(此文为2007年6月16日至17日，本人应邀参加在华中师范大学举行的“村民自治与新农村建设暨纪念《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布二十周年国际学术研讨会”提交并收入大会论文集的论文)
改革开放20多年来，中国的基层民主建设取得了有目共睹的成绩。它是中国共产党在1949年确立了建立社会主义民主的目标以来，比较成功的社会主义民主建设尝试。这一成就的取得也得国际主流政治研究者的认同与关注。许多有识之士对于中国基层民主的发展寄很大希望，认为基层民主是中国民主政治建设的“突破口”、“演兵场”，是中国民主的“前奏”。村级民主是中国基层民主建设取得成就是主要标志，村级民的和关键和核心是村民委员会选举。村民委员会的选举由于制度化、法律化和规范化程度较高，实施效果比较满意。但是由于历史的和现实的种种原因，村委会的选举仍然存在不少亟待解决的问题，尤其值得注意的是，一些地方村民对这种选举热情正在减弱，一些地方村民选举已经逐渐背离了《村民委员会组织法》的立法精神。因此，对当前村民委员会选举中存在的问题进行客观的分析研究是十分必要的。笔者试图以一个参加了历次村民委员会换届的农村工作基层干部身份对这个问题进行一些探讨，并提出一些建议。
一
我国的村民委员会选举如果从《村民委员会组织法（试行）》通过算起，已经走过了20个春秋。20年过去了，这项由执政党领导的讫今为止最大的民主政治实践效果如何？它在多大程度上改善了中国乡村治理结构？在此，笔者在此提供两则最新的资料：一则是，去年4月，江苏省委宣传部课题组就农民眼中的社会主义新农村建设问题进行了历时半年多的调查。此次调查以江苏华西、安徽小岗、山西大寨、天津大邱庄、陕西南泥湾、广东水藤（顺德）、河北西辅、山东东尉（邹平）、河南南街和七里营等10个在中国农村社会发展史上的“名村”，以及这些“名村”附近作为对照的10个普通村为典型样本，采取意问卷和访谈等方式进行。然后，课题组根据940份有效问卷和156个深度访谈进行归纳和综合，最后形成了一篇题为《农民眼中的社会主义新农村》的报告。该报告关于村民选举有以下一组数据：符合法律程序的基层选举不到60%。在“村干部怎么产生的？”这一问题的调查中，被调查者回答“通过选举产生”的占总数的87.6%，但其中符合法律程序的选举仅占56.7%。在调查的有效样本中，有34.1%的村民没有参加换届选举。在接受调查的20个村庄中，相当一部分村的村干部并非通过合法选举而产生，在某些村，群众评议倒数第一的村支书，却往往在党内选举中高票当选。在了解村务公开情况时发现，有39.5%的村民表示本村的财务没有公开过，明确表示村里财务公开了且他们亲自看过只占26.2%。①另一则是，今年3月，笔者应香港中文大学中国研究服务中心助理主任熊景明的邀请，前往该中心进行为期一个月的访问研究。为在中心的午餐演讲做准备，在去之前笔者再次深入农村找一些曾长期担任村书记或村长的村民了解农村各方面的情况。其中关于村民选举，他们的观点大致有：村民自治没有什么效果，村民选举是假的，没有什么意义。当然，正规的选举有一定作用，但正规的选举少。现在选举靠势力，真正的人才还是上不来，没有能力而想当的人能选上来了，因为他们会去拉票。村民的宗族观念比较强，所以选举靠平时的关系，也有些人凭一时的关系。有一些村干部是上面直接任命的，任命的村干部很多都是劣迹斑斑的人，有的任命村干部不和村里打招呼，通过关系由乡里直接任命。选村干部还是毛泽东时代的办法好，组织上派人到下面搞私访，找老干部、老党员和其他一些有政治头脑、有威望的人了解情况、推荐干部。村干部选举、任命都有弊端，过分的民主也不行，问题的关键是上级组织能不能坚持原则、是不是出于公心。现在很多村民政治素质低，没有政治敏感性，不过问政治，抱着不管你当他当对我无所谓。老百姓没有什么权力，村里的事不以老百姓的意志为转移，很多人看化了，所对村里的事不感兴趣。一些地方想换组长都换不了，因为换组长要村里派人去组织，但村干部和组长关系好，就不去组织开会。还有一些地方，村民代表任凭村干部说了算，今天给你叫你去开会，明天给他叫他去开会，当儿戏。所以，说到底还是村民对村民自治的现状感到悲观失望。
二村民委员会选举始于1988年，即《村民委员会组织法（试行）》通过的第二年，但是真正意义上的农村基层民主建设还是在1998年《村民委员会组织法》正式颁布以后。根据这项法律，1999年全国大部分省市都制订了新的村民委员会组织法实施办法及村民委员会选举办法，并依照这些法规在全国农村陆续进行了村民委员会换届选举。1998年以后的民主选举最重要的特点就是各省市都普遍倡导以候选人自由提名和民主竞选即“海选”的方式提名候选人，这才使民主选举有了突破或者有了真正意义上的民主选举，而在过去的十年中，多数地方要么没有搞村民委员会换届选举，要么由上级党委指定村委会候选人，并且实行等额选举，因此，1998年以前的选举实际上是走过场，没有实质意义。1998年《村民委员会组织法》正式颁布以后，在推进村民依法直选的过程中，政府始终扮演着主导的角色，每次村委会换届选举各级都要召开专的会议，下发专门的文件，同时，县乡还要派出大批工作组到村里指导村民选举。尽管如此，村民直选在一些地方还是受到了来自乡政府以及当地宗族、派性、贿选、舞弊等问题的干扰，各地的发展也不平衡。笔者曾在三个乡工作了20多年，多次组织指导所蹲点村的村民委员会选举工作，总的感觉是1999年以后的村民直选，大多数地方村民可以根据自己的意愿选出新一届的村民委员会，上届村委员会成员能保留下来的一般只有一半。通常情况是在贫困地区，由于村集体没有掌握较多的资源，当村官的诱惑力不大，一般选举竞争不是特别激烈，而在经济比较发达地区以及城市郊区农村，村集体往往掌握有较多的资源（如土地、山林等），因此选举受各种干扰较多，竞争也更为激烈。就普遍情况而言，当前村民委员会选举过程中主要存在以下几方面的问题：首先是来自乡政府的行政干预。一是不少地方的乡政府仍然习惯采取乡党委内定候选人的做法，即在正式选举前乡党委召开会议，确定各村新一届村民委员会主任的意向性人选，然后各村选举工作组按照乡党委确定的意图去开展工作，力图在选举结过程中实现“组织意图”；二是对村民选出的候选人如不符合乡党委的意图，则可能采取查找候选人劣迹的办法（如拖欠税费、小偷小摸、违反计划生育政策等），取消其候选人资格；三是一些地方对于经过海选而非乡党委内定的村主任候选人采取动员其退出选举的办法（作为回报乡里可能安排他参与村民委员会委员的选举或直接任命为村党支部副书记、委员），以确保符合乡党委意图的候选人当选；四是乡选举工作组及村干部在指导选举的过程中存在默认、纵容甚至参与选举舞弊，以图改变正常的选举结果，选出符合“组织意图”或与乡村干部交情较好的人进入村民委员会；四是违法罢免、任命村民委员会成员。在村民委员会换届选举之后，一些地方乡党委对那些认为不听话、工作不称职的村民委员会主任（包括其他成员），不是按法定程序启动罢免程序，而是直接由乡党委决定撤消其职务，与此同时，不经重新选举直接任命新的村民委员会主任。为了规避法律责任，乡党委通常采取不正式下发文件，而采用口头宣布的办法来达到目的。据笔者在两个乡调查，村民委员会成员届内调整面达到35%；五是乡政府干预村民自治的事项。按照《村民委员会组织法》的规定，乡村关系为“指导”关系，但由于中国政治传统的惯性，同时国家宏观管理体制没有因为有了《村民委员会组织法》而改变，这些文本法律制度很难在现实生活中得到贯彻落实。乡村关系实质上仍然领导与被领导的关系，村民选出的村民委员会依然被当成乡政府的下属机构，依然必须一切听命于乡政府的指令。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会实行民主决策、民主管理、民主监督，重大事情由村民大会或村民代表大会讨论决定，但实际上村民委员会“游戏规则”的制定权依然掌握在乡政府手中，许多重大事务仍然是乡政府说了算。如村委会财务管理、干部工资、奖金的确定、工作业绩的考核甚至每年招待费的标准、电话费的报销标准等都是由乡里来决定的。税费改革之后，各地普遍采取了村帐乡管的措施，更加强了乡政府对村民委员会的控制。乡政府对村民委员会的管理通常是采取签订“目标管理责任状”的办法来实现，村干部为完成目标管理责任状规定的各项指标，不得不每年要把大量本属于集体的收入或变卖集体资产所得交给乡里，甚至不惜以损害村民的利益，加重农民负担的办法来满足乡政府的要求，当然这样做也能满足村干部实现其政治和经济利益实现最大化愿望。如果借用杜赞奇所称的“经纪人”来解释的话，村干部更多的时候是扮演赢“利型经纪”的角色。其次是家族、宗派以及其他势力的干扰。村民委员会选举是农村政治生活中的一件大事，农村中的各种政治势力必然要这一场域进行斗争。尤其是那些集体经济比较好或村集体掌握较多资源或村规模较大、注重面子的村庄这种斗争尤为激烈。这些政治势力包括家族、宗派、宗教等，有些地方的黑恶势力也参与到了村民委员会的选举工作之中。一些地方的选举被家族、派性以及其他势力所操纵，他们为了赢得选票，不惜大搞非法组织活动，请客、送礼、拉选票；有极少甚至动用社会上的黑恶势力，采用利诱、威胁等办法强奸民意，达到当选的目的。如今年村换届期间，笔者所在的县城许多餐馆酒楼生意特别跑火，其中一个重要原因就是一些想竞选村主任的村民为拉票大摆宴席，许多还不止请一次客，要请多次。有的选举前要请，选举后当选了也要请。其他攀亲套近乎、送烟等更是比较普遍的事。其三是选举程序不规范、秩序混乱，因此导致大量的舞弊现象。主要是一些地方没有严格按照法律规定的程度进行选举，在选举过程中组织不够严密。如多数地方村里要么没有成立选举委员会，要么选举委员会成为摆设。根据笔者观察和了解到的情况看，在选举过程中最为普遍、而且也是比较严重的问题主要有两个：一个是流动票箱；另一个是委托投票。在这两个环节最容易作弊。因为各省根据《村民委员会组织法》制订的实施细则基本都允许设立流动投票箱，再说多数农村村民的确居住分散，加政府宣传动员不到位，一些村民对选举热情不高，乡村干部怕麻烦（担心人到不齐，达不到法定人数，选举无法进行），因此，几乎所有的村民选举都设立了流动票箱，而且通常都没设立投票站，更没有秘密填票室，一般都是乡村干部提着票箱到各家各户送票上门，有的还是乡村干部看着村民填写选票。利用流动票箱作弊的方法很多，如在送票途中塞进一些事选填好的票，因为每个自然村都有很多人在外打工不能参加选举，这样加一些投票不会引起别人怀疑；如有些乡村干部（有的本身就是村民委员会成员候选人）在发票给村民的时直接对村民说要选谁，当着乡村干部的面，一些村民不好得罪人，就只有按照乡村干部的意思写选票了。还有委托投票也容易出问题，按规定代投票一人只能代一票，代投人凭“委托投票授权书”领取选票，但在实际过程乡村干部怕达到半数，多数采取迁就的办法，只要一家有一个人来领票，便按其家庭选民数发票给他，有的还以亲戚为名领几家人的选票，这样就可能出现一个人拥有十多张甚至几十张票的情况，如此选举就极有可能被少数人所操纵。还有一些地方的选举中心会场设置也不规范，因为到中心会场实际就是把各村小组选票集中计票，因此在中心会场上大多数是村组干部，除此外的选民不多。没有了选民的监督，出问题的可能性更大了。有些地方各派竞争激烈，还经常会出现哄抢选票、撕票、少数选民拿不到选票等问题。有些地方由于投票分散，候选人得票过不了半数，导致选举失败。其四，一些地方村民对选举渐渐失去了热情，参与程度降低。由于全国各地情况千差万别，各地贯彻落实《村民委员会组织法》的具体措施不同，不仅各省不同，有的一个县各乡镇的做法也不相同；还有各地党政领导重视的程度也不同，因此各地村级民主发展是非常不平衡的。更为重要的是，选举出来的村民委员会和以前乡里任命的村民委员会并没有本质上的区别，有的只是“轮流坐庄”，这样的选举看起来热热闹闹，但选举过后一切照旧，“山还是那座山，梁还是那道梁”。民主选举和民主决策、民主管理、民主监督脱节，使许多村民对这样的选举失去了信心，认为选不选一个样，所以很多村民并不把这种选举当一回事，也不认为选举出来的村民委员会能真正代表自己的利益，有的参加选举只是碍于乡村干部或候选人的情面而无奈地参加，但在内心他们对这样的选举并不认同，有的甚至存在逆反和抵触情绪。五是村“两委”关系不顺。《村民委员会组织法》规定，村党支部“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”但在实际运作中，村党支部书记和村委会主任的关系仍然是一二把手的关系（乡里书记乡长是这种关系，县里书记县长也是这种关系……，那么村里书记村长关系能不是这样吗？一个母板复制出来的东西焉能不同？有不同才是不正常！）。刚开始选举的头几年一些不识时务、头脑发热的村民委员会主任曾幼稚地拿《村民委员会组织法》当上方宝剑，要从村党书记哪里夺权。如2000年12月山东省栖霞市57个村委会主任和委员到北京向中央的有关部门递交了他们的辞职信，引发了有名的57名村委会主任和委员的集体辞职案，引起了媒体和有关部门的重视。《人民日报》为此事进行了调查，并发表了长篇文章，此事产生了很大影响。现在这种情况大概不会再有了，新任村主任已学会了向潜规则低头，学会了屈从现实中的权威，因为这是他们唯一的生存法则。三探寻当前村委会选举中存在的诸多问题的原因，首先应当从我们脚下的土壤找原因，这个土壤就是历史和文化。中华文明的主体部位在本质上是农耕文明，农耕文明是建立在小农经济基础之上的古代文明。农耕文化的代表性学说是儒家学说，儒家学说的核心是维护封建社会的生产关系和社会结构。根据儒家学说形成的国家制度、政治文化一直延续到辛亥革命。辛亥革命推翻了两千多年的封建专制制度建立了共和国，但是我们在政治上和经济上对封建势力的胜利，并不等于在思想意识上也彻底胜利了。几千年封建主义思想意识的影响仍然相当广泛和根源蒂固的，我们告别了那种最极端的和毫不掩饰的封建主义，但是各种贴着现代标签的封建主义变种仍然层出不穷。如党内的民主集中制原则逐渐被带有封建色彩的领袖个人独断所代替；如封建等级观念，把所有的人分成三六九等，所谓：下品无权贵，上品无寒门。统治者处在上层，被统治者居下层，被统治者必须忠于君主，所谓“君要臣死，臣不得不死；父要子亡，子不得不亡”，现在虽然没有过去那样明确的等级划分，但在社会潜规则里等级观念无处不在，农民作为一个整体实际就是处于二等公民的地位……。中国宪政之路经历了上百年，名目繁多的各色宪法杂相登台，大显身手，但终被一场场热热闹闹的革命或改革换掉。长期以来，中国之有宪法而无宪政，已经是一个不容否认的事实。“从马其雅维利到达尔的许多思想家早就提醒过人们仅凭立宪设计和正式的法律规定并不足以保障民主的实现，更重要的是各种社会性因素相互作用的合力以及作为其结果的基本共识。”②在儒家文化长期浸淫之中成长国民如何能有科学与民主精神？有的只是奴性，只是对权力的崇拜，只是对人性的压抑，而被压抑的人性必然被扭曲，因此自卑、自私，散漫、逆来顺受、委曲求全等成了国人劣根性。有人说：人治下，每个人都是被卖到了屠宰场的猪，我们都无权与屠夫谈条件谈价格。郎咸平说：中国人缺什么？中国人缺信托责任。什么叫产权改革？那就是我所谓的保姆理论：我们家今天很脏阿，请一个人来清洁我们家，这就是保姆，清理干净以后呢，家就变成他的了。你一切向钱看的结果，是把整个社会的道德文化都打散了，你发现整个中国社会是个没有文化的社会，是个人吃人的社会……。其次是我国的宏观体制问题。我国的政治体制，萌发和起源于革命战争年代，从“三大改造”时期开始，为适应集中统一的计划经济体制而形成和发展起来。对于中国政治体制的形成影响最大的来自两个方面，首先是历史上封建专制主义的影响，其中又是以孔子的儒家思想影响最大；其次是前苏联的影响，我国的政治体制中很多东西都是模仿前苏联建立起来的。在这种环境条件下建立起来的政治体制存在两个突出的特点或者说是弊端，那就是“集权”和“官本位”。为了便于高度集权，我们力求建立起一种单一行政化的社会管理体制。因此，我们采取种种革命措施（如文化大革命）将民间自生的各种组织清除掉了，如家族、宗教、宗派等组织，这样整个社会上就只剩下一种组织-----当政者的组织，整个社会成为一个大棋盘，人则是其中的一个棋子，任何人只要在社会上生存，都必须在这个棋盘中到位子。同时，作为当政者又力求创造一种自上而下的统一管理的网络，把整个社会纳入党和国家行政系统的体制结构，把所有的组织和人都分别归入行政序列，规定其等级，划分其行政权限，并最终服从统一的行政控制。在这个体系当中，自上而下是一种单向的隶属关系，这是一种金字塔型的权力结构，在这个体系中等级森严、秩序分明，地方对中央只能绝对服从，下一级服从上一级。这种以集权背景之的单项隶属关系必然形成一种“压力型体制”。村民委员会作为这种权力结构最底层，或者说权力链条的末端，村官被戏称为九品芝麻官，也是中国最小、最弱的官，村民委员会如何可能逃过这样一个宠大而严密组织体系的控制呢？规定村民自治的法律只有一条，这就是《村民委员会组织法》，但是规定村民委员会必须协助政府开展工作的法律有无数条，大多数涉及到农村事务的法律政策中都有规定村民委员会必须协助政府完成工作目标的职责。当政者力求把所有的事都控制起来，按照当政者的意图行事，划定框框，所有的规则都由官方来制定，人们只能按照官方制定的游戏规则行事，不得跳出“如来佛的掌心”。农业作为国民经济的基础、三农作为重中之重的工作，农村的事政府岂能不管？因此，农村大大小小的事无不在国家法律政策的控制之下，农民有种树的权力却没有砍伐的权力，砍一根树都要打报告到乡里审批，否则砍一根树可以罚你几百上千；农民在法律上是土地的所有者，但要盖一个猪舍也要到乡里去审批，去交一笔钱，否则罚你没商量；农民办一个农产品加工小作坊、开一个小杂货店要到工商、防疫、税务等五六个部门去办证；农民想在自己的土地上建小水电站首先要到水电、计委立项；农民想卖点木头换点钱，可一路检查站让你望而生畏；农民想自己决定承包自己土地的时间，可是不行，这个也被国家管了；村干部如何花村里的钱，贪污了钱如何认定，村民无权确定，必须由党和政府的部门来确定，村干部的工资奖金多少村民说了没用，得乡上说了算……什么都让政府作主了，村民自治还治个球啊？村民委员会只是围绕乡政府的指挥棒转，只是按上面定的规矩办事，只是乡政府的御用工具，和村民有多大关系呢？叫谁当村主任不一样？有道是“条条毒蛇都要咬人”，张三能吃，李四又如何不能吃？那么这样的选举又能有多大的意思？所以一些地方村委会选举看起来热闹非凡，其实不过是一场闹剧，与《村民委员会组织法》的立法精神相去甚远。打一个不太恰当的比方，在我国当前政治生态下的村民自治，就如同一个家庭子女大了要分家，家是分了，也给了子女另起炉灶的权力（制定《村民委员会组织法》），但他们的户口并没有单列，对外他们和父母仍然是一家人，他们一切事情仍然得由父母作主，仍然得按家里的规矩办，祖宗传下来的家规仍死死把他们管住，子女们看起来名义上是分家了，但他们没独立的户头，他们没有独立的权利能力和行为能力，他们必须时时回家，必须时时回家领受家长的训旨。其实他们仍然是一个家人，父母其实并不想真正让这个子女分家，只是划了一个小圈让他们在那里玩玩，如果看到你玩得过头了，立马要你回来。其三是四个民主发展脱节。前面说了，村里的大大小小的事都让上面作主了，村民没有作主的份，不过有些事在上面划的大框框内还是有些需要村民作主的，如村里要卖一块村民的地，卖不卖、卖多少钱？村集体的收入用来做什么？这些按说应当让村民小作一下主，这也是《村民委员会组织法》规定给村民的权力，但很多地方村民没有这个权力。农村基层民主建设中的四个民主是一个有机整体，缺一不可。只有第一个民主是不够的，只有第一个民主，而没有后面三个民主，第一个民主也就失去了意义。一个轮子转起来了，但其他四个轮子并没有跟着一起转，这个车子必定要倾覆。相对来说，民主选举各方面关注程度高，时间也集中，政府也较为重视，所以效果较好。而民主决策、民主管理、民主监督的复杂性、长期性和不确定性、不可控性等因素，所以在基层民主建设进程中有意无意被忽视了，以至严重滞后于民主选举的发展。导致这一状况的原因，首先是政府重视不够，尽管在村民委员会换届时，政府文件中都有民主决策、民主管理、民主监督方面的内容，如要求制订村民自治章程、村规民约、村民议事规则等，但这些东西大多没有得到贯彻落实，一般情况是村民委员会成员选出来了，作为政府中心工作就算结束了，县乡工作组也就撤回了，其他工作全交由村民委员会自己去处理。没有了政府的指导和要求，可为可不为，在这种情况下，责任心强一点的村书记和新产生的村主任或许会依葫芦画瓢地成立一些机构、制订一些制度、选出一些代表，否则话干脆就不做这项工作。再说了即使成了机构、制订了制度、选出了代表，可时间长了，见上面没有过问（乡里平时只关心村里完成乡里与钱有关工作），农民也没有强烈反映，做起来又麻烦、碍事，于是便弃之不用，一切还是按老规矩办。其次是群众参与难。民主决策、民主管理、民主监督是一项长期的、系统的工作，不像选举那样政策性强、时间集中、上面又重视（作为一项政治任务），因此，在选举方面村民很容易参与，如果出现问题向上面反映，一般也能很快得到解决，而在民主决策、民主管理、民主监督方面村民参与就很难，有问题也很难通过上访得到解决。你能因为村里没有按时召开村民大会、没有设立理财小组、没开布村里财务而上访吗？上访了都能解决问题吗？四由上述分析可知，要让村民委员会选举这棵民主的幼苗在中国的大地上健康成长，没有整个社会政治生态环境的改善是难以实现的，这就要求适时推进政治体制改革，革除上层建筑中不适合经济基础的那些部分，努力建设民主法制型的政府，这其中改变中国政治传统中的集权和官本位现象尤为重要。市场经济的时代是多元化的社会，在这样一个时代如果仍然像过去计划经济时代那样，由政府对社会实行一元化的管理，包办一切社会事务是不可能也不现实的，社会生活中的大量事务应当交由社会团体和组织去解决，也就是说要还权于民。要实现这个目标，政府就必须放松对民间组织的控制，允许并大力扶持民间各种社团、组织的创建和发展，其中就包括宗教组织、维权组织、救助组织、文化组织等等。 我们还要通过改革完善基层政权的政权结构，逐渐消除基层的“压力型体制”。在中西农业型地区，基层政府应当尽量减少“积极行政”行为，让乡村组织的职能归位，也就是说要放弃经济发展的目标，只完成《宪法》和《村民委员会组织法》规定的基本职责，也就是主要提供公共产品和公共服务。乡政府要真正按照《村民委员会组织法》的要求理顺乡村关系，减少对村委员会的行政干预，在现阶段最起码不能有那些极端的和毫不掩饰的违法现象，如换届后随意撤换村主任、平调集体资产等。这是其一。其二，创建村民自治的有效形式。要让村民实现真正意义上的自治，就要给予村民充分的自治空间。如果政府仍然试图用法律和政策把农村的一切资源都控制在自己的手中，把农民当成小学生、当成管理的对象，把他们的手脚都捆绑起来，不让他们有任何自选动作，就不会有真正的村民自治，而没有真正意义上的村民自治，村民委员会的选举意义就要大打扣，就只剩下民主的外壳，而无民主的内核。如果这种状况长此以往，村民选举这种由外部导入的制度就永远不可能内化成为村庄内部自生的规则。在现阶段，我们对农村社区的管理实际上主要是行政管理，这种管理是立足以以官方（政府）为主导和主体的管理，并因此建立了庞大的管理机构，配备了大量的人员与设备，力求把农民的一切都管起来，做到滴水不漏，基于这样的思维，这种管理体制呈现出了越管理越细、越管越专业的趋势。如以前农口就一个农业局，现在分成六七个局：农业局、林业局、水电局、水利局、土管局、渔业局、牧业局、经管局、水土保持局，而且这些单位下面还有很多的二级局，很多单位都设立执法大队。如农民在山种几根树，可管理它们单位村里有村委会；乡里有乡政府、林业工作站、派出所；县里有林业局、林业公安分局、木材检查总站等，从生产到销售领域各种戴大沿帽和不戴帽各路执法人员无处不在，还有沿林立的各种检查站，各种税费占了木材销售总值的一半，在这种情况下农民还能有种树的积极性吗？这一管理模式的指导思想蕴涵着不相信村民具有管理好本社区资源的能力，有的甚至还将村民作为破坏社区资源的主体加以管理，因而这种管理效果不理想，效率十分低下。试想在一个广袤的、各地差异悬殊、情况非常复杂的农村，没有世代居住在那里的亿万农民群众积极性、创造性的发挥，要管理好农村社区，发展农村经济可能吗？政府在放权的同时，还要帮助农民创建村民自治的有效形式。在这方面一些国际组织在中国进行的项目试验非常值得我们借鉴和学习。如中国云南省多部门与地方参与山地生态系统生物多样性保护示范项目（简称YUEP），该项目是由云南社会科学院农经所和美国威斯康星大学、泰国清迈大学以及美中环境基金联合向联合国全球环境基金（GEF）申请资助立项、由联合国开发计划署（UNDP）执行的多边国际合作项目。自2001年8月启动以来，YUEP项目在澜沧江/湄公河流域的南涧县国家级无量山自然保护区，试验并成功探索出以社区村民为主体的自然保护区管理模式。这一模式是以社区村民为主体的所有利益相关者，经协商结成的一定的组织，按照达成的协议，对社区内自然资源进行有效保护、合理利用、利益共享、风险共担的管理方式。这一模式的指导思想，一是承认社区村民及其集体是当地自然资源（除法定属于国家的以外）的主人；二是充分相信村民具有管理好本社区资源的能力。YUEP项目建立社区自然资源共管组织，自然资源共管组织以直接民主方式选举并运作，它有具有以下三个特点：一是在普遍、平等、直接、秘密、自由和竞争的原则下，按照提名、竞选和投票选举程序产生社区自然资源共管组织。二是各个共管组织都组织村民制定了共管章程和共管公约，划定管理森林和自然保护区的边界，规定管理责任、权限、履约奖励与违约处罚等。三是当地县、乡政府林业局、保护局等机构官员参与到社区自然资源共管组织中，以平等身份与村民委员共同讨论管理好本社区内的自然资源，并协调好社区内的各种关系，及时解决各种矛盾、冲突，成为村民与政府部门交流、沟通的平台及机会。在项目区，这种管理自然资源的村民自治组织已组建35个，其作用超出了村民委员会。③把村民作为社区共管的主体，村民享有依法规定的产权，以决策者的身份参与社区资源利用规划，以个人及其家庭成员的力量参与实施和管理，同时村民也是共管的直接受益者，这才是真正意义上的村民自治。云南的试验让我们看到在农村原本可以有另一种自治方式，确切地说是另一种农村治理模式，或者说另一种农村政治景象。这种试验的精神实质其实与《村民委员会组织法》的立法精神并无二至，只是它们选择了不同的实现目标的路径，一个以民作主、一个以官作主，结果是前者接近目标，后者道路坎坷。两条路径本质的区别在于：为资源管理的主导和主体是官方（政府）还是村民。其实人类社会发展规律早就告诉我们人民群众才是推动社会变革和历史前进的主体和决定性力量。什么时候我们尊重这条规律什么时候改革和发展的事业就会取得成功，反之就要遭受到挫折甚至失败。云南YUEP项目的经验和做法为提供了各地在探索创建村民自治形式方面很好的、可借鉴的经验。其三，“四个民主”必须协调发展。民主并不等于法治，搞民主容易，搞法治难。民主选举仅仅是基层民主建设的第一步，如果没有分权和制衡机制，民选出来的村长依然可以不对选民负责。人有私欲，将公权托付于“人”总不保险，所以法之治强于人之治。民选出一个村长并不难，难的是如何约束他不为个人私欲而贪财、不为个人意志而专权、不为个人惰性而懈怠。④在农村自治过程中要建立对村民委员会的分权和制衡机制就要加强后三个民主的建设，即民主决策、民主管理和民主监督。对于这个问题中央有清醒的认识和明确要求，2004年5月28日，中共中央政治局召开会议，专题研究了如何健全和完善村务公开和民主管理制度的问题，提出了要保障农民群众享有知情权、决策权、参与权和监督权。随后中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（即中央17号文件）。不过《意见》落实情况并不理想，甚至可以说绝大多数地方基本没有动。要加强后三个民主的建设，促进农村基层民主建设协调发展，最重要的还是各级党委政府的重视，就现阶段而言村级民主制度还是属于外部性的、由政府主导的制度，还没有内化成为村民自觉选择。因此，在目前农民的民主意识还不强，又缺乏自组织资源的情况下，要完全由农民自己来完成四个民主协调发展的任务是不现实的，只有由政府主导，帮助农民、引导农民，把他们扶上马，让他们熟悉规则之后，变成他们自己东西，这样这些民主的制度才能在农村生根开花结果。 其四，制订《村民委员会选举法》。近20年尤其是《村民委员会组织法》正式颁布以后的7年来村民委员会选举的实践告诉我们，仅仅一部《村民委员会组织法》已经远远不能满足当前村民自治的需要。《村民委员会组织法》中关于村民选举的几条原则性的规定（共有6条、500多字），各省市制定的实施细则也细不到哪里去。面对日益法律意识不断增强的村民和情况越来越复杂的村民选举，仅仅一条实体法是远远不够，甚至是苍白无力的。同时，司法部门也因为有关村民选举的法律过于简单和缺乏可操作性而对村民的维权请求救济乏力。这是近年来一些地方村民委员会选举出现各种问题的重要原因。因此，要让村民委员会选举进一步制度化、规范化、程序化，迫切需要制定一部《中华人民共和国村民委会员选举法》。近几年，在全国“两会”上，每年都有上百名人大代表提出制定《村民委员会选举法》的议案。新的《村民委员会选举法》应当是一部程序法，其内容应当全面、具体、细致、完整、配套，对村民委员会选举的整个程序、每个环节、每个细节均予以明确、详细的界定和规定，如对选民资格、候选人当选条件、法律责任、选举程序、罢免程序、村财审计、村务交接以及村委会与党支部关系等作出明确的规定；如根据选举实践中存在的普遍问题，原则上应当取消流动票箱，并严格规范和约束委托投票等。(作者信箱：jxlhlm@163.com )
【注释】： [1]江苏省委宣传部课题组：《农民眼中的社会主义新农村》，《谋略》2007 第三期。[2] 季卫东 《宪政新论—全球化时代的法与社会变迁》 北京大学出版社 第14页[3]赵俊臣的《社区村民管理自然资源的自治组织》http://www.xslx.com/htm/szrp/gsmt/2006-01-29-19667.htm[4] 潘维 的《什么是法治？》http://www.china-week.com/html/01992.htm
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