关于取消村民小组的探讨 通常认为，村民小组，是中国乡村社会的生活单位，也是乡村社会组织的最底层，更是村民自治组织的重要组成部分。《村民组织委员会组织法》第十条就明确规定：村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，村民小组长由村民小组会议推选。但随着农村经济社会的发展，乡村社会的分化加剧，村民小组这一基层治理结构的法律地位受到了质疑。学术界曾一度掀起废存村民小组长的讨论热潮。特别是农村税费改革和取消农业税之后，乡村综合管理体制改革也将取消村民小组长列为改革的首要选项。中国青年报就曾报道，2004年湖南省裁撤了10万名村官，一年大约节约开支3亿元，有人认为所谓“十万大裁官”有相当一部分是村民小组长。 纵观学术界对村民小组问题的研究，一方面是更多的着眼于是否取消村民小组长，关于废存村民小组问题的研究文章，还没有见到；另一方面是更多的就村民小组长论村民小组长的取消，而跳出这一框架，结合农村经济社会长远发展、农村体制机制创新来探讨的研究鲜有。鉴于此，本文将从三农统筹发展入手，在对长沙县调研的基础上，分析当前村民小组（长）在三农统筹发展中的阻力作用，从而提出农村机制创新，促进农村经济社会持续协调发展的对策建议。 一、村民小组的由来及变迁路径 目前的农村基层组织，是1985年政社分离工作基本完成后而成立的，由过去的人民公社体制直接过渡而来。人民公社解体后，公社、生产大队、生产队过渡为乡镇、村、村民小组，因为人民公社与乡镇，生产大队与村，生产队与村民小组是一一对应关系，所以就按照原来区划进行转制，生产队被现在的村民小组所代替。但随着农村体制改革的进一步深化，村民小组的职能和性质已经发生了巨大的变化。人民公社时期的生产队是乡村社会的基本生产单位，承担当时几乎是全部的经济功能，以及部分政治和社会功能，而村民小组只是群众性的自治组织。在长沙县调研的过程中，就发现其村民小组的发展大部分呈现以下特征： 一是村民小组经济功能逐步弱化。政社分离后，农村采取了家庭联产承包责任制，原来由生产队统一掌握的生产资料，如耕畜、农机具、生产行为等，都由单个农户自己配备，以家庭为基础的生产劳动单位取代了以生产队为基础的生产劳动单位，耕地也由以家庭自主耕作为主取代先前的生产队统一耕作方式。因此，村民小组组织生产的经济功能已经基本弱化。 二是村民小组行政功能渐渐上移。农村税费改革之前，农民的税费负担都是以村民小组为单位，再摊派到农民身上，村民小组长成了乡镇（村）“收粮摊派”的助手。取消农业税后，村民小组长“助手”身份也随即消失。目前，国家对农民的补贴是由县级财政通过“一卡通”直接补贴到农户，新型农村合作医疗、低保等也是乡镇统一到农户，这一程序中村民小组没有决定权。 三是村民小组社会功能日益淡化。目前很多地区的村民小组并不规范，内部组织松散，往往以身份、宗族关系为纽带，村民小组仅仅是一个依照村民居住分布情况而划分的一个区划而已，并不具备实质功能。再者，由于经济利益的诱惑，村民小组长的作用被削弱。随着人口流动加大，村庄空洞化加剧，“613899”部队成为农村常住人口，村民小组治理缺乏智力支持，村民组长的不作为和无能力，进一步导致村民小组的自治功能丧失，村民小组在很多农村也就形同虚设，很多村民都坦言村民小组长目前没有做什么事情。 二、村民小组在三农统筹发展中的阻力作用 村民小组作为乡村社会治理结构的底层组织，其生长有他特殊的环境和土壤，原《人民公社条例》在我国农村实行了二十多年，明确指出“生产队规模定下来以后，长期不变”，所以在广大农民心目中，最基本的基层集体是村民小组而非村委会。村民小组这一由来已久的组织方式，以及广大农民固化意识的积淀，与当前农业生产力的大力发展显得格格不入，也对当前农村的统筹、协调、可持续发展产生阻碍作用。农业生产力的大幅提升、农村市场化程度的提高、农村社会关系的逐步变化，都迫切需要打破村民小组这一传统自治组织的束缚，谋求一种新的适应农村经济社会发展的组织方式。村民小组在三农统筹发展中的阻力作用表现为： （一）村民小组制约了农业资源的优化配置 这里所指的农业资源，主要是指土地，我国广大农村的土地大部分是以村民小组为单位，再平均分配到单个农民，这种按平均主义原则划分的土地，使得人均耕地少。目前，我国人均耕地仅是世界平均水平的24%。由于地少，在流转中获得的收益也小，部分农民宁肯土地撂荒也不把土地流转出来，制约了土地的集中。 再者，由于维系村民小组的往往是身缘、宗族关系或者某种民间的权威，所以不同村民小组之间，形成了一致对外的内部利益共同体，这种小团体意识和情绪也成为制约农业资源优化配置的因素。例如，田、土、山、水很大程度上在村民小组之间都是地界连接的，但在为了某种公共利益配置不同小组的土地时，容易受到获利较小或者受损较大村民小组的抵制，如果能取消村民小组，让土地在村域范围内调整，将有利于最优配置。 （二）村民小组制约了现代农业的规模经营 规模化经营是现代农业的发展方向,西方国家从20世纪五十年代就开始发展农业规模经营。20多年前，邓小平同志指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制；第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要发展适度规模经营和集体经济。”从目前农村现状看来，推进农业适度规模经营已势成必然，推进第二次飞跃已迫在眉睫。 然而，要实现第二次飞跃，面临着重重阻力，村民小组就是其中之一。这种阻力主要体现在对“规模化”和“经营”的阻碍。 经营规模与劳动生产率正相关，依赖传统的小规模种植，严重制约了我国农业生产力的提升。“规模化”要求根据生产发展的客观要求和自然、经济、社会、技术条件的可能，将土地等生产要素适当集中使用，实现专业化、产业化。当前，村民小组之间各持一方，小小麻雀，五脏俱全，生产区和生活区在小范围内聚集交错，要想大范围，比如以村为范围统一实现规模化生产，其一，要处理好、平衡好村民小组之间的关系，管理成本大；其二，要把这种交错混杂的村落结构整合成规模生产基地，前期工作量大，投资成本高。加之农业投入周期较长，收益较慢，往往导致项目投资人望而却步。 “经营”即随着市场化改革的不断深入和农村经济的快速发展，分散经营的千家万户应如何与大市场衔接，小农户如何在纷繁复杂的市场大潮中捕捉信息、安排生产经营活动，并具有较强的市场生存能力和市场竞争力。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，农业经营方式要加快“两个转变”，其中之一就是统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高组织化程度。从生产队过渡 而来的村民小组，其经济功能已经基本丧失，很难组织农民进行经营活动，如果依赖村民小组来组织农户与社会化大市场对接，显然不现实。长期以来，尽管农民认为村民小组长没做什么事情，但农民对村民小组的归属感依然如故，甚至这种归属感禁锢了农民的思维，要在农村建立一座“桥梁”或寻找到一个有效的“载体”，来连接小农户与大市场，就要打破村民小组的界限，在更大范围内整合土地、人力、智力资源，也就要打破村民小组固守的思维以及长期以来形成的小团体主义。 （三）村民小组阻碍了现代村庄的整体规划 曹钢教授谈及建设新农村时，指出新农村建设应该从城镇化的远景去把握，在理念上要坚持统筹、协调、可持续。长沙县的“板仓小镇”建设旨在建立一个集商、旅、文化于一体的“田园城市”，就是这一理念的很好体现。 目前，要实现现代村庄的整体规划，第一步棋就是要实现集中居住。然而，在广大农村，以村民小组为区划形成的农民分散居住的现状，极大地制约了集中居住的实现。原因在于：历史以来，村民小组遵循平均主义原则分配土地，好地与差地搭配、粮地和菜地搭配，农民往往根据自己承包地的位置新建住宅，导致目前农村住宅分散，有的甚至是一个山坳住两三户，要实现城乡一体化，把农民的住址集中起来，对现代村庄进行整体规划，就要对过去的村庄结构进行全面改造，成本较高、阻力较大。尽管现在农村人口有很大的流动性，但生于斯的人，即使不长于斯，也会有很重的乡土观念，在村落里建房，落叶情结让广大农村人对其“家园”——情结的眷恋。 （四）村民小组不利于公共财政的最优配置 新的历史时期，，党中央高度重视三农问题，各个地方也频出新政支农惠农，加大对农村基础设施建设的支持，公共财政下乡服务势头强劲。但是如何利用公共财政，使财政的钱花在刀刃上又成为一道难题。 农村居住分散，范围广，使各类设施配套耗资巨大，水、电、路、话等公共设施投入难度大、效率低，水电价格高、交通通讯设施建设滞后，社会事业管理成本高，运营难以为继。而且随着经济社会的发展，覆盖农村的基础设施品目繁多，还涉及网络、有线电视、煤气管道等，如果仍然按照现在的格局无限扩张，公共财政的压力比较大，也不利于公共财政的最优配置。如果能打破村民小组的界限，使分散的农村居民集中居住，在此基础上，政府就可以集中资金逐步完善新农村的公共服务设施建设，避免了由于农户过于分散而增加的公共设施建设压力。这既有利于整治农村环境脏、乱、差现状，不断提高村庄集聚效应，又提高了公共设施共建共享的服务范围，降低村庄人居环境的治理成本，提高建设资金的利用率。“村村通”工程就是典型的例子，将公路修到每一户分散的农户家中，大大弱化了公共财政的配置效率，相反，假设是村民集中居住，不但公路的使用频率高，而且投入的成本相对来说低很多。 三、取消村民小组要面临的问题 （一）村民自治的路径能否延续 作为乡村社会底层的村民小组，有其自身独特的乡村社会资本，乡村社会资本是指嵌入乡村社会关系之中，可以动用的社会资源（如熟悉、信任、乡规民约、权威等）的总和，有了他乡村社会成员的行动就有了其独特的行动逻辑，这种逻辑也许是“落后的”、“愚昧的”，但长期以来，村民小组内部的各种社会事务及普遍秩序，正是这种逻辑发挥着作用。例如，（1）农村红白喜事的操办，往往是基于村民小组的熟人关系网络、约定俗成的方式以及乡土信任而互相帮忙操办。（2）村民小组长往往还承担“上传下达”的任务。（3）调解民间纠纷，对于家庭内部或者邻里之间的纠纷，村民小组往往以其固有的方式或者权威的力量来调解。（4）农村部分公益性资产产权没有明确，其管理服务功能以组织统筹组建新兴中介、协会组织等替代。 可见，村民小组正是依赖于长久以来形成的社会资本，形成内生的自我稳定和维护。如果取消村民小组，将这些社会事务上移至村民委员会，凭借村委会5-7人的规模，能否有效地完成这些工作？这将是取消村民小组必须面临的首当其冲的问题。 （二）农村土地制度衍生的问题 我国农村大部分地方都经历了人民公社时期农村土地“三级所有，队为基础”的集体所有制阶段，在这一制度下，生产队拥有大部分土地的所有权。但是农民一直都未曾放弃对土地使用权和所有权的追求，在这一背景下，中国农村土地制度形成了其鲜明的特征——承包经营权和所有权分离，家庭联产承包责任制的实质就是使农民获得了土地承包经营权，而田、土、山、水所有权仍然是“三级所有，队为基础”。 人民公社解体后，立法没有从根本上改变农村土地“三级所有”的模式，但也没有明确“村民小组所有”，虽然《土地管理法》和《农村土地承包法》都提到了村民小组在农村土地经营中的关键地位。当然，长期以来，具体落实家庭联产承包经营时，都是以村民小组为单位进行。所以，要取消村民小组，必然要讨论其本质——农村土地产权制度衍生的问题。 第一个问题是，我国农村土地制度本身存在矛盾。以村民小组为代表的集体所有权和与农民息息相关的经营权本身就存在矛盾。农民承包土地，使用土地，与其自身利益直接相关，村民小组代表的所有权会在多大程度上服从农民的直接利益，往往取决于村民干部的素质或者外在的监督，这两点都很难保证。特别是乡村权势阶层的崛起，他们往往有独立于普通农民的利益要求，二者不同的利益诉求也就导致土地所有权与经营权的矛盾。作为弱势群体的普通农民，在与村委会、村民小组以及地方权势阶层的博弈中，往往处于不利地位，长此以往，有损农村的稳定和谐。 第二个问题是，取消村民小组，农村土地“三级所有，队为基础”中的“队为基础”将不成立，也就意味着农村土地所有权将上移至村民委员会或者乡镇。然而历史以来，在同一个村范围内，组与组之间对资源占有极不平衡，人均土地占有量存在很大差别，取消村民小组，如何平衡这种差别，进行协调和管理就显得尤为困难。以当前长沙县农村土地征用为例，村民小组的土地被征用，土地就将在村民小组的范围内做调整，如果取消村民小组，在全村范围内调整，很长一段时间，利益受损的村民小组肯定会有抵制情绪。 四、创新机制，促进三农统筹协调发展 综上所述，依附于“三级所有，队为基础”土地制度的村民小组自治模式，家庭联产承包责任制，充分调动了广大农民的积极性，促进了农村经济的迅速发展，但是，随着市场经济在广大农村的渗透，村民小组这一传统的自治方式明显适应不了大市场的进入；土地集体所有的含混不清也阻碍了农村巨大潜力的挖掘以及农业生产力的进一步提升。笔者认为，要创新机制，加快三农统筹协调发展，应以“取消村民小组，建立专业合作社协会、中介组织”为总体思路来推进新农村建设，实现集中居住以及农业产业化规模化，这是我国农村未来的发展方向，也是农业生产力发展的内在要求，更是农村节约用地的迫切需要。 （一）“取消村民小组，建立专业合作社和协会”是循序渐进的过程 从长远来看，村民小组对三农的统筹发展有很大局限，但村民小组制度有其深厚的历史渊源和一定的现实基础，要对这一农村基层组织制度进行改革，谋求农村基层制度的创新，取消村民小组不可能一蹴而就，要做好以下工作： 1、要引导建立乡村服务业。前面分析了取消村民小组，要面临的一个问题是：以前由村民小组提供的一些社会服务在新的体制下应由谁来提供？发展乡村服务业，引导农村社会事业迈向市场化，可以有效的解决这一问题。同时，发展农村服务业市场，还有很多方面的现实意义，有利于农业富余劳动力就地向非农产业转移就业；有利于提高农民素质和生活水平；有利于为农民及时提供农业生产经营所需要的各种经济和社会工具，促进农业和农村经济持续、健康发展；有利于推动城乡产业结构优化升级；有利于减轻农村社会事务对传统村民互助扶持的依赖。以农村红白喜事为例，只要一个电话，家宴服务公司的老板带着所需的餐具、桌椅及厨师和服务人员按时来到家中服务，小到一两桌的朋友聚会，大到几十桌的宴席，主人付出每桌的加工费后，原本十分繁琐的酒席准备工作就交给家宴服务公司。 随着新农村建设，农民收入的提高以及物质生活的改善，农村服务业的潜力巨大，政府要对农村服务业的发展多多引导。第一，各级政府要充分认识服务业对生产的积极能动作用，重视其产业功能，把农村服务业摆到与工业、农业同等重要的位置。第二，政府要加强政策引导，搞好协调服务，为农村服务业发展创造良好的环境。第三，各地要因地制宜，结合本地的资源、产业等优势，制订较为详尽的农村服务业长期发展规划。第四，政府要增加对农村服务业的投入力度，改变目前农村服务业小而散、产出低的状况。第五，要拓宽农村服务业发展领域。 2、要明晰土地产权。如前所述，村民小组职能正在被逐步弱化，唯一牵系其存在的是农村土地集体所有制，所以，要取消村民小组，首先必须明确界定农村土地产权关系。 按照现行的集体所有制安排，农村土地除国家所有外，属于农民集体所有，但究竟如何理解这个“集体所有”，一直以来都是含混不清。传统理解，集体有乡镇农民集体、村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织以及村民小组农民集体组织，这几种集体形式之间的界限并不清楚，目前法律也没有明确规定“农民集体”的界限和地位，从民法角度而言，“农民集体”只是一定数量农民的集合，是抽象的、没有法律上人格意义的集合群体。 正是这含混不清的关系，导致现实生活中，个体农民作为农地直接利益者的主体地位被排斥，在村民小组范围内平均分配土地承包权，村委会又很大程度上对土地有管理权。在整个利益链条中，村民小组的地位也似是而非，以至于土地流转利益被虚化，难以适应现代农业市场化的发展要求。同时，土地产权的边界模糊，又成为地方政府、村委会、村民小组、农民或者地方权势阶层争夺利益的幌子。 因而，要取消村民小组，理顺由土地带来的利益关系，必须明晰农村土地产权主体或其代理人，从而保证农民的利益。 明晰土地产权，要打破土地“三级所有，队为基础”的传统格局，笔者认为将土地确定为村委会一级农民集体所有最为妥当。一方面，有利于全村统一规划部署土地资源，避免村民小组条块分割，各占一山头的局面，同时又可避免因乡镇一级农民集体所有而带来的过多行政力量介入土地管理的情况发生；另一方面，大学生村官在一些地方逐渐推进，相对于村民小组干部，村委会一级干部大都具备较强的能力和素质，能更好地解决土地所有权与经营权分离而衍生的一系列其他问题。 明晰土地产权的基础上，就要保证农民对土地的承包权期限长期不变，这种不变到底是30年、50年还是更长的时间，也要有明确的界定。 另外，取消村民小组，对村委会干部又提出了更高的要求，农村基础设施建设的管理、村民社会事务的管理都将是村委会要面临的问题。 从制度经济学的角度考虑，相关配套措施没有出台之前，原有的制度会按其固有的路径继续发挥作用，而难以被新的更优制度所取代。因此，取消村民小组，要打破其原有的路径依赖，明晰土地产权，发展乡村服务业，为新制度的产生提供良好的环境。笔者以为，取消村民小组，应从一些发展比较快，条件较成熟的村办好试点，推动村民小组的逐步取消，切不可急于求成，搞一刀切。 （二）“取消村民小组，建立专业合作社”需要长远设计 三农的统筹发展，有很多问题需要解决，如农业资源的优化配置、基础设施建设、公共财政的效率，要实现农业、农村、农民的持续发展。创新机制，取消村民小组，建立专业合作社，建设新农村，不能想到哪打到哪，应树立整体理念，正确定位，走规划先行之路。 1、专业合作社的定位及发展方向 当前，合作社经济已经成为仅次于私有制经济、公有制经济的第三种经济力量。从欧美、日本等国家的实践经验看，农业合作社越发达、越完善，该国的农业现代化程度就越高、产业化实力就越强。中共十七届三中全会明确提出“培育新型农民合作组织，发展各种农业社会化服务组织”。农民专业合作社也呈现出强劲的发展势头，但还存在这样那样的问题，如流于形式、服务单一、关系松散、产权模糊等。笔者认为，中国农村发展专业合作社，目前关键是要正确定位。 第一要明确专业合作社在农村经济社会发展中的位置。新农村建设的目标在于建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的和谐农村。新农村建设过程中，农民专业合作组织扮演的角色到底是什么呢？ 农业合作社是农民为了在生产上谋求共同发展，依据自愿、平等、互助、互利的原则联合起来，共同出资，统一核算，共担风险，共享利益的农村民主自治经济联合体。我国2007年7月1日开始实行的《农民专业合作社法》也明确了农民专业合作社是一个互助性的经济组织。所以，我们始终要明确专业合作社是经济组织，要将其发展成为农业产业化经营与社会化服务的载体。但是，专业合作社与一般的私人经济组织又不同，其另外一个定位是要成为政府支持农业、服务农村的平台和立足点。政府通过经济手段、市场手段来扶持、引导、监管专业合作社，从而实现对农村的支持与服务，而专业合作社也用市场手段、经济行为引导和带领社员，来实现社员个人无法实现的效益和效率；利用到个人难以利用到的设施、设备、信息或手段；减少个人的交易成本与风险。 第二要明确专业合作社自身的发展方向。我国的专业合作社目前还停留在生产、销售环节的合作、劳动和经济的松散结合等，原因在于不能正确定位自身的发展方向，所以，发展专业合作社，要明确其未来的发展趋势和方向。农业合作组织的合作应该是全方位、综合性的合作。（1）合作组织的合作环节要延伸，不能仅仅停留于生产和销售环节，要拓展到采购、分配、经营等各个环节，按照市场需求，统一采购、统一价格、做到规模供应，实现规模经济，降低生产成本。通过产、供、销一体化的形式，实现农产品深加工，延长农业产业链，这样有利于农业产业化的收益更多的为农民所获。（2）农村合作组织要跨出金融合作的步子，像德国的农合社、北美新一代合作社、日本农协等都是以金融服务为核心，在满足金融服务条件下为农民扩大生产提供了金融产品，只有丰富了农村金融服务产品，才能迎来农业的大发展。（3）合作组织应成为农民参与政治的基石。前面提到新农村建设中，合作组织的定位是发展经济，特别是村民小组的取消，经济利益的实现是农民政治素质提高的基础，农民应通过合作组织来参与农村的治理，行使其政治权力。 2、发展壮大专业合作社的思路 前面提及专业合作社一方面是政府支持农业、服务农村的载体和平台，另一方面又是带领农民实现农业产业化规模化的组织。那么在发展壮大专业合作社的过程中，合作社自身和政府应该做哪些工作呢？ （1）合作社的作为。 专业合作社要打破村民小组的限制，在全村甚至更大范围内统一规划，集合一切发展要素，实现集中居住和农业的规模化、产业化、专业化，必须要做到以下几点： 一要有科学有效的内部运行机制，体现合作社“四民”原则。即民办（农民占80%比例）、民有（合作社财产属于社员联合所有）、民管（合作社生产经营决策由社员代表大会作出）、民受益（建立合理的盈余分配制度）。 二要拓展广泛的外部合作环境，加强与龙头企业、同类专业合作社、金融组织以及超市商场的合作，同时争取政府的支持。 三要实现农业生产标准化。即建立涵盖农业产前、产中、产后等各个环节的标准体系，融先进的技术、先进的管理于一体，使农业生产科学化、系统化。 四要实现农业经营一体化。建立一体化农产品供应链，使得农产品供应链各部门之间形成一条以需求信息为基础的纽带，整合生产资源、零售资源和物流资源，降低交易成本和市场风险，真正做到农业产业化。 （2）政府的作为。 政府在新农村建设中要做好服务者、管理者、监督者、协调者、投入者的工作，专业合作社为政府更好地扮演这些角色提供了平台。 一要完善合作社的法律保障体系。我国的《农民专业合作社法》于2006年10月31日通过，只是对合作社的设立给出了一个框架，并未深入细化，很难解决合作社发展中的很多具体问题。所以政府首先要完善法律体系，地方政府也可以因地制宜制定地方实施细则，为合作社的发展保驾护航。 二要加快配套制度的改革，优化合作社发展的外部环境。合作社的发展壮大需要与之相关的各项制度的完善与健全。如加快农地产权制度的改革、加快农地流转制度的改革、农村社会保障制度的建设、农村金融制度的改革，只有做好这些配套制度的改革，才能促进合作社的健康发展。 三要构建合作社教育培训体系，为合作社的发展壮大提供智力支持。很多国家都非常重视合作社成员的教育和培训，我们也可以构建自己的合作社教育培训体系，与教育部门协调安排，有计划、有针对性地对不同的合作社成员开设完备的教育培训课程。 四要提供生产技术指导和营销服务。农业主管部门要充分发挥人才、技术方面的优势，组织农业、畜牧等方面的技术骨干和专家与合作社对接，为合作社提供技术指导；利用互联网，发布农产品价格、供求情况的最新消息，打造信息服务平台。 五要维护社员的合法权益。当社员与合作社组织者的利益发生冲突时，部门应成为社员的坚强后盾，保障社员的合法权益。 六要增加投入，帮助解决合作社自身无法解决的问题。如农村道路、桥梁、电力、通信等基础设施，政府要加大投入，改善合作社生产的条件。
作者通联：长沙县人民政府
(扫一扫，更多精彩内容！)