杜志雄:2003年农村政策改革与评价

（原载《农村经济绿皮书》（2003-2004））

近年来，愈益严峻的 “三农”问题已成为我国现代化进程整体推进的最大瓶颈约束。随着我国经济发展进入新的阶段，适时解决“三农”问题已成为全社会的共识。

2003年是新一届党中央和国务院主导农村工作的第一年。从整体上看，循着“多予、少取、放活”的解决“三农”问题的既定方针，2003年农村政策调整和改革具有较为显著的进展，但总体上看仍是进一步明确农村施政方向和确立施政重点领域的一年。就其对提高农民收入、制止“三农”问题进一步恶化的短期效果看，虽然也有一定成效，但效果还不十分明显。2003年首次在正式文件中明确地提出了城乡经济社会统筹协调发展的新发展观、把解决“三农”问题作为今后党和政府工作的重中之重等新提法，提高了解决“三农” 问题的战略地位，对凝聚共识、形成解决“三农”问题的良好社会舆论氛围已有利于在2004年出台一系列农村新政发挥了重要作用。

毋庸讳言的是，迄今为止的农村政策调整和制度变革仍是在尚未触及造成“三农”问题的农村土地产权制度、农民政治参与权力和农村治理结构等一系列根本制度的前提下进行的，表现出局部性和渐进性特征。从长远看，不从那些基本制度层面上进行调整和改革，虽然可以收一时之功，但能否根除“三农”固疾尚不容乐观。从这个意义上说，将农村政策调整和改革及时引向深入既很紧迫亦已可能。

本章共分四个部分，第一部分我们将简单介绍2003年政策调整和改革的背景、第二部分对2003年政策调整和改革的主要内容及特点进行简要总结和分析；第三部分对2003年农村政策调整和改革的进展、成效等进行总结和初步评价；最后，在第四部分我们将根据前面的分析对农村政策调整和改革在今后应该进一步深化的几个重大问题作延伸性分析和和展望。

一、2003年农村政策与改革的背景

从2003年政府在农村政策调整和改革内容的连续性、广涉性以及纵深性特征看，它实际上是与一系列调整和改革的背景紧密相连的。简而言之，这些背景包括：

（1）2002年底召开的党的十六大以及2003年下半年召开的十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了一系列事关国民经济全局、对农村经济发展影响深远的战略决策。其中通过体制创新，建立与市场经济体制相适应的城乡一体化的经济社会秩序，解决制约农村、农业发展和农民增收的体制、结构性矛盾，促进城市与农村共同进步、工业与农业协调发展的统筹城乡经济社会发展的新发展观及相应的战略决策, 从宏观上为新一届政府有关农村发展的政策调整和改革提出了较为明确的施政方向。2003年推出的农村政策调整和改革的一系列措施是其具体体现和载体。

（2）解决“三农”问题的近期目标和最直接的切入点在于尽快实行切实可行的措施使持续经年的农民收入增长下降的局面得以扭转，同时在增收措施一时难以奏效的情况下让农民减负，简言之“增收、减负”。从策略层面上看，这无疑是十分正确和必要的。这些方面的政策调整和改革，如农村税费改革试点、农产品流通体制改革、粮食直接补贴试点、农村信用社体制改革和农村金融体系改革等，事实上从上届政府开始即已着手进行。这也仍然是2003年新一届政府农村政策调整和改革的主旋律。2003年的农村政策调整和改革在这些方面的继续进行, 具有保持调整和改革的连续性和不断深入、展开的特点。

（3）2003年初突如其来的SARS疫情把农村落后的医疗卫生状况、低下的应付社会突发事件的能力等相对于落后的经济发展局面而言更为落后的农村社会发展格局暴露无遗。重经济发展轻社会发展的不协调的发展观是我国经济社会发展战略长期以来存在的重大弊端。在农村，这种不平衡发展的局面更为严峻。这种不合理的局面从根本上看是与不合理的公共财政支出结构紧密相关的。据调查，中国的卫生资源80%集中在城市。2000年农村人均卫生事业费12元，仅为城市人均卫生事业费的27.6%。中国农村人口占全国的近70%，花费的卫生费用只占卫生总费用的33%。1991年到2000年，全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村，而14%中的89%又成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3%。此外，农村义务教育经费目前78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担不足2%。由于乡镇所负担的部分也主要来自农民缴纳的教育附加, 再加上学杂费的支出，农民实际上自己承担了近80%的基础义务教育费用。农村社会事业落后的发展局面一方面使农民总福利水平大大降低，同时又使农民负担不断加重，反过来又成为制约农村经济和社会发展的原因。经济和社会发展陷入恶性循环之中。

（4）国民经济整体运行和农村经济发展出现的一些新情况和新问题（或是老问题的新暴露），如粮食播种面积的大量减少和粮食产量的下降；粮食价格在毫无征兆情况下的突然上涨、工业化城镇化导致的占地面积不正常扩张和耕地面积的大量减少、粮食安全形势发生了一些新的变化和苗头、大量拖欠农民工工资现象的存在和被揭露，等等，使得产生“三农”问题的一些深层次的体制和制度弊端逐步显现出来。为此，作为临时性解决问题的办法，也相应出台了一些政策调整和改革措施。

总体上看，2003年农村政策调整和改革主要有上述4个方面的背景。

二、2003年农村政策调整与改革的主要内容

2003年是农村政策实施密度较大的一年。就其要者，有以下这些方面：

1、在已有改革试点基础上，全面推开农村税费改革试点工作。二○○三年三月国务院出台了“关于全面推进农村税费改革试点工作的意见”，“意见”提出了“总结经验,完善政策;全面推进,分类指导;巩固改革成果,防止负担反弹”的2003年农村税费改革试点工作的总体要求。同时，具体指明了农村税费改革的重点：切实做到“三个确保”（即：确保改革后农民负担明显减轻、不反弹,确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育经费正常需要）；进一步调整完善有关农业税收政策、逐步缩小农业特产税征收范围,降低税率,为最终取消这一税种创造条件；加强和规范农业税及其附加征收工作、健全和完善农业税减免制度；妥善处理农民公平负担问题；严格执行村内“一事一议”筹资投劳政策；切实加强涉农收费管理；积极探索化解乡村债务的措施和办法等。二○○三年五月国务院办公厅转发了农业部等五部委“关于2003年减轻农民负担工作意见的通知”，具体就税费改革过程中有关减轻农民负担的难点问题提出了解决办法。 此后国务院办公厅又于二○○三年九月又发布了“关于进一步加强农村税费改革试点工作的通知”，对试点工作中的存在一些亟待解决的问题,提出了确保改革试点工作顺利推进的措施。

2、根据年初农村工作会议精神，扩大农村粮食流通体制改革力度，放开粮食市场，扩大对农民实行粮食直接补贴。此后，在下半年国务院召开的农业和粮食工作会议上进一步强调了开展好粮食直接补贴试点工作的意见和要求；并将做好直接补贴试点对于稳定粮食生产、确保粮食安全和增加农民收入的紧密结合起来。

3、启动和深化农村金融体制改革。选择8个省进行农村信用社改革试点，帮助农村信用社增强自身活力，更好地为“三农”服务。为此，国务院于2003年年中出台了“深化农村信用社改革试点方案”。方案中确立了深化农村信用社改革的四大原则和改革信用社产权制度,明晰产权关系,完善法人治理结构,区别各类情况,确定不同的产权形式；以及改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责的两大基本内容。同时对参与改革试点的信用社分别不同情况制定了几项具体的优惠政策。

4、适应农村税费改革的形势，加大对农村教育、医疗卫生等农村社会公益事业的投入。为此，国务院分别做出了“关于进一步加强农村教育工作的决议” 、国务院办公厅转发卫生部等部门“关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知” 等，以着重解决农村中小学学生上学难、农民看病就医难的问题。根据有关政策精神，国家重点扶持落后地区的农村义务教育，解决贫困学生就学因贫失学和贫困地区学校改造的问题。同时中央财政为新开展合作医疗试点的省份尤其是其中经济不发达的省份予以合作医疗基金补助，以逐步试点恢复农村医疗体系。

5、加大了与农村生产和生活紧密相关的的农村基础设施的投入力度。为此，国债资金中专门增加安排了“六小工程”发展资金，建设关系到农民切身利益和农民生产生活必需的小型基础设施，如沼气建设、乡村道路、草场围栏、节水灌溉、人畜饮水、农村水电等。

6、积极推进农村劳动力外出就业和农村人口城镇化进程。具体政策措施包括，普遍开展农村劳动力培训，为农民外出就业创造条件。国务院批转了农业部等几个部委的农民工培训规划，据此计划，今后每年要培训上千万农民工，国家拨专款，进行技能等方面的培训；继续进行户籍制度改革，力求突破；解决农民工子女入学问题，要求外来务工农民子女能够享受和城里孩子一样的待遇；以及开展维护农民工合法取得劳动收益的权益，加大解决拖欠农民工工资问题的力度。

7、加大治理整顿土地市场秩序的力度，清理、整顿和坚决纠正违规、擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象。国务院发出了“进一步治理整顿土地市场秩序通知”，强调要切实解决农民失地、失业问题，严格按照法定程序征用农村集体土地，并按照法定标准给予农民合理补偿和妥善安置，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿费用。同时，改革征地制度，完善征地程序。此外，还提出切实加强基本农田保护，严格征用基本农田的审批制度，不得随意调整基本农田等要求。

8、进一步加大了农业产业结构调整。今年始，对11种农产品实施农产品优势区域布局规划，已经基本形成了长江中下游的优质水稻的产业带，黄淮海专用小麦产业带、东北的专用玉米的产业带等。实行对大豆、小麦等实行良种补贴等推进优势农产品产业带建设的措施。

此外，在农村扶贫、农产品贸易、农业标准化和质量标准体系建设、动植物检验检疫、安全食品生产、农村环境保护和生态建设等方面也进行了一系列的政策调整和改革。

三、2003年农村政策与改革的进展及效果

与上所述，2003年农村政策调整和改革的所涉及广度和深度、密度和范围是前所未有的。由于其中绝大多数的政策调整和改革影响具有长期效应，有些改革成果需要在较长时间内才能逐步显现出来，因而现在对这些政策调整和改革的效果进行全面评价也许还为时过早。这里我们仅就某些改革的进展情况及其局部效果进行初步总结和评价，这也许对总结经验、继续推进改革是有意义的。

(1) 农村税费改革试点扩大，在一些具有改革的成熟条件的地区，收效也较为明显。

2002年全国农村税费改革试点省份已达20个，2003年剩下的11个省份也开始进行试点。中央财政对农村税费改革后地方政府财政收入的减少进行了专项转移支付，2003年中央财政安排的农村税费改革专项转移支付资金近305亿元。[1] 同时不少省份在有条件的地区取消了农林特产税，更有一些地方开始减少农业税的征收额。

虽然农村税费改革对农民负担减少的总体效应如何还难以估算，但其正面效应应该是可以肯定的。有关省份的典型数据可以证明这一点。例如，据报道，广东省2003年农村税费改革试点全面推开之后，农民负担已由上年的106.93元降为17.39元，减负率为83.74%。减负度为全国之最。[2] 有理由相信，向广东这样经济高度发达的地区有能力做到。

2003年安徽省农业特产税改征农业税﹐这一项改革让农民增收1.7亿元；此外﹐该省还免征农机养路费，为农民增收1.9亿元。到2003年底﹐安徽省的农民负担已经由2000年的109元﹐降低到人均64元﹐净减了45元﹐降低幅度达到43%。[3]

农村税费改革的难点可能来自于如何减少乡镇机构的人员和财政开支。为此通过转移支付方式来弥补税费改革后地方财政收入下降无疑是有必要的，但从根本上来说必须减少乡镇机构设置及其供养的人员。从1998年开始，到2002年底，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个，比1997年减少15％。2003年在这方面也有一定进展。通过乡镇撤并，精简了机构，减少了行政人员和财政开支，降低了管理成本，减轻了农民负担。撤并乡镇后，使基础设施相对集中，对解决小城镇布局分散和重复建设等问题起到了重要作用。[4]　　

(2) 粮食直接补贴政策虽然仍处于试点阶段，但试点范围不断扩大、各地根据当地实际情况制定出不同的具体补贴办法。

2003年对粮食生产者进行直接补贴的试点，已从2002年的3个县扩大到2003年的13个省区，开启了粮食市场化改革的新一轮试验。从具体补贴办法看，试点省区对粮食生产进行直接补贴主要有以下四种类型。一是按按农民向国有粮食购销企业售粮量，实行价差直接补贴, 实行这种补贴方式的有河北、新疆、湖北、浙江、四川和贵州六个省；二是按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴。江苏、广东、湖南这三个省采取这种办法；三是按农民的粮食定购量和应缴农业税额，综合计算粮食直接补贴数量，河南省采取这种方式。四是内蒙古、江西和安徽三个省区按农业税计税田亩和计税常产计算粮食直补。除安徽、新疆和浙江三个省区（2004年四川、广东）在全省范围内普遍实施直接补贴外，其余省份均是选择若干地（市）县进行试点。[5]

从安徽试点情况看，粮食直接补贴能够增加农民的收入，提高了农民种粮的积极性。2003年安徽省粮食直接补贴的总额达6.27亿，从8月中旬向农民发放粮食直接补贴始, 到年底农民拿到手的补贴达6.2亿，占预定总额的98％。[6] 粮食主产县的农民一亩地多的补到30多元，平均在20元左右；非主产县要少一些，全省平均每亩补到10多元。[7] 通辽是内蒙古粮食直补试点地区，到12月末，1.5亿元粮食直接补贴款已全部发放到225万农牧民手中，人均66.67元。[8]

粮食直接补贴政策的落实，不仅增加了农民的种粮收入，还在一定程度上促进农民粮食生产的积极性和促进国有粮食企业改革的深化。安徽的情况表明，粮食直接补贴收到了四个方面的成效：第一，增加了农民的收入，提高农民种粮的积极性，有利于稳定来年的粮食生产。第二是激活了粮食市场。安徽的粮食直接补贴政策与全面放开粮食市场同步进行，目前，已经初步打破粮食市场国有粮食部门垄断，经过工商部门登记的其他国营、民营、个体企业已经进入粮食收购市场，形成了公平、公正、多渠道竞争的局面。第三是促进了粮食农业结构的调整。安徽粮食直接补贴的设计是在粮食比较充足的情况下设计的方案，农民种不种粮都可以拿到补贴，加大了农业结构的调整。安徽省在设计此方案时，考虑到一旦粮食紧张，需要掌握粮源的时，粮食补贴将与农民交售粮食挂钩。第四是推动国有粮食体制的改革。粮食体制的放开，冲击最大的是国有粮食企业。2003年安徽加大了国有粮食企业的改革力度，依法解除劳动关系的人达8万人，现在在岗人员仅有3万人，大大降低了经营成本。 [9]

（3）农村金融改革取得一定进展

农村信贷资金供给不足已经成为农村经济发展和“三农”问题解决的重要制约。今年以来，农村金融改革和金融支农政策方面的进展主要有这几个方面：一是扩大农村信用社利率浮动的改革的试点范围，2003年在上年涉及4省8家农村信用联社范围内的试验基础上，进一步扩大到四省区的所有农村信用社，并在未开展试点地区每个省选择1～2个县市开展试点；二是调减邮政储蓄上存人民银行的利率，减少农村储蓄不正常的外流，为主要以服务三农为己任的信用社获得更多的信贷资金规模；三是农村信用社自身体制改革取得进展，作为农村信用社未来演进方向之一的首家农村合作银行经中国人民银行批准于2003年5月在浙江鄞州市建立。此外类似的改革还在重庆的合川等4个区县进行。此外，迄今为止，经中国人民银行批准，已陆续设立了近60家农村信用社地（市）级联社和北京、重庆、天津等6个省级联社、5个省的信用合作协会；四是确立信用社监管主体改革的基本方向，对信用社金融行为的监管已明确由现在的中央银行向省级政府过渡，并正在实施过程中。[10]

　　（4）在运用国债资金，继续加大对农村基础设施投入方面具有明显进展。从2001年开始实施的节水灌溉、人畜饮水、沼气推广、小水电建设、草场围栏、乡村道路硬化等“农村六小工程”在2003年继续推进，2003年运用于这类项目的总投资将达到280亿元。[11]

（5）新型农村合作医疗试点取得进展。

今年全国不少省份根据《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的要求，开展基本情况调查，制定试点方案并开始因地制宜地开展了试点工作。截至2003年9月，西部12个省(自治区、直辖市)和中部9个省的试点县(市)参加新型农村合作医疗的农民为4351万人,占其农村人口的74%。国务院还将浙江、湖北、云南和吉林四个省确定为试点省，并在其中各选取1个县作为全国的试点来抓。自试点工作开展以来,一些地方在较短的时间内；在新型农村合作医疗基金管理、农村合作医疗药品集中招标采购等方面探索出一些比较好的做法，积累了一定的经验。从实际效果看，以江苏省为例，在推行新型农村合作医疗第一年，该省2003年首批10个试点县(市、区) 新型农村合作医疗参保率全部超过60%的达标“底线”，参保率平均为85.03%，参保农民总数达到546.64万人。各试点县(市、区)根据筹资情况确定“起报线”和“封顶线”，参保农民生大病后可报销医药费1-3万元，有效地缓解了因病致贫、因病返贫。[12]

此外2003年的农村政策调整和改革在其他相关领域也有一定的进展，这里不再一一赘述。

从上述农村政策调整和改革进展的总体情形看，几乎所有的进展都还是试验性的，其所惠及的农村人口还是局部、有限的。同时几乎所有的改革试验都还或多或少地存在着政策作为与预定的政策改革目标的偏差和扭曲。但这些并不否定相关政策调整和改革的必要性，需要的是尽快完善相关的政策调整和改革措施、并向所有的农村人口输送政策调整和改革可能带来的福利增进。2004年政府所做出的一系列有利于解决“三农”问题的重大决策正是继续朝着正确方向努力推进的具体表现。

四、 农村经济和社会发展政策调整与改革的延伸性讨论

进入新世纪以来，政府的确采取了大量的政策调整和改革措施，朝着解决“三农”问题的方向不断地努力。但是令人遗憾的是，我们不得不承认，虽然有局部缓解，但总体上看，“三农”问题并没有出现根本好转的势头，并且，最新的研究表明，就在我们花大力气解决问题的时候，我们的城乡收入差距还不合理地加大了。这促使我们重新检视为解决“三农”问题所进行的所有政策调整和改革措施是否存在重大偏差和失误。

仔细审视以往的农村政策调整和改革，可以发现，现有的调整和改革都是在尚未完全触及农民的土地权益、政治权利、农场品价格体系等农村深层次制度的前提下进行的，大多数是出于解决眼前的问题而做的政策性修修补补而缺乏根本性的制度创新。农村政策调整和改革不能仅仅是以解决眼前的问题为出发点。缺乏战略性和全局性考虑的公共政策的调整和改革，即使对解决眼前问题可能也是要大打折扣的。从长远和全局看，要根本解决解决“三农”问题有必要将尚未彻底完成的农村改革进一步引向深入。

(1) 多元化农村政策调整和改革的目标。农民收入增长将是一个长期、缓慢的历史过程，任何期望通过一两项措施达到根本解决农民收入问题的想法都是不切合实际的。从这个意义上说，有必要扭转把农民收入增长当作衡量农村工作唯一考核标准的现行做法。从政府施政的角度看，将提高农民收入作为农村施政的主要目标是没有错的，一切有利于农民的增收、减负、放活的措施尽可以继续推进。但绝不应该把政府农村施政的目标唯一地放在农民收入增长上，包括农民的医疗、就业、教育等社会保障体系建立和完善、通过改善农村的基础设施提高农村人口的生产生活质量等广义的农民福利增长同样应该成为政府施政的重要目标。在面临庞大的农村人口，有限的财政能力对提高收入水平难以根本见效的情况下，通过合理、高效地使用这些有限的财政资金提高农民的社会福利水平同样可以达到农民通过收入增长达到的提高总福利水平的最终目的。

(2) 抓住解决“三农”问题具有广泛社会共识的良好机遇，彻底清理、调整和改革一切制约“三农”问题解决的不合和理制度。长期的计划经济和城市偏向的发展战略形成了一系列造成今天如此严重并阻碍我国现代化整体进程的“三农”问题的制度性障碍和约束，并且这些制度已深入到社会生活的方方面面。没有这些制度的彻底变革，“三农”问题或许会得到一时缓解但难以根除。应该像“入世”以后全面清理不符合WTO规则的法律、法规和相关政策那样彻底检视、清理和修订不利于解决 “三农”问题的现有法律（规）和政策。政府应该变被动为主动地进行制度变革和创新。任何有利于“三农”问题解决的制度变革都不应再以牺牲生命为代价。孙志刚事件导致的城市收容制度变革的案例表明，在解决“三农”问题成为全党和政府工作的重中之重并具有高度社会共识的今天，制度的变迁或许已经并不像预想的那样复杂和困难，现存制度障碍的清除之所以落后于解决“三农”问题的需要，非不可为，是不为也。

（3）尽早探索把土地权利全部交还给农民的途径和办法。土地之于中国农民的重要性已无人质疑。但恰恰是对农民如此重要的土地，至今农民仍然不能拥有全部的产权。围绕土地产权问题，人们至今还存在着一系列似是而非的认识和看法。迄今为止从马克思主义的创始人到现今的理论家和实践家对土地私有化的最大诟病无非是土地私有化后可能导致弱势农民丧失土地、土地集中化倾向、农村两极分化以及由此衍生的其他问题等等。应当说在农业社会这的确是可能引发社会问题的导火索，因为那时候社会不能提供农业以外的任何其他就业机会，丧失土地就意味着丧失了一切可能生存的机会。但时代已经发展到工业化和后工业化的阶段，这种局面已经基本上不可能出现，再以这种担心来阻碍农民获得土地全部的产权已经没有任何必要。从实践上说，农村土地的国家和集体拥有对于低成本地实现工业化和现代化建设，可能具有重要的战略意义，它对我国的工业化和现代化进程也功莫大焉。但是中国现代化进程发展到今天，一方面工业化基础和框架已经形成，另一方面经济发展战略已经导入到以市场规则调节社会资源配置的新体制，再试图通过土地产权控制方式压低现代化成本的策略除了给农村能够操控土地产权的基层政府和其他社会势力侵占和损害农民的利益留下法律空间外已经看不见有任何的必要。几万亿的土地增殖价值被无偿剥夺、屡禁不止的土地圈占导致耕地资源的不合理流失等等，其根源在于土地产权的不明晰。

把土地权利交给农民具有高度的紧迫性。经济高速发展的一个必然后果是各种要素价格将会随着经济高速增长的不断上升，从而要素所有者的收入和福利水平也会随着要素价格的上涨而显著增进。我国工业化、城市化的直接后果是土地的要素价格显性化和不断增长，但由于在现行土地产权制度安排下，土地价值增值基本上被政府和开发商占有，农民很少能够或者基本上不能分享其价值增值，因而它们完全被剥夺。农民难以分享经济高速增长带来的福利增加，这也许是为什么农民的收入和福利水平一直增长缓慢的重要原因。

（4）用农民获得的土地权益交换农民真正意义上的城市化，减少农民，加快城镇化进程。20多年来中国经济发展的一个显著特征是经济总量正在向城市聚集，经济总量集聚的背后是社会各种资源要素的集聚。顺应这一历史潮流，农民的城镇化、农业人口向城市集聚的潮流已经形成。但农民进城由于制度约束并未能真正使其身份发生变化，并没有实现真正意义上的城镇化。过去通常的看法是导致这种状况的原因是不合理的户籍制度造成的，这固然没错，户籍制度的改革也正在大力地推进。但是更深层地分析表明，仅有户籍制度的改变是不可能从根本上真正解决上述问题的。要使农民真正地城市化，还需要政府支付一大笔预算来解决附着在户籍上的一系列城市福利保障（住房、社会保险、城市公共设施等）问题。显然，政府不可能支付这么大一笔天文数字般的预算支出，即使有这个能力如何解决那些没有进城的农村人口的公平问题也会衍生出来。最终解决方案可能还是在于要从农民正在使用的土地产权上做文章。把土地所有权及其背后的土地价值公平地交给农民。在农民获得土地产权后，通过开放土地市场使土地价值货币化。这样一系列的制度变革可以使那些能够进城找到工作的农民，通过出让土地产权获得土地收益从而支付进定居城市的成本。这有点类似于台湾早期用土地资本换工业化原始积累的做法。从长期看，只有这样，真正的农民城市化进程才能启动和实现。

（5）适应农村治理结构的变化，赋予农民参政议政的政治权利，适时推进农村政治改革的进程。农民利益群体一直缺乏适当的政治权力和途径参与有关农村政策的制定和供给的过程。迄今为止的所有农村政策还基本上是一个自上而下的“施舍”过程。农村基层组织的已日益自利化，其在多大程度上能够代表广大农民的利益已经大打问号，否则也就没有那些有利于农民的政策措施出现变形、税费改革难以推进、尽管近年来出台了一系列有利农民增收措施但农民的收入始终难以有实质性增长的困局。应该尽快推进农村的政治体制改革，赋予农民政治权利，具体来说，应结合乡镇撤并等农村基层治理结构的调整，把农民自治的层级普遍提高到乡甚至县级水平，使农村基层组织能够真正代表农民的利益。同时，应该允许帮助农民顺畅表达诉求、能代表其自身利益的各种协会和组织健康成长，使其在适当的法律规范下，成为农村经济发展的驱动机和农村社会政治的稳定器。

（6）改革不合理的国民经济价格体系，逐步提高农产品价格和改善农业贸易条件，提高农业生产者的收入水平。中国是世界上耕地、水和环境等自然资源非常贫乏的国家。但恰恰是我们这个世界上农业资源极其贫乏的国家，正在以也许是全世界最低的价格消费着用极其宝贵的资源生产出来的农产品。这样一种不合理的价格体系和由此决定的不利的农业贸易条件，从短期来看已构成农民收入难以增长的内因；从长期看，它既是对市场经济规律的反动、长此以往会受到自然规律的惩罚，同时也会使包括环境享受在内的广义的社会福利大大降低。长期以来，我们总是对农产品价格哪怕是些微的上涨都极其敏感，深恐其危及社会稳定、影响粮食安全等等。理论家和政策制定者很少有人对农产品价格上涨的背后的资源价格的变动状况及其对农产品价格的影响之间的关系进行深入地分析（有的即使认识到了也缺乏相应的措施去解决）；主动地调整国民经济价格体系，及时、适度地调整农产品价格更是无从谈起。一定要在全社会建立起这样一种共识，即随着资源价格的变化，即使有大量剩余的劳动力作为农产品价格上涨的稳定器，农产品价格上涨也仍将是必然的；粮食（食品）安全是全社会的事，保证粮食安全的成本应由全社会来承担，而不应以牺牲农民利益、通过让农民长期维持低收入的方式来承担全社会的粮食安全的成本；同时，如果不能使农产品价格维持在适当的水平上，保障粮食安全的任何措施要不效果不彰、难以为继；要不可能是在以更大、更不经济的隐性成本为代价。

解决“三农” 问题在我国具有高度紧迫性。2003年我国已经跨过人均GDP1000美元的门槛，进入了国际经验表明的经济加速增长和各种社会矛盾可能激化的发展关键期和高风险区间。解决好“三农”问题，对于确保社会稳定、促进经济持续增长、实现整体现代化目标具有战略意义。当前全社会对解决三农问题重要性的认识基本趋于一致、达致共识，为彻底解决三农问题提供了良好的社会舆论基础和社会心理承受能力，是为解决“三农”问题的良好时机。适时地将农村改革引向深入既有必要也有可能。

--------------------------------------------------------------------------------

[1] 金人庆，《关于 2003年中央和地方预算执行情况及 2004年中央和地方预算草案的报告》， 2004年3月6日。

[2]　南方都市报，2004年01月16日。

[3] 王金山﹕“一号文件”字字含金 句句农民有实惠， 新华每日电讯，2003年3月7日。

[4]　我国25省份基本完成乡镇撤并 乡镇总数近4万个，新华网2003年10月25日。　　

[5] 新华社, 我国粮食直补的四种试点方式, 新华每日电讯, 2003年12月22日。

[6] 粮洽会：喜了粮农兴了粮企乐了政府, 新华网浙江频道, 2003年, 12月24日。

[7] 金人庆，全面部署对种粮农民直补工作，2004年03月06日01:30 新华网，http://www.sina.com.cn

[8] 通辽市1．5亿元粮食补贴资金“反哺”农民, 新华网内蒙古频道, 2003年12月22日 。

[9] 粮洽会：喜了粮农兴了粮企乐了政府, 新华网浙江频道, 2003年, 12月24日。

[10] 姜长云，金融制度和农村金融体制对农业结构调整的影响， 打印稿，2003

[11] 杜鹰，中国从7方面改革农村增农民收入，千龙新闻网，2003年11月10日。

[12] 江苏推行新型农村合作医疗 546万农民大病报销，扬子晚报，2003年12月16日。

本文来源于作者新浪博客：http://blog.sina.com.cn/duzhixiong

(扫一扫，更多精彩内容！)