废除干部领导职务终身制是改革以来中国政治发展的重大成果之一。从中央到乡镇，各级党政一把手事实上的终身制被废除。但是，在最基层的村一级，“村官”职务终身制现象却延续至今。长期以来，无论是从事党内民主研究的党建研究专家，还是从事村民自治研究的“三农”研究专家，对“村官”职务终身制现象的讨论和研究都鲜有论及。“村官”职务终身制是当前乡村政治发展面临的一个严重的现实问题，值得广泛讨论和深入研究。改革进行到今天，人们有理由追问：我国已经废除了国家主席的终身制，现在能否废除“村官”的终身制？
村庄成为终身制的最大乐园
经过30多年的改革开放，中国从中央到乡镇的各级党政主要负责人事实上的终身制已经被废除。邓小平为废除干部领导职务终身制做出了重要努力。1980年2月，中共十一届五中全会讨论的党章草案，就提出废除干部领导职务终身制。
1982年颁布施行的我国现行《宪法》，规定全国人民代表大会每届任期五年，委员长、副委员长、国家主席、副主席、总理、副总理、国务委员“连续任职不得超过两届”。就是说，宪法规定了国家领导人的任职最多不超过10年。这是废除国家领导人职务终身制的重要制度安排。从中央到乡镇，各级党政主要负责人终身任职的现象基本消除了，中国政治实现了从终身制向限任制的重大转变。
但是，不容忽视的是在全国60多万个行政村，却事实上保留着“村官”职务终身制现象。这个现象尚未引起各界的注意和重视。据笔者的不完全调查，任职十多年、二十多年的村党支部书记比较多，而有的村党支部书记任职多达三十年甚至四十年以上，这是典型的终身制现象。这些终身任职的村党支部书记，有的从大跃进开始任职，历经各种政治运动，跨越“文革”与“改革”，他们既可能是“文革”岁月中的“红人”，又可能是改革时代的“先锋”，真可谓“任凭风浪起，稳坐钓鱼船。”本文所说的“村官”主要指村党支部书记和村委会主任。在现实政治生活中，最高层的终身制在事实上被废除了，但在最底层，终身制式的“村官”却比比皆是。改革几十年来，“村官”终身制现象似乎不受国家层面废除终身制的影响，这就造成了村庄成为干部领导职务终身制事实上的最后堡垒和最大乐园。
笔者并不怀疑一些终身任职的村党支部书记或村委员主任的个人能力、思想境界和道德品质。在长期任职的村党支部书记中，人们能够举出如大邱庄禹作敏这样 “土皇帝”式 的“反面典型”，也能找出华西吴仁宝这样“大家长”式的“正面人物”。不管如何，正如邓小平所说的那样，终身制现象与“封建主义的影响”有关，它是传统的政治不发达的产物。
废除终身制还缺乏制度化
尽管《党章》和《宪法》从理念和原则上否定了干部领导职务终身制，但相关的制度建设还比较滞后。《党章》虽然载明党的各级领导干部“职务都不是终身的”，但并未对上至总书记、下至村支书的各级领导干部的任期作出明确的限制性规定。《宪法》除了对全国人大常委会委员长、副委员长、国家主席、副主席、总理、副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的连续任职规定“不得超过两届”外，对军委主席的任职期限没有明确规定，同时，《宪法》虽然规定了地方各级人民代表大会和各级人民政府“每届任期五年”，但没有对地方各级权力机关和地方各级行政机关主要领导人的任期进行限制（但在事实上，地方各级党委政府行政首长在同一地方同一职位上一般只能任职两届）。这是废除干部领导职务终身制的理念、原则和精神在具体制度安排上的缺陷和不足。
2006年8月发布施行的《党政领导干部职务任期暂行规定》是废除领导干部职务终身制的重要制度建设，但其适用范围“只管中间、未及两头”，就是说它并未将最上头的中央总书记、最下头的村党支部书记任职限制明确下来。
在废除干部领导职务终身制上，虽然相关的制度安排还比较滞后，但在事实上，从中央到地方，各级党政主要领导的终身制现象基本消除了，这主要归功于国家建立干部退休制度、升迁制度、异地任职等制度，从而化解了领导干部在同一地区、同一单位长期担任同一职务的可能性，在事实上确立了以限任制取代终身制。
改革以来，村庄权力结构已由改革前的党的一元化权力演变为党支部与村委会共同分享村庄权力的二元权力结构。因此，村干部领导职务终身制现象可以从两个基本的制度来源上进行考察。
从党组织系统来看，《党章》只规定村党支部委员会的每届任期，却没有限制村党支部书记连任的规定。《中国共产党农村基层组织工作条例》对此也没有涉及。就是说，村党支部书记终身制现象，一方面违背了《党章》有关各级领导干部“职务都不是终身的”这一原则、理念和精神，另一方面它又符合《党章》对村支部委员会事实上可以连选连任的具体规定。这是《党章》的基本理念、原则和精神缺乏相应的具体体制支撑的结果。
从村民自治组织系统来看，《村民委员会组织法》被视为实行基层民主的重要制度安排，它虽然依照现代民主自治理念界定了村委会每届任期3年，但又明确规定“村民委员会成员可以连选连任”。这为村委会主任的终身制任职创设了“合法”的制度空间。
上述两个层面之制度文本的内在张力，凸显了蕴藏于立法者思维深处的传统与现代、专制与民主、人治与法治、终身制与限任制相互交织的内在矛盾与困惑。党和国家提出与践行废除干部领导职务终身制虽已过去数十年，但相应的制度化安排仍然相当滞后。
“村官”终身制的政治后果
“村官”职务终身制的政治后果还远未为人所认知。或许是人们以为村庄权力相对微小而可以忽略不计。事实上，绝大多数中国人都生活在村庄共同体之中，受到村干部的管理和控制。终身制“村官”垄断村庄公共权力的事实和现象，必将永久地存留在村民的记忆深处，无论这些村民的人生走向是跳出村庄拟或终老桑梓，都会对其产生重大的影响。权力本身所具有的腐蚀性，不可能使权力的终身垄断者能独善其身而无害于公共和个人利益。“村官”职务终身制的政治后果决不可忽视。
“村官”职务终身制将导致村庄民主政治停滞不前。“村官”终身制本身是专制主义影响下的产物，同时，它又会自然而然地延续和繁殖专制主义，从而阻滞村庄民主政治的发展。一个村庄的发展走势，会受到终身制“村官”的极大影响。如果终身制“村官”专横跋扈，那么成百上千的村民就可能被他一个人踩在脚下。一般来说，终身制“村官”会在自己掌权期间持续实施自我偏好的政策。如没有限任制的安排，人们只有等到终身制“村官”生命的尽头才能看到调整或纠正其政策危害的希冀。“村官”职务终身制所孳生的“土皇帝”现象，常常会使人陷入权利不保的绝望和恐惧之中。村庄作为中国社会的基座，是中国政治发展的基础，一旦其沦为终身制“村官”繁殖和扩张专制主义的场所，中国人的民主法治理想就不得不痛苦地往后推延。
“村官”职务终身制将阻隔村民对国家的认同。将全体国民从分散的地方权威的控制下解放出来，并赋予其平等而有保障的公民身份，增强国民对国家的认同与忠诚，是现代国家不同于传统国家的基本特征之一。“村官”职务终身制现象会强化其对村庄和对村民个人的强力控制，从而使村民对终身制“村官”的依附取代对国家的认同。无论这个终身制“村官”是“好”还是“坏”，它都会阻隔村民与国家的联系，从而构成对现代国家内部制度统一的威胁。因为如果终身制“村官”被认为是“好”的一类，那么，村民对其个人的依附或认同可能抵消或取代对国家的认同；如果终身制“村官”被认为是“坏”的一类，那么，村民就难以摆脱“坏”的终身制“村官”的强力控制，村民“奔向国家”的意愿和努力就会遭到终身制“村官”的打击。禹作敏私设监牢关押毒打不服从的村民就是典型的例子。当前盛行的劫访现象正是地方切断与阻隔村民与国家联系的生动反映。试图“奔向国家”而谋求国家保护的村民上访现象，体现了村民对国家的认同。如果国家漠视或容忍地方政府的劫访行为，其实质是在放纵地方势力对国家合法性的侵蚀，其后果犹如对千里之堤下的蚁穴无动于衷一样。
废除“村官”终身制的基本设想
废除“村官”职务终身制是乡村政治发展的必然环节。从制度文本上说，最直接的办法就是修改《党章》和《村民委员会组织法》。《党章》在重申“党的各级领导干部职务都不是终身的”同时，应明确规定从中央到村支部，所有领导职务“连续任职不得超过两届”，同一人也不得隔届当选同一组织的同一职务。这项制度建设就村庄层面来说，旨在消除村党支部书记终身制产生的制度渠道。
考虑到村委会与村党支部共同构成村庄二元权力结构，在废除村党支部书记职务终身制的同时，也要废除村委会主任职务的终身制。修改后的《村民委员会组织法》应取消“村民委员会成员可以连选连任”规定，明确规定村委会主任“连任不得超过两届”，并且增加“同一人不得隔届当选同一行政村的同一职务”条款。这项制度建设旨在消除村委会主任终身制产生的制度渠道。
修改上述两个基本法律法规，是从制度上根除“村官”职务终身制现象的根本举措。但仅仅做到上述法律法规的修改是远远不够的。在现实工作和生活中，还需要改革和创新一系列确保“村官”职务从终身制向限任制转变的体制机制。
长期以来，村干部的任用和管理存在三个明显的局限：一是将村干部的来源局限于本村。村干部一般都是从本村户籍人口中产生，外村人、外地人、本村非农业户口人员基本上不能在本村担任村干部。这是一种狭隘的干部产生模式。近年来出现的大学生“村官”是对这种模式的突破。二是将村干部的任用范围局限于本村。村干部一般来自本村，同时，又只能在本村工作，外村干部不能到本村来工作，本村干部又不能到外村去工作，造成村干部不能异村交流任职。这是一种封闭的干部任用模式。三是将村干部局限于“永久”定格于村干部的位子上。村干部一般既不能向上流动到上级机关或部门任职（有少数例外），也不能制度化地退出村干部队伍。国家还没有建立与村干部相适应的制度化的退出机制，这是“村官”事实上存在职务终身制的一个重要因素。许多村干部不是年老自动退出舞台，就是因腐败或群众抗争被上级免职走人。
针对上述积弊，至少应从以下三个环节入手推进村干部任用管理制度创新：
一是在村干部来源环节上，打破只能从本村挑选村干部的传统做法。只要有志于从事庄村公共事务的人，不管本村、外村，也不管农业户口还是非农业户口，都可以竞选某村党支部和村委会主任职务。近年来逐渐推行的大学生“村官”，就是非本村、非农业户口人员进入村干部队伍的重要尝试。有关部门可制定与村级工作需要相适应的村干部任职基本标准和基本要求。
二是在村干部使用环节上，也可以实行异村交流任职。村党支部和村委会主要领导干部如果确实优秀，当然可以在本县范围内各村交流任职。这是村干部的水平流动。有关部门需要制定相应的具体政策措施。有的经济发展和各项工作搞得好的村庄在总结其成功秘诀时，千篇一律的首要经验就是有一个好的“领头人”。如果这个经验真的特别管用，何不将“领头人”调往其他“贫困落后”村庄以带领更多村民“脱贫致富”？
三是在村干部退出环节上，首先要创新村干部的上升机制，使一些德才兼备的优秀村干部有向上流动的机会；其次要创新退休机制，建立与村干部相适应的正常的退休补贴制度。再次，创新村干部去职机制，建立健全村干部免职、罢免、辞职等方面的正常制度规范。
通过相关制度的建设，使“村官”从封闭体系走向开放体系，从体内循环走体外循环，从只能上不能下、只能进不能出走向能上能下、能进能出，从终身制走向限任制。
从城乡一体化发展趋势上看，笔者认为，应取消农村村民委员会和城市居民委员会的二元划分，统一建立社区居民委员会，制定全国城乡统一的《社区自治法》和《社区居民委员会组织法》等法律。社区居民委员会应实现治理理念和治理规则的结构转型，其主要职责应集中于向社区居民提供公共服务。必须从根本上剥夺社区居民委员会对居民人身和财产的强制性权力。此外，特别值得引进的一项重要制度创新是社区义工制度，居民委员会可以通过推行义工招募制，培育新的社区公共精神。
需要指明的是，废除“村官”职务终身制只是村庄政治现代化的一个重要方面而不是全部。村民如要不受“村官”的专横压制，真正过上自由而有尊严的生活，就必须建立健全现代民主秩序。
（本文删节稿已发《湘声报》
(扫一扫，更多精彩内容！)