最近修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《组织法》）有很多新内容，可能有的村官还存在疑虑。我就现实工作中遇到的情况，以及大家比较关注的问题，结合新《组织法》的精神，谈点认识。
“村改居”要有条件、有程序
这几年我们国家工业化、城镇化发展比较快，很多地方，特别是城乡结合部经济发达村，有的已经改成了居委会，有的则希望村改居。那么，什么样的村可以改，怎么改，现实中我们应该注意哪些问题，都是现在的热点问题。
一些靠近城市的村庄随着经济社会的发展逐步融入城市，是城市化过程中不可避免的。但是，村改居不能没条件、没规则。需要把握以下几个要点：
第一，村委会和居委会在很多方面是有原则区别的。首先，表现在产业方面的区别。农村以种田为基本产业，而居委会辖区的居民以工商业为就业渠道，基本上没有耕地，农业已经没有多大分量，务农的人也基本上没有了。
其次，表现在产权上的严格区别，这是大家非常关心的、村民非常敏感的事情。村民有承包地，有的可能在集体经济组织中还有股份，有产权，大部分村委会还管理着集体经济组织的活动，农村集体所有制从本质上来说也是农民所有制；而在城市居委会，居民有承包地或在农村集体经济组织中占有股份的情况不多见。为什么村民对谁当村党支部书记、谁当村委主任的关注程度，比城市居民对谁当居委会主任更高呢？因为村与农民的经济利益联系更加紧密。最近成都出了一个政策，村民进城可以带着集体经济产权股份，同时承包地也不收回。这是对农民利益的一个极大的认可，是我们党和国家历来不剥夺农民利益的主张的继续和发展。
再次，表现在治理结构上的区别。村民有宅基地、承包地，村里的公益事业由村民来办，而居委会居民没有承包地等，城市的公共设施、社区公益事业由国家出资兴办，所以农村的治理结构要比居委会复杂得多，严密得多。它有村民会议、村民代表会议这样的机构，新修订的《组织法》又要求设村务监督委员会等监督机构，农村有会议制度、决策制度、执行制度、村务公开制度等一整套治理结构上的设计。
第二，农村社区不等于社区居委会。人们生产、生活的聚居地都可以叫社区，城市可以是社区，农村也可以是社区。过去国家对农村社区建设投入的欠账太多，农村还有好多土路、沙石路，公共服务、医疗教育、社会治安管理都没有强化到城市那种程度。国家现在提出来要搞农村社区建设，目的就是让农民的生活环境更好，生活质量更高。
农村社区建设的方式与城市社区的也不一样。城市社区的建设由国家财政包办，农村则要发动群众，好多地方还要靠村民集资、投工、投劳。尽管现在国家支持农村建设的力度越来越大，但就目前的状况来看，单纯躺在国家身上等支持还是不大可行的。
第三，村改居要有客观条件。农村土地基本上被征用完，产业也不以农业为主，村民就业基本在工商业领域，村庄也基本上纳入城市规划区。
村改居的客观条件具备后，一定要在产权制度上进行改革，不然，一系列问题就来了，比如，原有村民、外来“挂户”人员都来分享集体的好处，尤其是征地款，该怎么分？是否允许外来人员参加村民代表会议？是否允许他们参加村委会选举投票？所以，一定要解决产权方面的问题。
第四，村改居要有程序，就是要有过程。经过考察论证，村庄具备村改居的客观条件，村民也有这个要求，并且村民会议通过了才能改。这涉及到村里整个体制的变化，是村里最大的事，所以，在这个过程中，村民代表会议可以酝酿，但没有决定权。村民会议通过、产权制度改革之后，要建立起新的经济组织。
第五，需要有配套建设。要有规划，要将居委会纳入城市规划区；要有社会保障，不能让农民失去全部土地却老无所养，否则，社会问题会随之而来。产权股份的享有要有差别，社会保障也要有差别，差别是缓解利益矛盾的有效措施。这方面的安排要考虑贡献，对村组集体有三四十年劳动贡献的村民，在经济待遇上跟新出生的婴儿肯定是不能一样的。村改居后，公益事业要纳入城市建设，政府要把公共社会服务承担起来，村庄原有设施要与国家市政管理接轨。农民进城以后，要成立现代企业的管理体制，以保障村民原有的集体经济股份资产不流失，从而体现原有集体经济组织成员的资产利益和股份权益。
村民代表会议制度要完善
新修订的《组织法》内容很多，村民代表会议是个重点。为什么要搞村民代表会议呢？农村的现实情况是，开一个村民会议很难，尽管一家出一个代表也叫村民会议，但召集起来仍然不容易。有的村甚至几年也不开一次村民会议，这很不正常，最少一年要开一次。村干部不跟老百姓打交道不行，村民会议肯定要开，但要常开也不太现实，所以，村民代表会议就成为农村经常性的决策机构。村民代表会议经过授权以后，行使大部分的经常性的决策职能。即使是村民会议决策的重大问题，在筹备阶段也要开村民代表会议提出初步意见。
显然，村民代表会议很重要。那么，它在决策中要注意哪些问题呢？
一是不要成为村干部扩大会议。村委会成员可以成为村民代表会议的当然成员，但是村委会成员在村民代表会议组成人员中最多不能超过1/ 5，这个数字限制得比较紧，4/ 5 以上的成员应该是村民推选的代表。代表的名额，在常规情况下，小村不要少于20 个人，人数太少，代表性不够，一般来说，30~50人的情况比较正常。当然，特别小的村，比方说60~70 户这样的小村，开村民会议就行了。不过这种情况比较少，村民代表会议还是覆盖了大部分的农村。
二是村民代表产生的程序要严格，不能走形式。有的地方为了控制代表人选，乡镇提出候选人来，这样不好，与法律要求不相吻合。不要提候选人，要把这个权利交给村民，相信村民能选出合格的代表。选村民代表有两种方式：按村民小组分配名额，或按5~10 户选1名代表。有了这种制度，就能保障村民代表与村民的紧密联系，脱离村民支持的村民代表，其分量大减。村民代表决定的事，比村两委更具有权威性，同时在执行工作中，村民代表也是村干部的“帮办员”。好好地发挥这个组织和代表的作用，既尊重了村民的决策权，又会让村干部说话做事更有权威，工作更得力。
三是要有例会制度。一个季度要开一次，如果大家有要求、有事项，还可以随时召开。
四是村民代表说了算数。有一个村，村两委打算在村民活动场所放7 处宅基地，召开村民代表会议时，到会的大部分代表表示反对。但是会后没几天宅基地全放出去了，以后再开会代表们便不再参加，因为村干部失信于民了。村民代表会议制度的落实情况也要接受村务监督委员会的监督，如按时开会没有，大事商量过没有，需要上会的事情上会没有。
五是法定提议的事项一定要开会通过。《组织法》规定有1/ 5 的村民代表提议，应当召开村民代表会议。村民代表会议有2/ 3 以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经过到会人员的过半数同意，才能有效。
六是村民代表会议不能完全取代村民会议。首先，村庄特别重大的事项，如村改居、产权制度改革、土地发包等，要经过村民会议通过。如土地承包是集体经济事务，要按《土地承包法》规定的民主程序走，不能只搞村民代表会议通过。还有，一些决策权应在村民小组层次的事项，一定要尊重村民小组的自主权。我国大部分农村的土地所有权在村民小组，在这种情况下的相关决策就要开村民小组会议。再次，村民代表会议行使的职权要有村民会议授权，不能什么事都是代表会议说了算，要有授权程序。一般在村委会选举产生以后，开村民大会的时候就要解决授权的事，起草一个意见，然后宣读，大家都没有意见，就等于授权了。
七是村民代表会议对村干部的民主评议要规范。过去民主评议没这么大分量，新修订的《组织法》规定，村委会干部连续两次被评议为不称职就中止其职务。既然村民代表会议的民主评议结果权重可以如此之大，就一定要把村民代表会议做实。一些地方过去搞评议，乡镇干部到村随便找几个人座谈座谈，村干部再推荐几个人参会，就算完成了评议，现在这样行不通了，因为评议结果涉及到对村干部能否有公正的评价，涉及到村干部的命运。我们要防止村干部受到不公正待遇，要给村干部申辩的机会。所以，村民代表会议对村干部的评议一定要规范，村民代表人数要保证，要把道理讲清，防止民意被操纵，防止个别人用不良手段打击村干部。
村委会的权力要归位
目前，乡镇政府与村委会的关系遇到了一些新情况。
村财乡代理现在占的比重很大，据农业部门统计，这个比重可能超过60%。人们通常的叫法是村财乡管，规范的提法应该是村会计委托代理。对此，理论界和基层都有争议，《组织法》没有这方面的规定和要求。这件事要体现监督原则，不能剥夺村里的自治权力。也就是说，如经过村民会议或者村民代表会议同意，乡镇政府的专业机构可以代理村财务会计事务，但代理是为村里工作服务，不能剥夺村干部管理村里财务的权力，不能剥夺村民的监督权力；要防止乡镇政府通过代理来控制村里的财务，削弱民主自治。在农村土地被征用过程中，有个别地方也出现过乡镇干部截留挪用集体款项的现象。这说明不仅村干部需要监督，乡干部同样需要监督。
目前，很多地方村干部的工资由乡镇发，实际上大部分的钱是财政转移支付的。按过去的土话说，谁给钱我给谁办事，但是村干部要明白，为村民服务是你们的基本职责，因为你们是村民选举产生并对村民负责的，其次才是协助乡镇政府开展工作。因此，村干部不能因为钱是从上面来的，就只对上面负责，不对老百姓负责，那就错位了。
《组织法》规定，给村干部发补贴，要经过村民代表会议评议，补贴多少与评议结果关联。乡镇政府如果想给谁发多少就发多少，就不利于校正村干部的行为，不利于体现村民自治的原则。
另外，把村委会的公章拿到乡镇政府集中管理，这是违法的。有的地方规定这样做了，要防止村民自治的倒退。村委会公章是自治权力的象征，是老百姓把“印把子”交给了自己信任的村委会执掌。不能乡镇政府说对村委会不放心，就拿走了。确实也有个别村干部让人不放心，乡镇政府可以监督他们，但是要信任村民选举的干部，相信村民的眼睛是最亮的，村民信任，政府就应该信任，个别人出问题另当别论。村民最关心村里的财产，他们的监督是自觉的，也是最得力的。乡镇政府要注意培育村里的监督力量，完善村里的监督制度。
有村干部反映说，他出门没在家，征用土地的公章就被盖了。这是与法律相抵触的！村委会的权力一定要归位！所以，《组织法》强调的村民监督委员会的监督作用一定要行使到位，村民监督委员会的建设一定要落到实处。
本文是作者在《村委主任》杂志社首届全国优秀村官征文颁奖大会上专题讲座的内容）
(扫一扫，更多精彩内容！)