地权归农之所以难于实现，很重要的一个原因就是农民弱势，发言权太小，因而有利于他们的安排往往难以实现，而不利于他们的安排往往难于取消。
在民主印度和不少拉美民主国家的土地私有制下，虽然未经激进土改、旧时的土地集中现象无法很快改变，但也并未进一步加剧集中。相反，那里的土地在私有制下还是呈分散趋势的。
理论家说土地私有制的害处是使农民失去土地，而实际管理土地的官员却说土地私有制的害处就是妨碍他们圈占农民的地。
人们用“防止兼并”为理由拒绝地权归农，但在地权不归农的情况下“兼并”却愈演愈烈，等到积重难返之后再考虑地权改革，地权归农的操作难度就更大，引起社会震动的风险也会增加。
秦晖：1953年生，现为清华大学人文社会科学学院教授。1981年作为中国文革后首批硕士毕业于兰州大学研究生，曾任陕西师范大学教授(1992年起)、中国农村发展信托投资公司研究员(1994年)，现为中国经济史学会理事、中国农民史研究会理事。上世纪80年代初秦晖主要研究农民史(土地制度史与农民战争史)，80年代后期他转向研究经济史(主要为古代商品经济史及中外比较经济史)，90年代他致力于结合历史研究与现实研究，在结合社会调查与历史文献分析的基础上建立农民学，包括狭义农民学(对农民、农业与农村社区的研究)与广义农民学(农民国家、农业文明与传统社会及其演进、改革与现代化的研究)。主持了一系列乡村调查，主编了《农民学丛书》首批六本。目前研究的重点：历史与现实中的农业、土地、农民问题，前工业社会的不同模式，农民社会现代化的不同模式。
记：今天荣幸地采访您，主题是围绕您研究的重点，就是中国农村土地问题。目前成都正在酝酿一次农村土地重大改革，可以说也是一次摸着石头过河的探索，这个改革过程是挑战与风险并存。关于中国农村土地所有权改革问题您做过大量研究，许多观点尖锐、深刻、独到，希望通过对您采访对我们的改革有所启发。
秦：首先向敢于制度探索与创新的精神表示致敬。税费改革后，农村土地问题再一次成为当今农民问题的新热点，又成为三农问题的焦点和主要矛盾。正如中国社会科学院农村发展研究所张晓山先生所说，土地制度的核心是权利主体，而权利主体建设从来就不是一个纯粹经济问题。我认为这是非常重要的，实际上这也不是什么新观点。马克思主义本身就有这种观点。1902年列宁在与民粹派论战时便指出：我们作为社会主义者对土地私有制没有什么好感，但“在警察国家里提出土地国有化的要求，就等于助长一切官僚习气”。
记：有一种传统的说法：“农民问题的核心是土地问题”，有人认为是纯粹的经济问题，也有人认为是纯粹的政治问题，您怎样看待这样的说法？
秦：谈土地所有制不能抛开政治社会背景。大家都知道我们的民主建设任重道远，而且在土地问题上经常出现“警察解决问题”。在这种情况下我们抽象地谈国有、集体、个人所有制恐怕都很成问题。怎么理解所谓的“土地问题”呢？如果把“土地问题”理解为经济意义上的“所有制问题”，那即使在传统的农业时代，这话也言过其实。中国历代的“农民战争”其实多系官逼民反导致的“民变”，而不是“土地革命”，主要是自耕农反对官府而非“佃户反对地主”，与“无地则反”的描述或“土地私有———自由买卖———土地集中———主佃冲突”的意识形态公式也不相干。但如果像张晓山先生最近所说，“土地制度的核心是权利主体”，那么的确可以说，不仅传统时代，即便今天中国已不是农业国，甚至“农村”、“农民”的非农业产值也已超过了传统意义上的农业产值，土地问题仍然至关重要。我曾提出：今天农民问题的关键是农民的数量要减少，农民的权利要提高。而农民权利升降的一个主要的标尺就是土地问题，农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。
记：现在在土地产权制度的设计上的确是有制度瓶颈的问题，改革势在必行。有人主张国有制，有人主张集体制，有人主张私有制，各种理论也似乎都能自圆其说。可是在中国目前的条件下，到底适合什么样农村土地所有制，到底哪一种产权制度是真正能够使农民权益得到保护呢？
秦：在前不久，由郎咸平挑起的论战中很多人说国有产权受到侵犯。但在我们这里国有产权受到的这种侵犯并不是以私人产权受到保护为前提的。中国以强权为背景的化公为私和以强权为背景的化私为公是同时进行的。一方面无制约的权力侵害公民的私人财产，一方面这种权力也在侵害公民的集体财产，而左手把百姓的私产以“国家”名义夺来，右手又把这些“国产”装进自己的私囊，这种我称之为“尺蠖效应”的戏法不是天天在变吗？国有、私有是如此，“集体”又如何？现在据说农地就是集体所有制，可是我们现在在征地过程中不仅农户没有多少发言权，即使社区集体也没有多少发言权，整个还是政府行为。因此严格来说，在目前的这种条件下，也就是“权力侵害权利”的问题如果不能解决，我们谈什么“有”的所有权恐怕都是空的。土地不是农民的，有权者就可以随意拿走；是农民的，要征地就得农民的同意，而且是以他能接受的价格的自愿交易。但是实际上，正如张晓山先生所说，以城市征地拆迁而言，法律承认的房产私有权也挡不住强征。即使把土地所有权交给农民，在目前的条件下要征也还是能征。现在征用土地，虽不需要与农民购买所有权，但至少还要购买使用权。可实际上这个使用权的交易是否是建立在双方合意的基础上呢？是否达不成合意则要等农民30年使用期期满再来征呢？当然不会，现在有权力的人要征土地，别说30年，3个月都不会等。在这个问题上完全不存在合意原则。因此在这个问题上，我觉得地权问题背后实际上是一个公民权问题。
记：近年来，一些反对地权归农的论者也曾经举出某些调查数据，说是可以证明农民反对土地私有制。另一些人则认为这种问卷设计有前提、有诱导，以此言“民意”不可信。有人还列举另外的调查，以证明另一种“民意”。你怎样看待这样的观点？
秦：我觉得首先应该想好的是：在地权问题上哪些方面应该由“民意”决定，哪些问题可以各从其便，不必由什么统一的民意或官意来规定。在1978年那时候如果搞全国的民意调查，我想多数农民未必敢于表白主张分田单干，是否可以因此禁止小岗村人的实践？而1985年如果搞这种调查，我想多数农民都会认同大包干，是否可以因此取缔南街村的模式？应该说任何社会都是价值多元的，正如南街、华西等地农民可以不选择承包制一样，某个地方的农民完全可能选择某种地权制度。我多次讲过：只有命令经济要禁止“私有制”，从来没有市场经济会禁止“公有制”的，后者只是禁止非自愿的强制“归公”而已。其实在地权归农的条件下，某些希望联合起来的农民照样可以联合，不但可以联合起来搞产前产后服务，如发达国家通常所说的合作制，就是像以色列的“基布兹”那样的集体农庄，只要成员确实是自愿结合，谁也没有权力阻止他们。当然，前提是如果不愿，谁也不能勉强你联合，如果联合之后又想离开，同样不会被阻拦。所以一些人主张共有土地是完全正常的，问题是如果另一些人不想共有，前者应该禁止他们退出吗？地权既然是一种权利而非义务，当然是可以放弃的，问题是如果有人不想放弃，前者应该剥夺他的权利吗？在后一问题上应该讲自由还是讲民主？即便假设多数人愿意放弃权利，他们就可以强迫其他少数人也必须放弃吗？如果多数人愿意联合，他们就可以禁止另外的少数人退出吗？这种问题的答案，其实是“人同此心，心同此理”，农民也许不会讲什么“权利”之类的词语，但他们也知道“强扭的瓜不甜”。如果原来大家是单干的，联合起来当然应该自由，你不愿意，就不该勉强你加入。
记：近年来在学术界对土地完全私有化的呼声也是很高的，说说您的看法？
秦：土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法：私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的“私有制”。但“慎言”并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该慎言“集体”，农民行使自由结社权形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”为好。
记：您认为土地完全私有化的弊端有哪些呢？
秦：农民土地私有制当然也有弊病，这不是什么“小农自由买卖造成土地兼并、无地则反”，也不是什么小农制会摧毁农民的“最后保障”，世界上私有者农民不但拥有生死存亡意义上的“最后保障”，而且享有福利国家式的退休、医疗等各种待遇的例子不胜枚举，西欧发达国家不说了，剧变前的社会主义国家波兰、南斯拉夫（在社会主义时代都没有搞集体化）不都是这样吗？农民拥有私有产权和国家提供公共服务（所谓保障责任非“私有”）有何矛盾之处？而农民被剥夺了产权、国家却推卸保障责任（将责任“私有化”）致使农民大量死亡的悲剧，在我们的历史上难道很陌生吗？土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此对私有地权的公共干预多于对其他产权，在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小，不会更大；而地权归官的害处绝对是更大，不会更小。
记：怎么理解和操作才能做到农村土地既有私有权而又不至于绝对化呢？
秦：其实，我国目前农民的地权不仅远远扯不上什么“绝对化”，而且达不到起码的要求。不仅谈不上“所有权”，而且“使用权”往往也有名无实。农民只是在别人特许下“使用着”土地而已。他们不仅没有产权，而且“佃权”也很不可靠，不要说“永佃”，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置，就是政治上达到消极的“防危机”配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。而由于体制的局限，一次次的“土地新政”都不能解决问题。前面说过农业时代“土地问题”其实并非中国的主要乱源，而在如今的非农业时代，“土地问题”倒成了最大的不稳定因素之一，这实在说不过去。
记：近年来，无论是主张土地私有化论者还是私有化反对论者都担心土地私有化后的不良后果。按照您是见解，地权应当归农，那么土地权归农以后会有什么样的弊端，也就是出现的哪些不良后果呢？
秦：当然有这样的可能，即既非二流子挥霍土地，亦非因无保障被迫卖地，而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金，包括抵押与买卖。其实今天“农村”、“农民”的情况已经千差万别，有其他可靠收入的农民“理性卖地”作为一种机会选择，这种情况肯定存在，可争论者只是其多少而已。而且其确实比例虽然难于估计，但可以肯定，随着农村经济水平的提升，这一比例总的趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善，这种上升会更加明显。这种性质的土地交易属于一般要素市场，更没有理由搞垄断。设计土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说，地权归农在其他两种情况下不会有害于、只会有利于农民，那么我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢？总之，在逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民。当然，说地权归农有利于农民，并不意味着地权归农有利于一切人。实际上，指责地权归农的惟一有事实根据的理由，就是地权归农可能是太有利于农民了。
记：如何在制度的创设上提前规避土地私有化后的风险呢？
秦：土地保障代替社会保障。土地是农民的命根子，而不是官员的命根子，农民当然比官员更懂得珍惜它。农民中有没有得过且过不思长远喝酒赌博挥霍土地的二流子？当然有，但肯定不多。以个别“二流子”可能会挥霍土地为理由剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员，能够使农民更有“保障”，这不是奇谈怪论吗？当然，尽管珍惜，有时农民也会陷入困境而不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命，或者为了供孩子读书，农民会忍痛变卖家产。这只能说明仅有地权农民还不可能得到确实的基本保障，但这当然不能说明没有地权或把地权交给官府，他们反而就有了这种保障。说穿了，所谓以“土地保障”代替社会保障，就是说在没有保障的情况下，有地权的农民百般无奈还可以卖地救命，而无地权的农民只能守着不属于他的土地等死，难道不是这样吗？这些年那么多农民“死在家里而不是死在医院”，没有医疗社保当然是主要原因，但农民没有地权、连卖地救命这无奈的出路也被堵死，不也是原因之一吗？这些年我们的一些农民“可以卖血，不可以卖地”，卖血卖出了艾滋病，也不能卖地求医，只能等死，这就是所谓的“保障”吗？
记：以印度和拉美国家为例，这些个土地私有化国家的情况可以为中国农村土地改革的借鉴吗？
秦：殖民统治结束后的印度和拉美的确有许多社会弊病，以印度为例，1954年该国土地分配的基尼系数是0.63，1961年下降至0.59，如今大约在0.5左右。而殖民时代就盛行大庄园的墨西哥曾经是世界上土地最集中的地方，1930年土地分配的基尼系数高达0.96，但1960年降为0.69，仍然很集中，但比过去还是相对分散了。当然，在没有激进土改的情况下，这种土地分散过程很缓慢，也因此招致了主要是来自左派的批评。但是这种批评是针对地主土地私有制的，不是针对农民土地私有制的，相反，他们这些批评者恰恰在为农民私有制而呐喊，怎么能把这种批评“盗用”到中国来反对农民私有制呢？那些批评也从来没有证明农民私有制必然会“自由分化”为“无地农民”加地主制，“土地官有”比“土地农有”更能避免农民“无地”。
记：有学者考察印度和拉美，认为“无地则反”，并以此反对地权归农，请谈谈您是看法。
秦：“无地则反”的“无地”是什么意思呢？如果是指农民没有土地所有权，即并非“自耕农”的农民都算“无地”，那么难道中国农民是这个意义上的“有地农民”吗？在公社化取消了“耕者有其田”后至今未恢复此种权利的中国，按这个意义岂不是所有的农民都是“无地”农民，因此早就该造反了吗？到底是印度、拉美的农民没有土地所有权呢，还是中国农民没有土地所有权？当然所谓的“无地”也许不是指农民没有地权，而是指农民无地可种，换言之，有地可种的佃农、雇农，包括私家佃农与国家佃农都并不是这个意义上的“无地”农民。那么他又何以把租佃制看得如此可怕，认为“30年土地革命”才使中国农民好不容易摆脱“无地”状态呢？在这个意义上又如何可以说印度或拉美的农民是“无地”的呢？所谓的“无地”既不是指没有地权，也不是指无地可种，而是指农民不种地，种地的佃农不算这个意义上的“无地”农民，而有地不耕、弃地出走的和无地可佃的外流农民才算。历史与现实都证明，地权归官的情况下不仅官府圈地驱农会促使农民外流，就是官府想以“均田制”拴住农民，因役繁赋重、人稠地寡、天灾人祸，或者因比较利益、追求机会而形成的农民外流仍然是大问题。我曾指出，历史上、包括民国时期的流民群，其主体都不是无地农民，而是有地不耕、弃地出走的农民。因此农民外流与轻徭薄赋、社会保障负相关，与迁徙自由、改业机会正相关，而与地权归农极少相关。
记：近年来许多地方出现损害农民权益的“圈地”现象，站在保护农民合法地权的立场上，有什么更好的制度设计？你有什么见解呢？
秦：保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，例如农民的“土地使用权”应该得到确实尊重，需要从农民手中得到“使用权”的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有90年的土地使用权，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年的土地使用权。不是说由官员做主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上充分证明该项用地的公益性。否则只有在农民的“使用权”期满后才能“征用”。在商业性开发上，向农民“买地”当然比强征农民的地来得公平。要防止农民（主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民）获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做“牺牲”，“公益”也是利益，利益应当“摆平”，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性（民主性）相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。
记：中国历史上土地私有化后的确出现很多土地兼并的事实，历代农民战争的背景也多数和土地有关，有鉴于此人们对此产生的担忧也是可以理解的，你认为呢？
秦：过去我们在历史学上讲得最可怕的一个问题是租佃制，说租佃制就是土地私有、自由买卖导致土地兼并，甚至导致社会危机和农民战争等等。这是土地私有制的理论反对者中最厉害的意见之一。但是他们对历史知道多少，对土地制度史又知道多少？关于这些，我写过一些文章，这里只简单讲几个数字。我们讲土地兼并，到底兼并到什么程度呢？我们往往不做计量分析。根据我初步的计量分析，即民国年间，在不同的地方有过不同的地权分布样本，根据目前我们看到的47个地权分布样本的基尼系数平均值，当然这个平均不是非常精确，因为没办法加权，每个样本的数量我们不知道。但我认为，误差不会太大。地权集中的基尼系数在旧中国土地改革之前平均是0.53。横向来讲，当时世界上几乎所有国家的地权分布系数都比中国高，也就是说中国的地权集中程度是最低者之一。那时中国当然有社会危机，但你能相信危机的根源就是土地私有导致地权集中吗？纵向来讲，今天中国并没有土地私有制，但由于这些年来权力干预下的“二田制”、“圈地运动”等因素，中国目前已经有大量的无地农民，而农地（使用权）分布已有相当大的不平均。按照美国加州大学河滨分校格里芬等几位学者根据中国的相关数据做的统计，1990年代初中国农户实际使用土地分配的基尼系数达到了0.41，而另一份研究更表明，这一时期我国农村农户使用土地的基尼系数，在进行过土地重分的地区达到了0.47，没有重分过的地区更高达0.50，跟我前面讲的中国土改前的平均值相差并不远。我们在既不私有也不自由买卖的情形下，用权力这根杠杆拨弄十几年，不也同样达到了土地私有自由买卖了两千年才达到的“兼并”水平吗？其实，中国历史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。
记：的确是这样，支持土地私有化者和反对土地私有化者都是站在不同的立场上说话。
秦：我们现在否定农民拥有产权的一个很重要的理由，就是农民一旦有了私有权就会发生土地兼并，就会产生无地农民。但我觉得事实可能恰好相反，前年我在哈佛参加过一个关于中国土地问题的研讨会，会上有人提出中国应该实行农地私有制。当时有一位美国学者提出如果实行私有制是否会产生无地农民的问题？但是中国人却没有这样问，相反，当时在场的几位中国人纷纷站起来用非常激烈的言词谴责土地私有制。他们谴责土地私有制的理由恰恰是，实行了土地私有制我们就不那么容易把农民从土地上赶走了。那几位发言人都是土地管理部门的人，他们认为实行了农民土地私有制就不能搞土地批租，不能搞土地批租就没法“经营城市”，城市就不能发展得那么快。说得简单一点，如果实施土地私有制，就不能搞“卖地财政”了。一方是坐而论道者，一方是实际管理土地者，我相信大家有能力判断哪个说的更符合实际。
记：那么土地私有化制度实施后农民生活的最后保障如何解决呢？
秦：如果说现在土地是农民生活的最后保障，那的确如此。但假定土地是农民的保障，那到底是“土地使用权”给农民提供的保障多，还是“土地所有权”给农民提供的保障多呢？有种说法完全不符合逻辑：似乎农民只有“使用权”倒有了保障，如果所有权给了农民，反而农民的保障会变少了。这等于说自耕农是没有保障的，沦为佃农他反而有保障了。众所周知，所谓所有权，就是使用权、用益权、处分权等一组权利的总和。也就是说所有权包涵使用权，使用权不包涵所有权。农民有了所有权也就保证了使用权，即使他自愿转让了使用权，也还可以自愿收回。但没有所有权的话，使用权的保证只会更少，因为所有者可以收回它。然而现在有些人却想要人相信，给了农民所有权他们就会无地可用，剥夺了他们的所有权反而可以不愁没地种了。最后而且最重要的是，在所谓土地保障问题上，很多人把问题讲颠倒了。他们讲土地是保障，讲“社会保障不能私有化”。的确，社会保障是不能私有化。但这个概念根本讲的是承担社会保障的义务不能私有化。也就是说你不能让人自己保障自己，而必须由社会或者国家或者社区等等来保障农民。至于享受社会保障的权利则从来就是“私有化”的。比如说享受公费医疗权利的是我们每一个“私人”，而不是“国家”。但买单的责任是国家。国家买单给一个个“私人”看病，那是社会保障，如果反过来是私人买单给“国家”看病，那还叫“社会保障”吗？所谓不能私有化是指掏钱的义务你不能要农民来负担，得由国家、社区或者企业来支付。可现在这项义务不是从来就私有化的吗？对农民来说我们根本就没有什么社会保障，从来都是让农民自生自灭。即所谓“社会保障不能私有化”的问题在中国根本就不存在。中国即使在人民公社时代，社会保障义务一直就是国家不承担或者承担得很少，也就是“私有化”了的。
记：目前在土地权不归农的情况下延续如今这种权利关系暧昧不明的现状，已经积累了许多所谓的三农问题，而且造成了我国长期土地问题的复杂化。在20年前可以通过“承认平分现状，从公平起点出发”而易于实现的土地权归农，如今操作起来已越来越不容易，而且可以设想，照此下去以后会更难吧。
秦：是的，所以我认为，地权改革不能久拖。应该说，同样的基尼系数值，因操弄权力造成的占地不均比因“土地私有自由买卖”导致的占地不均更令人反感，同样是农民放弃土地，被强“征”和自愿出卖感觉完全不同。而且后者的不满会稀释于社会内部，前者的不满却可能聚焦于政府，从而更加影响社会稳定。中国土地问题的严重性，还不在于耕地减少的趋势无法扭转（搞工业化就难免如此），农民的分化不断加剧（市场经济是难免有分化的），而在于这种失地和分化的性质恶劣，无论从社会主义还是从自由主义的角度讲都完全没有说得过去的理由。我们应该避免这种恶性循环。记：谢谢您接受我刊的采访。
来源：《社科论坛》
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