舆论导向作用，引导消除影响农民工与当地居民关系的潜在隔阂，城市社区应将农民工视为社区成员平等对待，各种公共服务网络应当让农民工与城市居民共享，平等、共享的社会氛围将逐渐消除农民工与当地居民的精神文化隔阂，最终实现农民工与当地居民融为一体。　　总之，农民工问题是一个牵涉到5亿以上人口庞大群体切身利益的重大问题，农民工问题能否得到较快、较好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐程度，从而需要引起国家的高度重视并采取有效的应对方略。只要将农民工问题置于中国工业化、城市化、现代化进程中加以考虑，用平等、共享的发展理念与原则来修正与完善相关的制度安排与政策措施，相信农民工问题一定会随着中国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决，农民工问题的解决将意味着中国真正迈上了现代化的强国之路。 　　[参考文献]　　[1]郑功成.科学发展与共享和谐[M].北京：人民出版社，2006.　　[2]郑功成.农民工的权益与社会保障[J ].中国党政干部论坛，2002，（8）。　　[3]白佳.权威报告显示：农民工发生三大转变[N].社会科学报，2006-08-31.　　[4]郑功成.分类分层保障农民工的权益[N ].经济日报，2001-11-29.来源：《中国人民大学学报》2006年第6期新农村建设凸显“农民组织”问题秦晖现在，让农民组织起来呼声越来越高，但质疑的声音仍然存在。其中一个疑问是，村委会就是村民自治组织。既然已经普遍推广村民自治，村委会已经普遍建立，又何必另起炉灶，发展其他农民组织尤其是农会呢？ 　　的确，现在呼吁搞农会的人，有的是认为村级选举有问题，所以需要农会来体现农民的民主权利。但问题在于:村组织如果真是农民民主选出的，就不需要农会了吗？同样逻辑:城里的政府如果也民选了，是不是就可以取消工会、商会乃至类似民间组织？这个问题归根到底就一句话:"有了民主政府还要不要公民社会？"既然民主政府是民选的，已经代表了人民，所有的公民组织是不是都可以不要了？这是一个太简单的问题，怎么会成其为问题呢？ 　　现在关于村委会到底是政权组织还是村民自治组织，是有争论的。但我觉得这争论的意义并不大，原因何在？在真正的宪政体制中，只要实行地方自治或者社区自治，基层政府就是自治组织，没有两者只能居其一之说。但这种自治组织是一种特殊组织，即公权力组织。这就决定了:第一它不可能是多元化的。左派、右派可以竞选执政权，但选上来的只能有一个。一个地方不可能同时既有一个左派政府，又有一个右派政府。那么，例如，在右派政府执政时左派如何表达其集体诉求？第二民主政权是一个地域性组织，从理论上讲它要代表所在地区全体人民的利益，而不可能只代表其中某个群体的特殊利益。后者比如工人的利益，农民的利益，工商业者的利益等，仍然需要各自的成员组织来分别代表。 农会不是"民主政权"，这当然不是说乡村不存在民主问题，但两者不能混为一谈。农会是维护成员自身权利的组织，政府是对别人行使权力的组织。农民如果能够自由组织农会，官员即便并非民主产生，其权力也会有制约，不能随意侵犯农民的权益。相反，如果农民无法进行有组织的维权，即便是民选的官员也可能滥用权力损害农民利益。农民组织与乡村治理的前景我一直有个看法:熟人共同体建立权责对应可能更需要的是伦理约束下的自治而非民主。共同体越小，人们之间的持久互信和伦理联系越多，权力和责任就越容易直接融合为一，"民主"制约的必要性越小。举个最简单的例子:在一个家庭中，儒家主张"父父子子"固不待言，即便是西方人也不会主张三权分立、民主选举父亲。原因很简单，父权一般都以父责为基础，"虎毒不食子"嘛。家外的熟人共同体，伦理约束就不那么可靠，但比陌生人社会还是有作用，而且它的"交易成本"较低。但是进入陌生人社会，伦理就解决不了问题，必须要有制度安排来制衡权力、保证权责对应。 　　乡村的熟人社会也是这样，实际上熟人群中通常会有一些成本更低的功能，可以解决公共物品的提供和集体行为中的权责对应等问题，如果合理使用这些资源，有民主当然不错，没有民主，也不见得就是大问题。其实许多不发达的农村，面临的主要问题并非民主不民主，而真正最需要民主的，是那些缺少直接人际情感联系的陌生人社会，大尺度社会。民主制度实际上是在陌生人社会建立权责对应的一种运作方式。 　　因此，中国最需要的应该是县一级(如果县以上一时还做不到的话)的民主。村一级主要是发展有效的自治。那么乡镇这一级怎么办呢？我觉得在中国很多地区，乡镇一级的确可以变成上级政府的派出机构，其成员可以是职业文官即公务员，由上级派任并对上级政府负责。当然前提是上级(县)政府本身是民主政府，它是民主政府的派出机构。那么，乡镇一级的农民公民权利如何体现呢？不一定体现于直选乡官，组织农会的权利更重要。有农会作为农民利益的代表，跟政府沟通、谈判，我觉得不仅没什么坏处，反而可能是乡村治理的一个好方法。没有那么高的行政成本，那么多负担，还能保持一定的效率。老百姓的权利也得到了保障。虽然乡官是派出而非民选，但权力有制约，责任可追问，不能为所欲为，农民有诉求可以通过农会来与之协商，乃至向上级政府请愿。他的施政仍然需要征得农民同意。我觉得这比在乡镇直选与否这个问题上相持不下，可能更好一些。 这可以说是"自治比民主更重要"。当然这里讲的是乡镇一级。就治理而言，我以为不同规模、不同性质的人群应该有不同的主要治理方式。熟人共同体尤其是家庭，某种程度上也包括家族与自然村主要靠伦理自治，乡镇这种人们偶尔能相遇的中等社区(施坚雅所谓的集市共同体)主要是本地自治组织和上级民主政府(包括其派出机构)的协调，县和县以上才主要靠代议制民主来治理。遗憾的是我们的现状完全是倒过来的:在熟人共同体中(文革时甚至在家庭中)搞"民主"，在陌生人社会反而不搞。农村中的很多问题都由此而来。农民组织不仅仅是种田人的问题　　有人认为，在城市化明显加速的今天，中国的农村问题主要是进城农民工的问题，而不是农村本地的问题。从某种程度上讲这样说也不无根据，如今我们谈论"农民组织"，并不仅仅意味着种田人的组织，正如"农民问题"在中国不仅是种田人的问题一样。笔者最近曾撰文认为，很多地区与其政府补贴一部分又强制农民付出一大部分钱财，在农村修那么多所谓新农村住宅，只是供打工者春节回乡住几天，还不如拿这笔钱在城里给农民工盖廉租房。 　　还可以说得更实质一些。中国真正的问题恐怕不是什么"三农"问题，中国的"农业"、"农村"问题不是主要的，关键的问题还是如何"以人为本"，如何对待占我国公民大多数的那些"人"，也就是对待"农民"。"农民问题"是中国问题的关键。但中国的所谓农民问题，从来不能仅仅理解为种田人的问题，其实就是如何对待被传统体制定义为"农民"的那些人(无论其如今是否种田)的问题。众所周知，那些人现在很多都在城里，解决"问题"不考虑他们能行吗？ 　　农民问题不一定是农村的问题，它不一定表现在农村。传统体制定义为农民的那些人，在户口簿上定义为农民的那些人，无论在什么地方，他们的问题都很严重，都是应该解决的。我们讲的农民既不是指一种职业，不是指种田人；也不是指一个阶级，因为"农民"中有穷人也有一些富人，有雇工也有老板。即便是富人，是老板，他们也仍然是农民，所以才常常称什么"农民企业家"。而作为"农民"，他们的权利维护都存在着很大问题。 　　所以强调维护农民工权益是完全应该的。新农村建设花在农村的钱，相当一部分如果用来给农民工提供公共品，恐怕更好。但这当然并不妨碍我们关心农村问题。因为毕竟还有很多农民一时进不了城，还不能不呆在农村。　　新农村建设如果真正有意义，就应该把权利交给农民，农民愿意进城，你就得维护他在城市中的权益。如果农民愿意留在农村，你就得维护他在农村中的权益。回避了"权利"这个关键，不管鼓吹"城市化"还是"反城市化"都会侵犯农民利益。按照中国经济现在发展的状况，城市化的进度可能是有限的，它能容纳的人口也可能是有限的。但是这一点儿不会减少、而且恰恰应该是增加了农民权利问题的尖锐性。 　　本来从农民的意愿来说，他是否进城取决于他在城里能不能找到工作。如果工作不好找，一般人是不会贸然自断后路，把土地卖掉的。农民也是理性经济人，农民对自身利益的算计不比市民差。他们不是傻瓜。他会不会一边保留土地，一边进城去看看？完全可能，而且通常就是如此:如果在城里找不到工作，他就回去了。八字还没有一撇，什么信息都没有，就随便把土地卖掉，然后自己跑到城里去流浪——这样的二愣子也许有，但肯定不如土地被别人看中然后不由分说就被撵走的"失地农民"多。换言之，如果条件成熟，农民会希望进城；但如果条件不成熟，农民不会贸然进来——除非你圈占了他的土地把他赶出来。问题就这么简单。 　　因此，如今围绕新农村建设方向的一种争论其实很不得要领:有人说新农村建设应该是加速城市化的建设，是促使农村"有序消亡"的建设；有人则相反，认为"三农问题的出路不能是城市化"，新农村建设就是要把各种要素留在农村，以实现"乡村复兴"。其实中国地方那么大，有的地方城市化很快，有的地方会长时期保留大比例的农村人口，怎么可能一刀切地讲"城市化"或者"农村复兴"？　　但不管"城市化"还是"农村复兴"，根本问题还是一个农民权利问题:是否进城，农民可不可以自由选择？农民的命运必须捏在官员手里吗？现在很多地方政府，要圈地了就一道命令下来，通过简单的行政区划，把农村变成城区，人为地把农民赶出土地，赶进"居委会"。农民不想要城市户口都不行。一旦觉得进城农民是个麻烦，又一道命令下来，给农民设置很多就业门槛，租房门槛，甚至强行驱赶，人为地把农民拦在农村。农民是进城还是留在农村，很大程度上不能自由选择，只取决于地方政府的需要。我曾经指出中国的变化存在着一种"尺蠖效应"，就是或"收"或"放"都是那些强势者得利，忽"左"忽"右"总是这些弱势者吃亏。现在看来在"城市主义"与"乡村主义"之间也有这样的尺蠖效应:乍"城"乍"乡"都在要农民付出代价。 总之农民问题关键是农民权利问题，城市化进程不是消除了、而是突出了这个问题。而维护农民权利就需要农民的组织。农会问题如今受关注，原因不过如此。新农村建设更突出了农民组织问题　　这些年来农民给人以"弱势群体"的印象，许多人出来为农民说话，中央领导也高度关注农民问题。这当然是好事。可是归根结底，别人为农民说话，何如有个组织让农民说出自己的话；别人维护农民的权益，何如有个机制让农民可以维护自己的权益。如果农民无法维护自己的权利，别人如何代他维护？如果农民没有组织起来"维护自己权利"的权利，他们的其他权利又如何能够维护？农民缺乏这种权利，不要说某些强势利益集团可能损害他们，就是有人好心想要帮助他们，也有可能难以成功，乃至好心做"好事"却很难有好效果。 特别是现今的新农村建设更凸显了这个问题。今年财政当局宣布本年度中央财政用于"三农"的支出将达到3397亿元，充分体现了本届国家领导人对农民问题的重视和解决问题的决心。但是这个消息立即引起了"财政投入不能重蹈'部门分肥'的覆辙"，和"财政投入如何与农民的需求对接"的议论。的确，我国基层的"财政饥渴"由来已久，农村税费停征后如何弥补基层财政缺口也一直没有明确，许多地方越来越依靠"卖地财政"，使"圈地运动"引起的社会矛盾加剧，国家三令五申仍未理出头绪。在这种情况下如今上面凭空掉下这么大个馅饼，假使诺言兑现，这笔钱谁来接？平分给9亿农户自然是不可能的。而我们的农民又不像日本、韩国乃至台湾农民那样有发达的农会、合作社等自治集体来对接这笔财政资助，那么就只有各级政府各个"部门"来瓜分这笔巨款，再靠他们凭良心给农民提供"服务"了。让农民组织起来　　其实"组织化"并不是个新问题，早在建国前就有那篇名文提出，把农民《组织起来》！问题不在于农民该不该有组织，也不在于农民自己想不想有组织，而在于农民以外的一些人想要怎样的组织。　　一位"三农"专家曾说:当年搞强制集体化是有道理的，因为国家与无数分散的小农户打交道"交易成本太大"。可同样是这位朋友，跑到工会农会都高度发达、农民组织化程度很高的印度去考察一番后又说了:印度没希望，因为他们的官员、企业和工会农会打交道的"交易成本太大"，弄得连圈地修高速路都搞不成。原来他讲的"交易成本"不是科斯说的那种全社会为维持"交易"付出的总成本，而只是为强势者单方面计算的"成本"。这么讲，那当然是古拉格式的"组织"最能为强势者节约"交易成本"(不许你"交易"，我自然就不用付"成本"了)。如果做不到，那只好让弱势者一盘散沙。否则他们自己组织起来了，我对付他们的"成本"就太大太大了！ 　　显然，这么看问题就无法跳出"组织农民农民怕，农民组织我们怕"的怪圈。我觉得只有摆脱这种心态，才能争取在农民组织化问题上、乃至在社会整合和国家认同问题上的双赢局面。在这方面，如今最高层关于新农村建设的一个提法我认为很对:那就是让"农民真正成为新农村建设的主体"。所谓主体，就是要尊重他们的意志，尊重他们的权利。在农民组织问题上，这个原则尤其重要。　　当然这决不是说官员和农民以外的人就不能为农民提供帮助。笔者的一位官员朋友很反感"官办组织"的说法。他说我是官员，可我的权力并不大，我帮助农民搞合作社和行业协会都是从农民的意愿出发的，并没有动用权力搞什么强制。我说这样当然太好了，你这样的做法是应该称赞的。官员帮助办的组织不等于"官办组织"。但这与指出"官办组织"的弊病有何矛盾呢？因为动用权力搞强制的现象如今在一些地方确实存在嘛。 　　可喜的是，如今像这位朋友一样，作为官员不仅不阻止、而且还帮助农民建立他们自己的组织，并且在这一过程中注意不颠倒"主客"关系，自居于帮忙的服务者角色而让农民成为"主体"的事越来越多了。这表明农民的结社权和农民建立现代公民组织的事业是大有希望的。"让农民组织起来"，而不是"把农民组织起来"，一字之差，真可谓千钧之重，怎么强调都不过分吧。原文出处：南方日报中国农村：为什么“人心散了”秦晖我对所谓“三农”问题的提法历来有保留，我以为如今所谓三农问题实际上就是“农民问题”，但“农民问题”的实质不能说是种田人的问题。实际上农民问题的根源在农村之外，其本质就是中国的公民权不平等，或曰在公民权总体水平不高的前提下，被称为“农民”的大多数中国公民权利缺失尤其严重。所以，尽管“三农问题”说复杂是千头万绪，说简单就是两句话：农民数量要减少，农民权利要提高。为什么“人心散了”？免税改革推行以来，关于农村“非组织化”的抱怨方兴未艾，这很值得议论一下。最近国内媒体高调报道了清华大学新闻学院博士生李强的农村调查报告，各级领导给予很高评价。这份以作者家乡为调查对象的报告的确反映了许多实情，而作者的两番议论更是有趣。他一面感叹：农村“人心散了”，什么事情都搞不成。一方面又引当地干部的话，对时下的“村级民主”表示忧虑说：如今农民投票一心只为本族本姓考虑，导致宗族影响扩大。这两种并存的抱怨如今的确很常见，这本身就很有意思：农民如果只考虑自己，当然是“人心散了”，然而如果他们考虑认同与合作，又被认为是搞“宗族”。似乎他们只有胸怀祖国放眼世界以人类解放为己任，才是可取的，才具有了行使民主权利、乃至一般意义上的公民权利的资格。可是农村从什么时候“人心散了”？不就是在那个动辄以国家、世界说事，以“阶级斗争”打击一切“传统”认同的时代吗？那时提倡卖友求荣，灭亲固位，告密陷害、邻里互疑、学生打死老师、儿女监视父母、夫妻互相告发，导致人人自危，人际关系扭曲到极点，连至亲近邻都不能互信，人心焉能不散？中国社科院农发所的学者王晓毅不久前提出所谓“小岗悖论”的问题：当年小岗18户村民冒着巨大风险，为了分田到户而秘密聚会，商定如果倡议者为此坐牢，大家要一起养活他的子女，为此立了“18个血手印”的文书。但是这件“齐心协力闹散伙”的事表面上看似乎很矛盾。王晓毅说小岗村事件“所包含的悖论是难以解释的。如果说小岗村的农民那么齐心，愿意承担那么大的政治风险(包括经济风险)，为什么他们却不能够在公共的土地上共同劳动？承担这样大的风险无疑是需要作出牺牲的。愿意作出如此大牺牲的人可以被假设为具有很强的集体主义精神，用集体主义精神去促成集体的瓦解，在逻辑上很难解释得通。如果像以后所解释的，他们有很强的个体主义精神，聚集在一起的社员不愿意出工出力，只有分田单干，个人利益与个人劳动直接挂钩才能发挥人的积极性。那么甚至为别人多牺牲一些汗水都不愿意的人，为什么能够集体承担如此大的风险？”其实在我看来这个“悖论”一点也不“悖”：关键在于人民公社这个现象与其说是“集体主义”，不如说是“国家主义”的产物。当年出于国家意识形态和工业化原始积累的需要，上面以强大的政治压力把农民禁锢在军营式的生产组织中给国家提供廉价农产品。周其仁先生曾经指出这种经济并不是什么“集体经济”，他说国家控制人民公社的程度并不比控制国营工厂差，区别在于国家控制了工厂，国家是承担了这种控制的后果的。而人民公社则不同，它是“国家控制，但由农民承担控制后果”的经济。而这种给农民造成严重后果的控制之所以能够实现，恰恰是由于农民“各顾各”，无法齐心抵制这种控制。三年困难时期农民如果像小岗人这样“齐心”，他们能束手待毙吗？在《公社之谜》一文中我曾指出，为什么当年斯大林把传统俄罗斯村社社员捆绑成集体农庄非常困难，而我们的毛主席把“一小二私”的中国农民弄进“一大二公”的人民公社反而相对容易。那么像小岗的例子，不“齐心协力”就无法“闹散伙”，还有什么可奇怪呢？王晓毅所谓“用集体主义精神去促成集体的瓦解，在逻辑上很难解释得通”，那是因为他把强制性的国家控制和“集体主义”混为一谈了。小共同体认同对于大共同体的一元化控制是一种“瓦解”力量，这在逻辑上太顺理成章了。无数事实证明，在大共同体一元化条件下，个性自由与个人权利的维护常常是恰需以“小集体主义”的途经来实现的。1950年代中国恰恰在一些历史上传统宗族村落认同程度较高、土地中“公产”比率较大的地方发生了最大的“退社风潮”，当地农民自发结盟，“提出‘有马同骑，有祸同当’，订出退社后互助互济解决困难的办法”，甚至“许多闹事有党员和干部参与领导”，并提出只准中贫农参加，“不要地主富农”，以免被上面找到镇压借口的策略。而在那些历史上真正是一盘散沙、完全没有民间组织资源的“纯私有”农村，“集体化”反而势如破竹，一帆风顺。高王凌等人的研究也表明：公社化时代恰恰是一些农民比较“心齐”的生产队盛行“瞒产私分”，在一定程度上抵制了国家的无度索取。而那些“人心散了”的地方，最常见干部媚上坑众、浮夸浪报引来高征购的弊病。后来到改革时代，那些当年有“瞒产私分”现象的村子“集体企业”反而一度搞得有声有色。西方学者为此曾提出过“地方政府公司主义”的解释模式，其实在更多的事例中，这种现象与其说与“地方政府”、不如说与农民的传统小共同体认同有关。但总体说来，大共同体一元化体制对这种认同的摧毁是严重的。今天的“人心散了”与过去的表现有异，但逻辑关系一脉相承：正如那时习惯于官场上讲假话的人现在自然习惯于市场上卖假货，那时为升官邀宠而坑亲杀熟，又何怪今天为“传销”发财而坑亲杀熟？那时为擅权固位而六亲不认，又何怪今天拐卖妇孺者六亲不认？那时人们惯于看到明知无辜者惨遭迫害乃至死于非命而袖手旁观甚至落井下石，又何怪如今歹徒害人时鲜有见义勇为，甚至出现“围观强奸”、“喝彩跳楼”那样的冷血场面？有人说“人心散了”是因为搞了市场经济。这市场经济也许有千般缺点我不屑为之辩护，但哪个发达市场经济国家能有这种坑亲杀熟“大利灭亲”的世风？因此，我们如果真的痛感农村“人心散了”之弊，就不应对农民尚知关心族姓利益的状况神经过敏。现代公民所关心的公共事务当然不应只是族姓事务，但由于无权过问公共事务而至于连族姓事务也不关心的人，其与现代公民的距离，恐怕就要比“传统”农民距离现代公民更远了。现代认同与传统认同正如追求自由与权利是人的本性一样，追求认同与合作也是人性之常。出身湖南农家的杨支柱先生有言：“小时候我喜欢竞争，希望木秀于林；但也喜欢合作，害怕离群索居。”人类不似蚁群，人对个性有强烈趋好，但也不似老虎，人难于林中独活。从原始群时代人就是需要认同与合作的，没有哪个民族哪种“文化”是天生“人心散了”不会认同的。可以说，农民与城里人一样也是人，他们也有认同与合作的本能。我不相信中国大地上有什么地方的农民是天生的“一盘散沙”，像森林中的老虎一样只知独来独往。我更不相信那种只有农村“人心散了”而城里人则团结一致的城乡优劣论，或者那种只有中国人“人心散了”而外国人就团结一致的中西优劣论。其实可能的情况是：我们过分热心地去干预农民的认同与合作问题，要他们只准这样认同，不准那样认同；只准如此合作，不准那般合作；只准认同我，不准你们彼此认同。结果就是农民自己的认同我们要禁止，而我们要求的认同农民不接受。“农民组织我们怕，组织农民农民怕”，最后便弄得没有任何认同，没有任何合作，没有任何组织，于是，“人心散了”。可以相信，人们在早期最初的认同与合作纽带就是血缘，由此形成了族群。不仅国人，西方人和任一民族大概皆然。后来人们社会发展，交往规模扩大，认同与合作的类型也日益多样化，由“熟人共同体”扩展到“陌生人社会”，血缘之外又有了地缘的认同，于是有村社、社区乃至同乡会之类组织；有了业缘(同行)的认同，于是有行会或同业公会的组织；有了教缘(同信仰)的认同，于是有教会的组织；有了利缘或经济利益的认同，于是有企业等契约性质的组织；有了政缘或政见方面的认同，于是有政党的组织；有了综合性公共利益的认同，于是有城邦与民族国家的组织……但是，所有这一切本质上是随着人们自由度的不断提高，认同形式也不断趋于丰富多样的过程，不是一种认同形式取代另一种形式的过程。过去有说法认为似乎某种认同形式是“落后”的，现代社会就没有了。看来远不是这么回事。过去有人说业缘认同只是中世纪的行会才有，现在我们知道在当代发达经济中同业公会也非常活跃。同样，过去说血缘认同只是“传统”的东西，其实现代社会中人也并非六亲不认，欧美各地都有许多“家庭史协会”之类的寻根、联谊组织，有家族墓地、家族企业之类的认同纽带，甚至类似于我们修族谱那样的认同活动，据我所知，在美国新英格兰的许多地方也以“民间家庭史研究”的方式绵延不绝。当然，人们交往与认同形式日益多样化、丰富化以后，过去那些仅有的、单调的认同形式就变得相对不重要而日益被人看淡。现代人不会像过去那样看重宗族，这在中国其实也不例外, 如下所言，所谓中国人拥有独特的“宗族文化”，因而国人的宗族观念特别耐侵蚀的说法是站不住脚的。但是这种淡化是一种多元化的自然过程。没有任何成功的现代文明是“禁止传统认同”的。在现代公民社会，公民的自由、竞争与认同、合作都受到比过去更多、而绝不是更少的保护——无论“传统”式的还是现代式的认同。对于宪政民主国家来说，禁止宗族、教会与行会就如禁止社区、政党和企业一样荒唐。没有任何现代国家可以声称：她的公民只准“胸怀祖国，放眼世界”，而不准认同他自己的家庭、家族和社区。现代国家无需也不会禁止宗族、教会、行会、社区、政党和企业，惟一的条件，而且无论对于“传统”还是“现代”的认同都一视同仁的条件，就是这些认同与合作的形式必须遵守宪政与法治的现代文明规则。当年的严复曾以中国人的智慧把这些看来无比复杂的规则浓缩为四个字：“群己权界”。即无论怎样的认同形式与合作组织，都必须分清公共领域(包括分清“大公共”与“小公共”的各个层次)与个人领域。个人领域要自由，无论以宗族还是以国家名义的公权力都不能随意侵犯那些属于“己域”的个人权利。这些领域是所谓“风能进，雨能进，国王不能进”的，当然更是宗族——族长乃至族众的所谓公意“不能进”的。而公共领域要民主，无论是个人对于“小公共”事务、还是小集团对于“大公共”事务的无制约的专断都不能允许。在恪守群己权界的条件下，现代国家完全可以有宗族，但不能允许无限制的族权去侵犯人权。宗族可以以真实的或虚拟的血缘认同组织族众对内提供公共物品，对外维护族人共同的合法权益。但它对外不能以械斗破坏国家法治，对内不能侵犯族众的个人自由。不能像“山杠爷”那样私设公堂，像一些著述描写的那样把族人抓到祠堂打板子。如此等等。但是这样的规则不只对宗族如此。宗族的“集体主义”不能侵犯个人领域的自由，难道其他形式的“集体主义”就可以侵犯？祠堂不能抓人打板子，难道教会、村社、行会、企业、政党就可以抓人打板子？甚至国家组织，在现代规则下不是也只有得到授权的独立司法机构在法治的约束下才可以行使惩戒权吗？除执法机构之外的衙门难道就可以抓人打板子？而在现实中如果确实存在着宗族组织对上述规则的侵犯，难道其他认同组织就没有类似问题？教会、村社、行会、企业、政党，更不用说衙门侵犯人权的事，历史上难道还少吗？现代国家当然必须防止这种滥权越界的行为。现代国家完全可以有宗族，但不能允许“山杠爷”式的做法。正如现代国家完全可以有教会，但不能允许中世纪式的宗教裁判和异端迫害。现代国家完全可以有同业公会，但不能允许古代行会那种欺行霸市排除竞争的行为。同样，现代国家当然有众多的企业，但企业如果侵犯“群己权界”束缚员工，那就成了中世纪式的农奴制庄园。现代国家当然有政党，但政党如果一党专政党阀独尊，那就成了前近代的会党、朋党。最后，现代国家当然有高效的政府，但如果私人独裁公务、公权滥侵民私，那就是旧时的专制朝廷，而不是现代政府了。现代国家不能存在农奴制庄园、会党和朝廷，但没有人因此要废除企业、政党与政府。因此不允许旧式族权教权当然也就不能导出必须禁止宗族和教会的结论。现代国家就是要使各种形式的自由、竞争和认同、合作都在“群己权界”的规则下各得其所。血缘认同可以产生文明的宗族组织但不再有旧式族权，地缘认同可以产生现代社区但不再有旧式采邑，业缘认同可以产生同业公会但不再有行会特权，教缘认同可以产生教会但不再有宗教裁判，利缘认同可以产生公司、企业但不再有农奴制或奴隶制庄园，政缘认同可以产生现代政党但不再有会党帮派，最后，国族认同可以产生宪政国家但不再有专制朝廷。可见，血缘、地缘和其他形式的认同，与这种认同中是否会产生专制与狭隘的东西完全是两回事。消除那些弊病靠的是宪政民主，而不是禁止宗族或禁止某种“落后的”认同。“规范”国家从国民国家(national state)整合的角度讲，对民间内生性认同与合作进行法治规范是必不可少的。例如：现代国家当然不能允许“黑社会”式的认同与合作。但是是否“黑社会”也只能以是否损害人权法治为标准，而不能以认同的形式(族缘、地缘等)为标准。而国家对民间认同的规范也是为了整合公民社会，而非仅仅为了“驯服臣民”。因此这种规范也是双向的：不仅国家要“规范”社会，而且社会也要“规范”国家。甚至可以说，在“农民问题实质上不是乡村问题而是中国问题”的背景下，“规范”国家已经成为解决农民问题的关键。而所谓规范国家，当然离不开政治体制改革与宪政民主建设。事实上，无论是“告别皇粮国税”，还是所谓“后农业税时代”的其他涉农问题，无不与规范国家相关。上面已经说过税费改革应当以“无代表，不纳税”为目标。没有这种机制，即便一时“免税”也难免掉进“税免费兴”的怪圈。有了这种机制，农民才能真正告别身份性贡赋。而在城乡一体的公平税制下，农民只要过了起征点，也和城里人一样应该交纳所得税。如今的“免税”并非给了农民什么特殊照顾，无非是绝大多数农民的收入水平达不到起征点而已。而在征地问题超过“农民负担问题”而凸显的今天，关于土地制度的争论也热闹非凡。有主张土地私有的，有主张集体所有的，还有鼓吹土地国有的。然而其实，在当今的情况下脱离政治体制问题谈论土地所有制真的很有意义吗？去年关于郎咸平的争论已经让我们看到，在不受制约的权力既能化公为私也能化私为公的“尺蠖效应”中，无论国民的公共资产还是私有资产都难免受到侵犯。而以“国家”名义“征”来的土地大量批给私人进行非公益性的商业开发，造就多少一夜暴富的“奇迹”，这一现象更足以说明“土地国有制”今天到底还有几分“神圣”光环！其次，我国今天正式规定农地并非国有，而是农民“集体所有”，可是如今的征地都是政府行为，“农民集体”又有几分发言权？最后，如今虽然没有承认农户的土地所有权，但是农户拥有承包期(据说长达30年)内的“土地使用权”，而且这种权利是物权，可以交易，这是法律肯定的吧？按照这一条，拿走农民的土地虽然无需向其购买所有权，但使用权不也需要购买、需要在双方合意的条件下成交吗？如果达不成合意你要“征”走，也应该在30年我的“使用权”期满后吧？但是哪有这么回事！别说30年，就是3个月也别想等，他想征就征，哪管你什么使用权年限。而既然法律规定的30年使用权挡不住权力的侵夺，法律就算承认了农户的土地所有权，权力不也可以照样侵夺吗——就像法律承认的私房产权在碰到拆迁时那样？可见，在“权力捉弄权利”的背景下、在不受制约的强权可以侵犯任何一种产权的情况下，无论土地是国有、集体所有还是私有，是使用权还是所有权，不都是权力的囊中物吗？在这种情况下，无论何种土地所有制的支持者不都得首先关注国家的“规范”吗？ 来源：经济观察报印度，穷人的天堂高战前不久，印度紧急叫停经济特区。原因是大批农民的土地被廉价征用，他们因得不到应有的补偿，而发起强烈的抗议运动。世界第二人口大国、亚洲第三强国——印度，为什么学习中国建经济特区遭此变故？背后隐藏着什么样的政治逻辑？印度的农民生活得怎么样？国内媒体的报道是否有片面和误区？ 带着这些问题，本报记者近日专访了从印度考察归来的高战先生，作为农村问题 的研究者和新农村建设的实践者，他在考察过程中，眼睛一直看着印度农民，非常仔细地观察印度农民的生活，并且处处与当下的中国作比较。他以独特的视角告诉我们一个真实的印度。印度城市的公共设施都以人为本，首先考虑穷人的福利，考虑穷人的承受能力。高战说，"印度是穷人的天堂，但不是富人的地狱，它是一个富人和穷人和谐相处的国度。"穷人没有仇富情结【印度的官员追求的不是政绩工程，即使国外投资者看到市区很乱，很脏，他们也不会说"搞好点"，因为要搞好就要把穷人赶出城市，他们的官员怕丢失选票。】南方农村报(以下简称"南农")：请你谈谈到印度的第一感受。 高战(以下简称"高")：我印象最深的是孟买火车站。在那里，候车室里能看到很多狗，不是警犬也不是宠物，而是流浪狗。火车站既混乱又秩序井然，很少看到警察，车站里也绝对没有为人大代表、军人、记者甚至学生准备的特殊窗口，所有人都自觉地排队买票。南农：孟买应该是国际大都市，与北京、上海比怎么样？高：你要到孟买市区看一看，会觉得这哪是国际大都市啊！在北京，马路边的人行道铺的全是昂贵的方砖，我在孟买没有看到这样的路面；那里的路灯更不能与北京比，跟我们村里装的差不多。他们没有广州市区这么宽的大马路，甚至中国的中等县城看上去都比它好。南农：候车室有那么多狗，会不会不卫生？你觉得他们的城市好吗？高：是的，我也这样想。但印度是个很复杂的地方，只有深入了解才能慢慢领悟到印度制度的奥妙。比如，那里车票价格极低，以他们的价格，广州到深圳就1—2元，但我从深圳过来(广州)花了70块。南农：广深线是高档快速列车，印度没有这样豪华的车？高：他们确实少有非常豪华的车。因为他们会思考一个公共权利的问题——公共设施是为谁服务的？如果大多是穷人，穷人都消费不起，那还叫公共服务吗？只有适合大多数穷人消费水平的公共服务才是正常的。印度是民主社会，他们的官员追求的不是政绩工程，即使国外投资者看到市区很乱，很脏，他们也不会说"搞好点"，因为要搞好就要把穷人赶出城市。他们的官员怕丢失选票，因为选票在本国国民，甚至说是大多数的穷人手里。至于说给国外人看的"面子工程"，这与他们没关系。 南农：印度的富人怎么生活？高：他们的车厢也分等级，有一次我们在孟买坐火车，我拿的是低等车票，却不小心上了高等车厢，但是并没有人阻止埋怨我。印度人坐车很自觉，买什么车票就坐什么等级的车厢，穷人富人相安无事。最让我惊讶的是，我坐的那趟火车竟然没有车门，也没有列车员，火车开动了，还是有很多人跟着火车跑，往上跳。在车站，他们基本不查票。我猜想可能是太便宜了，根本没必要查票。印度也有富人，但我没看到高档的火车和公交大巴，甚至政府的公车也很普通。南农：印度这么多穷人，城市治安一定不好。高：错。按国内主流学者的说法，假设城市中心到处是穷人，那必然导致犯罪率增加。但是我们在印度没有看到这样的现象，我们看到的是穷人与富人 的和谐相处。在孟买，即使深更半夜孤身一人，走过乞丐成群的地方也很安全。印度的富人再富，官位再高，也有安全感。我认为社会治安与很多因素有关，包括穷人对这个社会的评价、他们的相对剥夺感。国内说穷人仇富，为什么因为这个阶层感觉被剥夺。经济特区建设被叫停【他们特别警惕政府学习中国搞经济特区，因为他们忧虑特区农民的土地和劳工权益得不到有力保护。】南农：你有没有去过印度的农村？他们的农村是什么样的？高：我们重点考察的就是农村，其中土地制度是我最关注的。印度农村的土地产 权很明确，它属于农民私有。任何人要使用农民的土地，必须一项一项和农民谈，没有农民同意谁也不能侵占他们的土地。南农：中国有些学者认为如果土地归农民所有，农民为了看病可能都会卖掉它，农民今后生活就会更困难，没有土地的农民会流离失所。高：这正是有意思的地方。我见了孟买所在省的共产党省委书记和孟买的市委书记，他们是在野党。我特地问他们一个问题，"土地权属采取什么形式最能保护农民权益？"他毫不犹豫说："当然是私有。"停了一下，又说，"当然我们也倡导农民组织起来，更好地利用土地。"他们还非常关心中国的经济特区问题，我感觉他们特别警惕政府学习中国搞经济特区，因为他们忧虑特区农民的土地和劳工权益得不到有力保护。果然，前不久印度的经济特区建设被叫停。在中国"很右"的行为在印度却是"左"的行为。在印度，左派右派都有一个共同的底线，都是建立在宪政基础上，都是建立在保护公民基本权利上的，没有这一点，就无所谓左右之分。人家的左派要强调的是保护劳工的权益，要求更多结社言论自由，而这些最简单的要求，在中国是右派所追求的东西。南农：国内有学者认为，农民一旦失去土地就会造反，即"无地则反"说。高：农村的体制与城市是密切相关的，如果有相应的基本社会保障，有免费的教育和医疗以及低门槛的就业机会，有穷人消费得起的公共设施，农民怎么会反呢？贫民窟是城市的福利【农民只要进城找到工作，日常生活、子女教育都和当地人一样。印度政府更倾向于用纳税人的钱去搞社会福利，把有限的经费公平地配置到本国公民最需要的地方。】南农：你去过印度贫民窟吗？印象如何？高：我不仅去过，而且深入到里面调查。里面环境确实很差。掀开一个帘子，你会发现五六个人坐在一个席子上；五六平方米的地方可能住着一家人。但房子再破，也有自来水；条件再差，也有社区互助组织和教堂；社区内设有广播喇叭，贫民窟的贫民可以得到各种社会帮助。印度的城市不仅对贫民来者不拒，对愿意帮助贫民的人更是敞开大门。以穷人为服务对象的德兰修女被尊为"圣者"、"贫民的光与盐"。南农：他们的贫民窟一般建在河流和铁路边上？高：对，火车路、大坝边比较多。南农：市中心肯定不多。高：不一定是市中心，但一定不是市郊。南农：火车吵，为什么不在城里更好的地方？高：这与政府的公用地制度有关，因为这个地方是划给私人的，贫民就不能占用。只要是没有明确禁止的公共土地，穷人就可以使用。中国恰恰相反，政府没有规定你住，你就不能住。他们是政府没有规定你不能住，你就能住。一个农民，在城里一个地方住了一定年限后，这个地就是他的。我们在一个贫民窟看到两栋差不多的楼，一栋是公司的商业用楼，另外一栋是供贫民窟的原住民居住的楼房。印度法律规定，如果企业要占用贫民窟建房，就必须先在附近建一栋房子把受到影响的贫民搬迁进去，才能建企业用房。印度的贫民窟其实是个贫民流 动社区，是农民进城的第一站。南农：贫民窟的人是如何融入社会的？高：印度的贫民即使一无所有，手里还有一张选票。印度宪法规定："一切公民均享受在印度领土内自由迁徙，在任何地方居住和定居的权利。"农民只要进城找到工作，日常生活、子女教育都和当地人一样。更让人惊叹的是，农民只要满18岁居住满5年，就可以申请一张新的选民证，在政治上融入当地社会。相对于基础设施而言，印度政府更倾向于用纳税人的钱去搞社会福利，把有限的经费公平地配置到本国公民最需要的地方。在竞选的时候，各政党的候选人都会去贫民窟，他们承诺装自来水、清理垃圾、建造医院等等。我问贫民窟的一个人，这些承诺会不会是骗人的。他说，相信从长远来看总会有改变的，不会完全说假话，为了这次的选票，也为了下次继续当选，他们会实行的。南农：国内有学者反讽说，你要支持搞贫民窟，就去孟加拉看看，印度与孟加拉有不少相似之处，你赞成这样的观点吗？高：我不认为贫民窟是社会问题。印度的物价水平为什么低？因为在市中心的地方，贫民没有被驱赶走。贫民住在市中心可以降低就业成本。贫民窟恰恰是城市的福利，富人一样在享受着廉价服务的福利。如果穷人只能被迫居住在郊区，他们的就业成本和生活成本都会大幅度提高，城市整体的物价和房价也会上涨，穷人区与富人区之间的贫富差异和社会矛盾也会增多。贫民能很快融入城市【这个国家行政成本非常低，警察很少，交通警察也很少。】南农：假设一个人身无分文，流浪于印度街头，不去救助站，怎么生活？高：最简单的办法就是到饭店门口，只要有客人来就给人扛包，按习惯客人会给小费。南农：扛包，能活下去吗？ 高：印度东西很便宜，他们很少吃肉，都吃素。还有一个办法就是乞讨，我在印度也遇到过乞丐，他们笑眯眯的，英语还说得比较好。我给他一卢比，但他还给了我。他朝我们很友好的摆摆手，我不知道什么原因，可能是一卢比太少。南农：住的地方呢？高：印度天气热对穷人活下来有很大好处，他们在路边就能住，没有人抓他。南农：生病了怎么办呢？高：我反复问NGO人士、政府官员、大学教授，他们告诉我印度基本不存在有病治不了的情况。当然，必须去政府公立医院，虽然条件比较差。他们认为，穷人再穷不会因为穷看不起病而死。他们举了一个特例说，巴基斯坦的农民都涌入印度，跑到印度看病。医院的大门对农民都是敞开的。你来了，只要说没钱，政府都会出钱给你看。南农：小孩的教育呢？高：印度政府在教育上投入很高，最近承诺未来几年将把教育投入提升到GDP的6%(中国的不足GDP的3%)。印度的高等教育规模在世界上名列第三，而且穷人也都上得起大学，印度知名学府尼赫鲁大学每学期的学费仅为200卢比(即不到5美元)，义务教育更是完全免费。南农：刚才说的是生存，那么发展呢？怎样获得更好的生活？高：印度很多服务业都是为贫民考虑的，比如可以开出租车。如果贫民没钱买出租车，可以向政府申请贷款，车的价格也很便宜。其实我们只要细心观察他们出租车的外观，就会判断出政府的管理方式，出租车的车牌看上去像是一个小螺丝扭上的塑料牌，汽车挡风玻璃上没有贴什么缴费标志，里程计价表是那种安装在车外面的简陋机械表。这些低成本的管理和服务，让进城贫民能够很快融入城市社会。南农：他们的行政管理非常松散？高：总体来说，这个国家行政成本非常低，警察很少，交通警察也很少。------------------------- 高战简介：曾任南京大学学生辅导员、中国改革杂志社记者。先后在江苏沭阳 、新沂、山东邹平和河北翟城推动成立农村发展协会、老年协会和互助基金会等农民组织建设。目前在江苏北部成立的窑湾镇农村发展协会在乡村公共设施建设、农村金融互助、乡村戏剧演出和村民卫生保健等方面做出了很多探索。

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