一、古代中国的城乡差别和城乡关系
自有城市以来，就在功能、样态、权力、等级等方面出现城乡差别。《艺文类聚》卷六三引《博物志》曰：“禹作城，强者攻，弱者守，敌者战，城郭自禹始也”。“筑城以
城乡之间功能结构不同。城市不仅是政治、文化和军事中心，而且是商品交易和生活消费中心；而广大农村是生产和供应区域。城市始终不曾脱离政治堡垒的特征，纯粹商业性的城市从不曾占到主流地位。政治地位是城市的根本命脉，城市没有本身的经济支撑，而是依靠广大农村的支撑，都城或地方城市与他所控制下的农村是联系在一起的。农村供养城市、城市统治农村是古代城乡关系的特点。这种功能的不同，必然造成城市对农村的剥夺结构。统治阶级凭借对主要生产资料——土地——的控制、占有、支配（田赋和地租），凭借对主要生产者——农民的一定控制（国家徭役和某些时期农民对地主的某种人身依附关系）来实现统治秩序。先秦时期的内服和外服制度起源于对农民劳役的摊派。农业税长期以来成为王朝国家的主要财政支柱。上层利益集团的消费，则是农民租赋的转化。这种剥夺总是随着时间的变化呈现量的无限扩张，从而打破城乡之间的脆弱平衡，引发社会动荡和改朝换代。城市的经济属性是消费性的而非生产性的。城市上层集团以及为其服务的市民阶层主体，所消费的越多，意味着农民大众所付出的剩余产物以致生产生活的必需品越多。在农业生产水平未发生明显提高的前提下，城市消费大增，商业高度繁荣，往往预示着对农民剥削的加重，潜伏着巨大的社会危机。当农业荒歉，城市消费依然“奢糜”时，天下大乱亦可能为期不远了。农村破败引起匪患，而匪患又发育为地方军事割据和军阀混战，战争则进一步消耗国力，使城市和农村共同走向周期性的毁灭。
在中国，一直是城市领导农村，城市在经济上依赖农村，在政治上统治农村。在权力结构上，城乡之间是一元的或一体的，而不是像西方中世纪后期那样呈现城乡对立的二元状态。城市是政治权力的核心，是农村土地的主要所有者。刘易斯·芒福德在《城市发展史———城市的起源、衰败、和未来》中说，在城市的集中聚合过程中，国王占据中心位置，他是城市磁体的磁极，把一切新兴力量统统吸引到城市文明的心腹地区来，并置于诸宫廷和庙宇的控制下。都城形成一个王权统治的核心点，而所有的诸侯国都或者说县城，就是这个核心点的控制分支。马克思说，亚细亚的历史是城市和乡村无差别的统一（真正的大城市在这里只能干脆看作王公的营垒，看作真正的经济结构上的赘疣）。（《全集》第46卷上第480页）“在这里，与这些乡村并存，真正的城市只是在特别适宜于对外贸易的地方才形成起来，或者是在国家首脑及及其地方总督把自己的收入（剩余产品）同劳动相交换，把收入作为劳动基金花费的地方才形成起来。”（全集46卷上475页）在自然经济条件下，城市和乡村都由土地贵族所控制着，从而出现城市和乡村“无差别的统一”。与亚洲形成鲜明对照的是西方的城市是脱离了土地贵族控制的纯粹的商业城市，从而造成城市市民与农村土地贵族形成对立状态。在中国，对基本生产资料的控制和占有，对社会各阶级之间利益分配和再分配的决定权，绝非属于农民生产者，而是掌握在统治阶级——地主士绅（常常表现为地主、商人和高利贷者“三位一体”）、官僚、皇室手中。
建立在社会等级制度基础上的大一统国家，通过分层管理的方式又强化了这种等级制度。朝廷辖郡县、郡县辖乡里、乡里辖百姓的统治格局在国土结构上造成一种空间等级体系，不同的地方被赋予不同的地位，不仅在城市与村庄之间形成地位差别，而且在城市之间也形成不同的级别和地位，形成首都、省会、大城市、中等城市和小城市之间的等级序列。政治地位决定着城市发展的水平。马克斯·韦伯在谈到中西城市的差异时，认为关键的一点是中国城市缺乏西方城市那样独立的政治自治地位，是作为附属依赖于皇室。城市之间、城乡之间的地位差别与不同人群之间的等级差别具有一种相互强化的作用。大中小城市以及农村集镇和村庄成为不同等级和地位的象征。
城乡之间的这种等级差别、权力差别和剥夺结构对于中国城乡关系的演变产生重大而深远的影响。
农业是王朝国家的主要支柱，皇帝、官僚和贵族集团本身就是农村土地所有者，所以每个王朝都采取重农主义政策。农业需要水利、道路以及治安保卫。一方面，国家从农村提取各种资源，包括劳动力、物质资料和兵员，另一方面，通过组织民众从事大型水利和道路工程建设，向农村提供水利、道路、治安保卫等公共产品。自古以来，大型的农业投入和农业基本建设是由政府组织的，政府一直充当着大型工程组织者和保卫者的角色。因为要防备游牧民族的掠夺，所以有了万里长城；因为要治理黄河的水患，所以有了从西安到渤海的黄河大堤。因为灌溉的需要，所以有了都江堰等大型灌溉工程。因为要解决南粮北运的问题，所以有了南北大运河。
乡村建设除了需要大型工程，还需要小型的农村基础设施，包括水利、道路、桥梁、集市、学校等。这些小型工程，或者依靠乡里负责人组织农村居民集资，或者依靠乡绅捐助建设，以维持简单再生产和简单生活的需要。乡绅是一个特殊的群体，包括已经考上功名尚未做官的读书人、退职回家的官员以及在乡村社会具有较高威望的人。官员们游宦生涯结束后，受叶落归根思想的支配，总是衣锦还乡，荣归故里。乡绅可以是乡里组织的负责人，也可以不是，但他们的影响超过乡里组织的负责人，其势力和影响与行政区划无关，与其本身的势力和威望有关。由于这种特殊的社会地位，其建议和意见必然受到地方行政组织的重视。在乡村建设方面，除了他们本人的捐助外，还直接影响到行政组织对乡村建设在精力、时间和资金上的投入。
就这些小型的简单的乡村基础设施来说，与国家投资的大型工程比较起来，总是显得标准不高，几千年来，总是在建设、损坏、维修、再损坏、再维修的过程之中，总是保持着这种低标准和低水平的模样。历史上，农业和乡村建设方面的工作一直都没有形成制度，带有很大的任意性和人为性。碰上一个勤勉的皇帝或地方官，就干一阵子；碰上比较懒惰的皇帝或地方官，这个事情就会放下来。除了这个因素之外，乡村建设还受到战争的影响。由于中国周期性地处于战乱的状态之中，在战乱时期，不管是达官贵人还是庶民百姓，都在想法逃难，寻求活命，乡村建设便处入无人过问的状态。
不管是国家的大型工程还是乡村的小型工程，归根结底都是建立在农民负担基础上的。国家的大型工程，不管是万里长城还是黄河大堤以及其他水利、道路工程，政府所起的只是规划、组织、指挥和协调的作用，中央政府把任务层层分解下来，最后由农民自带干粮、自带劳动工具、自带各种生活用品，以向国家服役的形式完成这些任务。
从城乡之间资源流动的角度看，农民创造的“剩余”被源源不断输向城市。城市获取和消费这些资源后，也有一部分资源流向农村。由专业手工业生产的诸多产品如铁、盐之类对农村经济不可或缺；城市的某些手工业产品会流入农村；城市工商业的繁荣会在某些时期吸收一些农民进城谋生（这些人在城市的所得仅够糊口而已，对乡村建设没有太大作用）；居住在城市中的商人会对城乡物资交流起作用，政府资本通过社会救济和农村基础建设等形式向农村流动，特别是游宦和经商归来的人，把知识、阅历和多年积累的财富带回乡村，修桥、铺路、建学校、建庄园、建庙宇，带动了乡村的发展。在双向互动中，农村流向城市的资源超过城市流向农村的资源，从而造成城乡之间有差别、但并不太大的局面。
二、二元结构的形成——近代以来中国城市化道路及其对农村状况的影响
近代以来，在非常复杂的历史背景下，在没有经过民主革命，没有打破既有的等级制度、政治权力结构和剥夺结构的前提下，在人口基数庞大、帝国主义入侵、王朝进入末期以及各种自然灾害频仍、战乱不断的情况下，中国开始了城市化进程。
在列强入侵和洋务运动的推动下，出现了一批新兴的工商业城市，旧的城市也在发生功能转变。洋务运动明显迫于军事现代化和工业化的压力。城市由各级统治中心直接向政治文化和工商业中心转变。许多城市以工商业经济和服务业经济为主。城市中聚集了各种社团以及工商、金融、科学、文化、教育、新闻等机构，发展成为政治、经济、文化、科学、教育、信息和服务的中心。劳动者有了较细的专业分工、较高的知识水平和专业技能。许多城市开始制定城市交通卫生、市政管理等法规，建立了城市治安、卫生、消防等方面的管理机构。人们衣着、饮食、交通条件等开始“西化”。家庭结构和婚姻观念发生变化。几代同堂的大家庭解体，代之而起的是由父母及未成年子女组成的核心家庭。由父母一手包办的传统婚姻面临挑战，许多青年要求婚姻自由。社会协作和交流关系扩大，大众传媒发达，各类社团和机构产生，公共活动增多。同时，公园、自来水、电灯等新事物也纷纷出现，使人们的生活向文明、科学、开放、健康方向转变。（张转玲，论近代中国的城市化，《西安财经学院学报》1999年第5期）
近代中国的城市化，既有世界各国城市化道路的一般特征，诸如城市结构由农业型向工业型转变，城市规模扩大，城市中人们的生活方式的改变等，同时，又有明显的殖民地特色，使近代以来的历史充满着民族的屈辱和广大人民群众的苦难。城市化首先开始于沿海港口城市，再沿着交通路线向内地延伸。殖民地和半殖民地的经济模式以及与改朝换代期间的战争、自然灾害和通货膨胀，既蹂躏农村，也蹂躏城市。西方资本主义国家控制着主要城市的经济命脉，“正象它使乡村从属于城市一样，它使未开化和半开化的国家从属于文明的国家，使农民的民族从属于资产阶级的民族，使东方从属于西方。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年5月版，第255页）殖民地与宗主国之间是不平等的，宗主国在殖民地培植一个权贵阶层，同时将大量人口置于非常贫困的状态。殖民地的大量资源和财富被宗主国所掠夺，而长期处于不发展的状态之中。资本主义通过商业资本主义和殖民主义等形式，从不发达的国家里抽取资源和财富，把其他社会变成自己的原料供应地、倾销商品的市场和廉价劳动力市场。通过抽取资源和从廉价劳动力身上抽取财富，而使自己发达起来。在组织形式上，通过买办组织和中间人，通过与当地社会势力的结合，压迫和剥削劳苦大众。
近代历史既存在中国与外国、民族资本与外国资本的矛盾，又有各种内部矛盾，既有农村问题，又有城市问题，而比较起来，农村问题更加严重。与城市化进程相伴随的不是农村的繁荣，而是农村的破败与混乱。地租、商业和高利贷资本的剥削、苛捐杂税、战争、天灾等日益增加，农民破产的现象越来越严重，整个农业经济的发展处于停滞不前的状况。在这样一个特殊的历史时期，广大农民要承受来自三个方面的痛苦，来自改朝换代的痛苦，来自人口压力的痛苦，来自工业化、城市化和现代化的痛苦。
改朝换代期间，总是伴随着政治腐败、战争和自然灾害。清朝垮台之后，代替它的不是一个强大的国家政权，而是四分五裂的政治体系。王纲解纽，天下纷纷。地方势力、基层势力、地主势力、军阀势力、豪强势力、土匪势力都在急剧膨胀。“战火波及的农村，---一方面使农民没有能力维护水利设施，另一方面还有的军阀为了在战争中压倒对手，居然会决开河堤用水攻，结果使得老百姓的田庐尽成泽国，起码的生活条件都被破坏了，以至于使得抵御自然灾害的能力严重下降，各种天灾人祸频繁发生，农村的凋敝日甚一日，普遍的贫困化困扰着整个农村社会。”（张鸣，《乡村社会的权力和文化结构的变迁》，第50页）正是这些因素，把农民逼到水深火热的境地，成为农民革命和共产党暴动的社会根源。
近代史的改朝换代不同于以往，在于这样两个因素，一是人口压力，二是现代化。人口增长达到历史上从未有过的规模，造成资源的极度稀缺，使不同的人群围绕着这少得可怜的资源发生无休无止的冲突。（见裴衣理在《华北的叛乱者与革命者》书中对红枪会的描述）在现有的土地制度下，无序人口源源不断地从农村社会中被游离出来，成为游民和流民，成为军队和盗匪的补充来源。历史上的改朝换代虽然也有人口问题，但没有任何一次使人口与土地的矛盾达到如此尖锐程度。即使晚近的明朝到清朝，王朝更替时期的战争和自然灾害减少了大量人口。新的王朝通过没收敌对上层集团的土地，招抚流亡，在不长的时期内就能使社会安定下来。因此，从春秋战国以来建立的那种地主土地所有制能维持数千年之久。然而，这次不行了，因为流亡人口太多了。不管是北洋政府还是国民政府，不管是否没收敌对上层集团的土地，都无法安置那么多的流亡人口，无法阻止从农村社会中不断分离出来的大量流亡人口，就是说，要使广大农民安定在农村和农业上，延续数千年的农村土地制度非来一次彻底变革不可。这个问题不能得到彻底解决，任何政权都不能最终稳定下来。
以工业化、城市化和政权下移为主要内容的现代化进程对农村的影响是复杂的。一方面，带来先进的生产技术，另一方面，在瓦解传统农业的同时，现代资本主义农业没有成长起来，从而增加农民的苦难和加剧农村的破败。第二次鸦片战争以后，侵略者以机制棉纺织品的低廉价格为武器，对中国手工棉纺织业进行了打击，使中国耕织相结合的自然经济开始分解。首先是洋纱代替了土纱，强制手纺业与手织业分离开来；其次是洋布代替了土布，强制手织业与农业分离开来。一方面，使广大农民特别是农村妇女从手工业中解放出来，另一方面，原来以纺纱织布为副业以补充其生活之不足的农民，不得不放弃手纺织业，陷入进一步的贫困化。把农村手工业冲破了，制造了多数游民无产者，而新式工厂则发达较后，且常在七零八落之中，无力吸收多数游民无产者。（周谷城：《现代中国社会变迁概论》，《社会学刊》第2卷，第3期）
从清朝新政开始，国家权力对基层的延伸与渗透扩展，目的是非常明显的，就是更多地提取资源。官僚机构比以前更加庞大了，吃国家俸禄的官僚一直延伸到农村基层，农民负担更重了。现代化如兴办新式教育的负担全部压到农民身上，所有的费用最后都要由农民承担，农民为现代化付出的最多，而他们从现代化之中得到的最少。农民革命是对现代化的反抗，但在竞争性的国际环境下，任何一个政权都要走上现代化的道路，都要对农民进行压榨和剥夺，这是近代中国历史的悲剧所在。
作为城乡资源主要互动载体的乡绅阶层逐步消失。张鸣说，尽管当时全国一拥而上，大办学堂，有些也办在了乡村，但是，经过淘汰之后，真正立得住的，绝大多数还是在城里办的学堂，无论是高等中等和小学概莫能外。就这样，在教育体制的转轨过程中，乡村的读书人纷纷离去，第一有钱的出国留学，其次进了都市，再次的也去了城镇。农村中像一点样的读书人都走了，不仅拉动了私塾教育的没落，而且使得农村整体上的文化水平陡然下降。无疑使破败的农村雪上加霜，留下的农民更加没有能力接受农业现代化。（同上第44页）
在现代化的压力下，政府把有限的财政重点倾斜在工业和沿海城市。在分盘子的财政体制下，农村明显被忽视了。彭慕兰在《腹地的构建》一书中描述了这个过程。他说，黄运地区因为运河，曾经是繁华之地；后来因为黄河改道，海上向京师运粮道路的开辟，运河逐步凋敝。特别是近代以来，随着帝国主义的入侵，使国家把国家自强作为优先考虑的战略问题，把投资重点转移到沿海地区，兴办一些现代化项目，工业、港口、码头、军队等，代价就是促使内地一些地区被忽视或放弃了，政府从治理黄河或运河的职责中退出，促使这个地区日益边缘化，并带来灾难性的影响。治理河流的任务转移给了地方。但与国家治理比较起来，地方上的水利治理，成本高而成效差，效率特低，浪费在大量扯皮的争端之中。中央减轻了负担，地方和农民增加了负担，同时没有提供足够质量的服务。国家发展战略的调整，从长远来看，也许是有益的，但在短期内，对黄运地区的影响，对广大内地的影响却是致命的。作为内地的农民，在生存边缘挣扎的农民，并不关心工业化等重大问题，他们关心自己的生活，恰恰这些，被王朝政府所忽视，他们所忽视的东西，被共产党所重视，为共产党的产生提供了活动的空间。共产党在内地，而不是沿海，在广大农民之中兴盛起来。
迫于生计，成千累万的农业过剩人口不得不谋食走方，要么为兵为匪，要么走向边疆，要么走进城市。农民大量流入城市，一方面造成农村劳动力缺乏和耕地荒芜，另一方面加剧了城市社会问题的日益恶化。他们带给城市的不仅仅是劳动力、资金、消费市场等有利因素，而且有住房紧张、交通拥挤、治安混乱、犯罪、疾病等社会问题。
在城市工商业发展缓慢的情况下，源源不断的农村人口涌进城市，必然加剧就业者之间的竞争。无业与失业对本来就贫困如洗到城市“讨饭碗”的小农来讲是一种再为致命不过的打击，结果便是凶暴者流为盗贼，懦弱者穷极自杀，至于因失业而家庭离散，妇女沦为妓女，老者迫为乞丐者，可谓见惯不怪触目皆是。与之相伴生的是，部分人口因无业和失业又一次悻悻然离开城市而返回乡间。“昨日入城市，归来泪满巾”。而农村若有立锥之地，他们还要游走四方吗？（行龙，近代中国城市化特征，《清史研究》1999年第11期）
与周边地区的采集、狩猎经济比较起来，从商周以来的中国农业经济，可以在同样的土地面积上创造更多的财富和更多的人口，这是中国长期以来雄居东亚的根本原因。但是，近代以后，中国遭遇到比农业文明更高级的工业文明和城市文明。近代以来，租界的建立、工商业的发展、人口的集中等因素导致了近代城市在许多方面出现了不同于乡村的变化。城市的发展拉开了沿海、沿江与内地的经济差距，拉开了城市与农村差距，拉开了工商业经济与农业经济的差距。在小农经济的汪洋大海中，现代化的城市是代表先进、文明、繁荣、富裕的许多块飞地，而广大农村特别是西部地区完全处在工业化和城市化的进程之外，在城市之间，发展也是不平衡的。西部地区的大多数城市，发展缓慢，有些城市走向衰落，如运河两岸城市，由于大运河失去了昔日的重要性，也就一落千丈了。（蔡云辉，近代中国衰落城市成因分析，江西社会科学2004年第12期）
三、二元结构的制度化——毛泽东时代的城乡关系及城乡建设
新中国成立之初，共产党政府在国际上面对的是一个具有战争威胁的竞争性环境，在国内接收的一个饱受灾害和战争创伤的烂摊子。破败、萧条和混乱充斥着城市和农村。由于人口增长的压力，广大农民一方面要接受地主的残酷剥削，另一方面又源源不断地从农村被赶出来。因为劳动力的无限供给，广大工人一方面要接受资本家苛刻的劳动条件，另一方面又时刻面临着失业的威胁。流亡的农民和失业的工人形成严重的社会问题，这些问题不解决，社会就不能从根本上安定下来。
从经济的角度说，不管是城市还是农村，共产党政府都面临着两大战略任务，一是稳定，二是发展。稳定是发展中的稳定，没有发展就没有稳定；发展是稳定前提下的发展，没有稳定就无法建设与发展。
稳定就是重新建立社会秩序。为实现社会稳定，共产党政府实行了城乡分治的总体思路。在资源占有上，农村资源归农村，城市资源归城市；在资源流动上，城市与农村之间的资源流动全部纳入国家计划的渠道，用户籍制度把农民固定在农村和农业上，把城镇居民固定在城市或城镇，用土地集体所有制度排斥城市居民进入农村，用票证供应制度排斥农民进入城市；在组织形式上，用行政村或生产队的形式管理农村，用单位的形式管理城市。
土地是农村的主要资源。土地改革之前，农村土地不仅归居住在农村的地主和农民所有，而且也有很大一部分归居住在城市的官僚、高利贷经营者和城市工商业者等不在地主所有。土地所有者不仅控制农村，而且控制城市。这是问题的一方面，另一方面是土地不平等占有制度。自从地主经济产生以来，几千年来都是如此。因为不平等占有制度，乡绅地主阶层就把自己与一般贫民百姓区别开来。乡绅地主阶层是王朝政府在农村实现统治和稳定的主要支柱，甚至在王朝危机时代，像近代历史上那样，能起到力挽狂澜的作用。乡绅地主阶层为乡村建设做出过重大贡献。但是，随着人口的爆炸性增长，越来越多的农民不得不从农村游离出来。不实行土地的平均占有，就不能实现人人都有一口饭吃的目标，就不能从根本上实现农村社会的稳定。不平等的农村土地占有制度和依附在这种制度上的乡绅地主阶级就成为实现农村稳定的障碍，这种制度和这个阶级的灭亡就成为一种历史的必然。
在第一次国内革命战争时期，共产党就开始在农村实行土地制度的改革，但真正把土地改革推广开来，还是在新中国建立之后。许多人把共产党的土地改革与唐朝的均田制度相提并论，实质上有根本的不同。首先是社会背景不同，唐朝的均田制发生在人少地多的背景下，共产党的土地改革发生在人多地少的背景下。其次是平均程度不同，唐朝没有实行真正的平均，而是根据不同的阶级地位分配不同数量的土地。再次，土地占有的主体不同，唐朝享有土地所有权的不仅是农民，而且包括官僚和贵族，因为实行土地自由买卖，使不同人群的人，都可以享有农村土地所有权，造成城乡之间、村庄之间对土地的交叉占有，而共产党的土地改革仅仅发生在居住在农村的人之间，后来又实行不准买卖的农村集体所有制度，排斥了农民之外的所有社会阶层对农村土地的所有和占有。在这个意义上，共产党的土地改革是历史上从来没有过的农村土地制度的根本变革，因为土地改革，把农民固定在农村和农业上，并且从根本上实现了人人都有一口饭吃和农村社会稳定的目标。
通过土地改革和集体化运动，摧毁了城市人对农村土地的权力基础，解决了农民的失地问题，把农民安定在农村和农业上，通过农村土地制度、生产队和单位制度、户籍制度、招工制度和票证供应制度，建起一道城乡之间的隔离墙，阻止了农民向城市的无序流动，减缓了农村劳动力无限供给的态势；另一方面，通过没收与和平赎买城市工商企业，政府接管企业后，进一步改变企业的性质，从而解决了城市失业问题。现代企业自从产生以来，就以追求利润的最大化为主要目的，企业的主要功能就是生产和经营。政府接管企业后，把私人企业变成政府控制的全民所有制或集体所有制的企业，把企业变成了与其他一切机关、学校、医院一样的具有政治、经济、文化和社会等诸多功能的单位，作为生产经营单位，是国家计划系统的一个环节，劳动、人事、工资、原材料供应、生产规模、产品价格与销售、利税上缴规模，一切都由指令性计划规定下来，工人由主管部门按照招工计划和一定的程序加以录用，企业所追求的不再是利润，而是上级下达的任务。同时，企业具有政治、教化、社会保障、指导婚姻、调解家庭纠纷等诸多功能，对工人来说，只要不犯重大错误，就不会被开除或遣返原籍；进入企业后，就和进入其他单位一样，捧上了铁饭碗，就成为了终身制职工，不存在失业问题。同时，新政府把成千上万的城市工商个体户组织起来，成立无数个合作社，并像控制其他单位一样把这些合作社置于政府控制之下，使这些个体经营者也变成了单位中的人。
共产党政府通过上述途径解决了农民吃饭的问题，解决了工人失业的问题，基本上解决了城市人的就业问题。“就社会主义体制的某些最终价值而言，长期全面就业是该体制的重要成就之一。这项成就具有重要的意义，不仅仅表现在可以获得稳定的物质收入，它还在以下方面做出了巨大贡献：给人们带来了收入的安全感，坚定了工人们为单位工作的决心和恒心，帮助妇女获得了同等的权利。”（《社会主义体制》，第199页）之所以说基本上解决，是因为在六十年代后期，因为没有控制人口增长，工业化进程缓慢，城市自身增加的劳动力无法安置在就业岗位上，于是出现中国特有的逆城市化现象，把几千万知识青年下放在农村。城市就业问题后来成为城市改革的主要动因。无论怎么说，新政府通过分割、隔离、洪水归流、分而治之、聚而歼之等方法，解决了旧社会长期没有解决的遗留问题，使每个中国人都过上了有饭吃的生活（1960年那次灾难除外），通过“一化三改造”和集体化运动，重新建立起一个安定的社会秩序。
在具有战争威胁的冷战背景下，新中国政权的稳定还必须依靠发展经济才能维持。落后就要挨打，这是近代历史教给我们的东西。走一条什么样的发展道路？建国后，共产党政府就确定了把一个落后的农业国转变成一个先进的工业国的奋斗目标，提出了工业化的发展战略。中国是一个穷国，只能将农业剩余转化为资本，有限的资本朝那里投放？之所以搞计划经济，之所以用有限的财力优先发展重工业和军事工业，恐怕与中国所面临的国际形势及地区安全形势直接有关。大陆与台湾的战争刚刚结束，就发生了朝鲜战争，朝鲜战争结束后，中国的安全形势没有从根本上缓解，中国与美国之间的对立情绪依然相当强烈。1961年发生了中国与印度的冲突，接着是越南战争，而台湾始终处于军事骚扰状态。1969年又与苏联发生冲突。直到美国总统访问，中国与美国的关系才有所缓和，才真正进入一个和平的年代。在此之前，必须把国防安全放在首要位置。否则，就不可能真正获得和平，就有重新殖民化的危险。毫无疑问，在处理工业与农业的关系上，只有牺牲农业和农民的利益来促进工业的快速发展；在工业结构内部，必须把重点放在重工业和军事工业上来，而不是消费品的生产上来；在处理投资与消费的关系上，必须把重点放在投资上。在全面就业和长期低工资的基础上，在勒紧裤腰带的情况下，最急切的目标就是成为一个工业强国和军事强国。
新政府通过民主集中制的形式延续了传统的权力结构，建立了自上而下的压力型政治体制；重新建立了对农村和农民的剥夺结构，对农产品实行统购统销政策，建立以乡养城和以农促工的体制，利用农产品定价权，利用税收制度以及工农产品之间的价格剪刀差，从农村吸取资源来支持国家的工业化建设以及城市建设。在这个基础上，重新建立一种社会政治的等级结构。在城市与乡村之间，城市高于农村，非农业人口高于农业人口；在所有制形式之间，全民所有制高于集体所有制；在城市之间，每个城市都被赋予一定的政治级别，形成首都、省会、地级市、县城不同的等级地位，形成了中央——省——地——县——公社——大队——生产队的层级体系和城市对农村的领导体系，农村和农民被置于较低的层次。由于帝国主义的封锁和中国的独立自主政策以及“三线建设”，城市获得比较均衡的发展，特别是中西部地区的许多城市激发出新的活力。农村流向城市的资源远远超过城市流向农村的资源，但呈现双向互动的态势。农村劳动力可以通过国家的招工计划进入城市；城市干部和知识分子，特别是知识青年因为政策上的原因进入农村，促进了城市文化和价值观念对农村的传播，支持农村基础设施和社会事业建设的财政资金也在对农村流动，这些流动都必须在国家的计划控制之内。
在优先发展工业和城市的同时，因为大规模的乡村建设使农村面貌发生了翻天覆地的变化。不管是对农业的的改造，还是对农田的治理，不管是对农村社会结构的改造还是对公共产品的提供，都达到了空前的程度。
1949 年之后，中国农村建设出现了一个又一个高潮，主要是大江大河的治理，低产田的改造，盐碱地的改造，新疆、北大荒等大面积荒地的开发。1952年，毛泽东说：“要把黄河的事情办好。”此后，每当冬季农闲，大河两岸人声鼎沸。在20多年里共使用了7、7亿立方米的泥土和1400多万立方米的石头（相当于修筑4个万里长城）把黄河紧紧夹住。在此之前，黄河年年决口，岁岁漫堤。与此同时，“根治海河”、“修好淮河”的战役两面拉开，使这两条水系的总排水能力扩大了4倍，从1949年的1、03万立方米/秒扩大到1976年的4、3万立方米/秒。在这几十年里，3亿多亩低洼易涝地得到改造。全国范围内到处都是战天斗地的战场，到处都是红旗招展。修筑大坝，修筑水库，修筑河渠，修筑堤堰，引黄灌溉，引淮灌溉，红旗渠、淠史杭等大型工程相继落成。在毛主席领导下，中国人民改天换地，使沧海变成桑田。淠史杭灌溉区内有5座大型水库、23座中型水库、1043座小型水库、21万处塘坝，总库容86亿立方米，灌溉引水能力为200亿立方米；大型河渠总长2、5万公里，可通航河道1100公里；设计灌溉面积1023万亩，超过都江堰工程，1979年完成灌溉面积800多万亩，百分之八十属于自流灌溉。
高粱是从周朝时期开始种植的。这种作物产量低，米子酸涩难吃，但为什么一直延续到二十世纪下半叶？为什么不全部种上大豆和玉米？这种作物的优点是耐涝、耐干旱、耐盐碱地，因为这些优点，使它在中华大地上飒爽英姿了几千年。由于低产田的改造、盐碱地的改造以及灌溉条件的改善，原来高地、洼地、孬地、好地的区别已不再存在，所有的农田都可以种上玉米和大豆，高粱自然就退出了中国历史的舞台。（孟凡贵，万物归流见桑田——从5000年农耕文明仰望毛泽东）几十年的艰苦奋战，虽然苦了一代人，却使农村面貌发生了根本的变化，使改革开放以来的农业持续丰收。
教育卫生等社会事业得到快速发展。在农村建立了“五保户制度”。在农村差不多普及了小学教育，在城市几乎普及了中等教育，再穷的家庭能上起大学，因为大学有助学金。建立了覆盖城乡的医疗保健体系，大队有医疗站，公社有卫生院，消灭了一些传染病和地方流行病，人均寿命从1949年以前的35岁到了70年代中期的65岁。乡村工业化从1958年开始起步，经过几十年的积累，到70年代后期，社队企业虽然层次不高，已经初具规模。工业品特别是机织布普及到农村，传统的纺车和织布机消失，农村妇女从家庭纺织业中解放出来。农业机械开始进入农业生产领域，几乎每个公社都有拖拉机站，每个大队或生产队都有一些农业机械，种子得到改良，化肥和农药也已开始使用。
对于后发展国家来说，因为工业文明对农业社会的侵入，自然会形成由落后的农业和先进的工业两大部门组成的二元经济结构，就像旧中国那样。由于工业主要分布在城市，农业分布在乡村，因此，工业与农业之间的差距也就同时表现为城市与乡村的差距。但在新中国，这种自发形成的二元经济结构上升到国家制度的层面，通过行政和法律手段把全体社会成员划分为城市户口与农村户口两大类，以资源的不同占有制度、户籍制度、票证供应制度、劳动就业制度、单位和生产队的管理制度、人员外出管理制度等，把这种二元结构固定下来，用划地为牢的办法，把城市与农村两大人群分割在城市与农村，并继续固定在单位或生产队的圈子之中，城乡之间有一条不可逾越的鸿沟。在管理体制上，同样用城乡分割的办法，建立关于农业与工业、城市与农村的不同管理部门。按照刘易斯的理论，发展中国家的经济发展过程，就是工农城乡之间的对立运动过程，现代部门扩张，引起劳动就业需求量扩大，吸引剩余劳动从农业部门朝工业部门转移。通过这种转移，农业部门的劳动力与土地的比率发生变化，消除过剩的劳动力。对于不发达经济来说，通过建立和扩大现代工业部门，通过提供就业机会，使传统部门剩余劳动力转移。当将整个经济内的过剩劳动吸纳净尽时，这样工业化将使收益递增取代收益递减趋势，整个经济就会变成稳定增长的发达经济，推动和促进二元经济转变为一元经济。但在新中国，用制度的形式在城乡之间划出一条鸿沟，农村劳动力对城市流动的渠道非常狭窄（只有国家计划下的招工、上大学和比例非常小的农转非），其他渠道全部被堵死，城市与农村变成两个不能相互跨越的世界，农民将永远为农民，而城市人将永远为城市人。在这种情况下，城乡二元经济将永远不能转变成一元经济。所以，我们说，毛泽东时代，虽然在城乡建设方面取得了巨大成绩，但在经济和社会结构上，不是弱化了二元结构，而是用国家制度的方式强化了这种结构。
这种隔离政策从正面意义上有利于维护既有的城乡社会秩序，使不同的人群安居在不同的区域，特别有利于城市的稳定。在普遍贫困的基础上使一部分人提前过上现代化的生活，过上像摸像样的生活，并且给全体人民提供一个生活的样板。但其负面意义也很明显，造成人与人之间更大的不平等，使广大农民成为二等公民。这种人群隔离政策在一定阶段就会起到阻碍城市化的作用。既不利于城市的发展，更不利于广大农民的城市化。
城乡隔离的政策，虽然阻止了农村劳动力对城市的无序流动，有利于解决城市社会问题，但对农业发展的影响是不利的。由于农村劳动力无法流动到城市，加上人口的快速增加，农民人均占有的土地规模不断减少，80%以上的人搞饭吃，劳动密集化程度加剧，劳动生产率呈下降趋势，农业现代化将永远不能实现。在城市，由于重工业优先发展，民生工业以及第三产业不发达，所有制形式单一，别说吸引农村剩余劳动力，连城市自身增加的劳动力就业问题都越来越难以解决，不得不把成千上万的知识青年下放到农村。由于重积累、重投资、轻消费的发展战略，使城乡人民群众长期处于较低的生活水平上，而由于索取型的农业税收和工农业产品剪刀差以及面对不同人群的不同政策，使广大农民的生活水平更低，在收入与福利待遇上低于城市人，在重新建立的等级体系中，农民处于最下层。因为物资短缺而实行计划经济，因为计划经济而强化物资的短缺程度，使国民经济长期处于短缺状态，另一方面因为长官意志，又造成相当大的产能浪费。因为公有制和私有家庭并存，必须开展经常性的思想斗争，才能维持公有部分的利益，提高工人和农民的工作积极性。因为大锅饭和平均主义的分配政策，工人和农民在为公家生产过程中存在出工不出力的现象，造成企业或生产队生产效率低下。因为干部接管了企业和农村，使农民和工人在从地主与资本家的压迫中解放出来的同时，又被干部所控制，并且在自由与权利上，不是越来越大，而是越来越小，各级干部不仅控制各种资源，而且控制居民人身。因为把城市中的所有单位都变成了衙门，单位效益与个人利益无关，在商店、药店、理发店、合作饭店、缝纫店、食品站、粮站、供销社等几乎一切公有制部门，存在服务态度不好、门难进、脸难看的现象。
四、二元结构的进一步发展——改革开放以后的城乡关系和城乡建设
改革开放以后，一方面，城市与乡村之间的壁垒被逐渐打破，农村资源更大规模地对城市流动，另一方面，城市与乡村之间的差别越来越大。
在经典社会主义体制下，虽然在法律上仅仅宣布了两种公有制形式，全民所有制和集体所有制，但是并没有消灭家庭、家庭生活和家庭个体经济，不管是对于老百姓来说还是对于广大干部来说，在日常生活中，人们依然追求个人利益的最大化。更没有消灭人们的私心，在广大农村，为农民保留了自留地、房屋、树木等财产，在全国范围内，存在政策允许的自由市场和政策不允许的黑市交易，家庭依然是人们的生活和基本消费单位。在这种体制下，个人利益与集体及国家的关系，私心与公心的关系，构成真正的矛盾。只有不断的阶级斗争和政治运动，不断地向人们头脑中的私心展开斗争，才能保持这种体制的运行。一旦阶级斗争这根弦有所放松，这种体制就将面临瓦解。
无论怎么说，改革开放都是从所有制方面开始突破的。在农村，联产承包责任制的家庭个体经营方式，突破了生产队的集体所有制形式；在城市，随着农民进城摆摊设点、知识青年大规模回城以及城市政府无法解决本身产生的就业问题，城市自由市场规模迅速扩大；在公有制之外，在城市和乡村，个体经济大量出现。
在现代化的巨大压力下，共产党政府必须把经济建设放在更加重要的地位。由于前几十年发展战略造成经济结构的严重失调以及国民经济缺乏活力，政府决定对内放开搞活，对外开放，在继续发展重工业的同时，发展民生经济，引进外国资本和市场经济机制。
个体经济和外国资本以及中外合营企业以较强的责任心、较好的管理体制、较高的收入以及较高的生产经营效率对公有制经济形成了挑战，迫使国民经济整体结构发生根本性的变化。
农村生产经营体制的变革，不仅提高了农业生产的效率，促进了农业的发展，改善了农民的生活，更重要的是使农民获得了一次人身上的解放，使农民从生产队的控制之下解放出来，有了不需要请假便可以离开生产队的自由，可以进城的自由，可以从事其他经营的自由。几十年来被压制的农村对城市的人口流动再次出现。城乡之间的壁垒被打破，农村资源开始更大规模地对城市流动，并促进了城市的变革、繁荣与发展。农业技术的进步和农业的持续丰收，为城市经济的稳定与发展提供了基本保障。大量农民进城摆摊设点，使自由市场逐渐代替由计划形式的那种配给型市场，农业的丰收和粮食的充足供应，使城市票证管理制度逐渐成为历史。乡镇企业在原料、产品销售、劳动力雇佣、工资分配等方面的自由经营，以及国有和集体企业的改革，使计划配给体制逐渐瓦解。农村劳动力对城市的流动，对城市建设、多种产业的开辟与形成、市场供应等方面都起到重大作用。
农村生产经营体制的变革，对于农村管理体制、农业机械化、农村工业化和城市化进程，以及对于农村基础设施建设、农民负担形式、农村教育、医疗和社会保障等一切方面都发生了深刻的影响。在这种变革形势下，生产队体制被打破，公社、大队和生产队三级所有的融经济、军事、文化与行政于一身的体制改变为乡镇、行政村和村民小组对村民的单纯行政管理体制。集体所有的农业机械遭到不同程度的破坏，以家庭为单位的农业机械化进程明显加快，小型农业机械、化肥、农药、小型水利工具更多地运用到农业生产上，由此促进了农业生产技术的进步和农业产出的大幅度增加，使农民有了更多的空闲时间。改革开放初期，中西部地区对于农村的工业有所破坏，但在东部沿海地区，农村工业化和农村城市化都得到快速发展。经营形式的改变，使工分制瓦解，对于建立在工分制基础上的农村教育、卫生和行政管理都有不同程度的影响。农民用货币工资的形式托起了农村教育和农村基层管理，而原有的赤脚医生没有了劳动的报酬，农村医疗卫生体系随着瓦解，而由乡镇卫生院及个体医生为农民提供简单有偿的医疗服务。
同样在改革开放初期，农民从生产队的体制束缚中解脱出来，仅仅交纳非常少的农业税，并且不挖沟，不挖河，不修路，享受着前几十年农田水利的成果。由于从集体生产的形式转变为家庭生产的形式，许多水利设施遭到了损坏。农村的水利和道路都是简易工程，过几年，经过大雨的冲刷和其他因素的影响，就会损坏，沟就会被淤泥填平，路就会出现大坑小坑。这些工程，不仅要建设，而且要经常维修。有些水渠已经损坏，有些路已经无法通行，有些学校已经破烂得无法使孩子们正常上课，有些地方的广播已经不响，有些地方需要架设电线、电话线。就是从这个时候开始，在全国范围内，乡村两级开始出现集资、提留和各种摊款，用这些钱来建设和维修农村的这些基础设施。没有这些集资摊派，就没有我们现在所能看到的农村的大部分水利工程、道路工程、绿化工程、学校、医院、电力、电视、电话、以及集市上的路灯、自来水和下水道。更何况，这些集资摊派还支持着计划生育、民兵训练、优抚、特困户的补助和五保户的供养，甚至支持着基层政府的办公楼建设和政府运转，支持着各种达标验收活动，支持着乡村企业的兴起和运转，支持着集镇的改造和建设，支持着“七所八站”向农民发放各种牌照和证件的行为，支持着面向农民的那些报社、杂志社的运转。这些集资摊派使政府有能力向农民提供大量的公共产品，保证了农村生产和农民生活的基本需要。
改革开放初期，广大农民纷纷来到附近的城市。因为农业生产停留在费时费力的传统阶段，因为城市改革不配套和经济的不发展，无法提供足够的就业岗位，大部分城市政府不愿意看到这么多农民停留在城市的大街上，便以创建文明城市的名义把农民赶回农村。九十年代以后，因为农业生产技术的进步，因为城市用工制度的改革及多种所有制的存在，加上城市本身的改革与发展，为廉价的农村劳动力提供了越来越多的就业岗位，才形成一波又一波农民进城打工的浪潮。
改革开放以后，城市改革一浪高过一浪，对地方与企业的放权让利，市场与价格的双轨制及其变革，城市土地市场、证券市场的兴起，集体及国有企业产权制度的改革，经营制度和工资分配制度的改革等等，城市越来越资本化和市场化，而每次改革的受益者总是与农民没有多少关系。与城市相比，农村改革是不彻底的。农村改革仅仅停留在农村土地的使用权和生产经营形式方面，没有进一步将改革深化下去。农村经营形式从原来的集体经营变成家庭经营，一直没有进行更深层次的土地产权改革，农民占有的土地尚未成为农民的财产，依然是由政府及准政府控制的资源，一方面造成农村的封闭，城市对农民开放，而农村对城市人没有开放，城市人到农村去尚无从事产业的基础条件，城市资本难以对农村流动，高效农业一直发展不起来；另一方面，政府通过对农村土地的控制，在工业化和城市化的过程中，廉价获取农村土地，使农村土地资源以较低的价格流向城市，成为城市剥夺农村的又一个重要途径。
从城乡资源互动的角度说，农村资源包括劳动力、资金、人才、技术和土地，大量流向城市，而城市资源除了政府投入外基本上没有其他渠道。农民通过打工获取收入，并带回农村，但是打工的收入，仅仅是养家糊口的收入，农民从牙缝里省下钱来，通过这些收入来改善自己的居住条件，而对于乡村基础设施建设和公益事业没有太大影响。人才体制的改革，使居住在农村的较高学历的医生、教师纷纷离开农村，同时，小城市的人才对中等城市流动，中等城市的人才对大城市流动，形成人才的等级制分布状态。
由于城市户口与农村户口所承载的权益差别很大，通过不同的户籍管理制度人为将人口划分等次。城乡之间的非制度壁垒已经形成，因为房价的攀升，城市扩张带来的交通成本的加大，水、电、气等价格的提高，城市生活成本越来越高，城市化的门槛越来越高，农民城市化越来越难，只能把体力卖给城市，而不能在城市永久居住，不能为农村的发展提供越来越多的空间。在城市与乡村之间来回奔波的方式是农民的理性选择，既在城市挣一份工资，又避免城市的高生活开支。这种形式一方面加大交通拥挤和交通成本，另一方面将使中国农业长期处于小规模经营的阶段。
在这种情况下，城乡差别没有随着改革开放缩小，而是越来越大，二元经济与社会结构得到进一步的强化与发展。无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水平看，还是从城乡居民享受的社会保障、医疗卫生、文化、基础教育程度看，城乡差别都很大，并且表现继续扩大的趋势。许多人认为，中国城乡居民收入差距可能达到６：１，而世界上多数国家的城乡收入之比为１.５１。城乡家庭耐用消费品消费水平呈层级差异, 当电脑、汽车等耐用消费品进入城市居民家庭时, 城市已趋饱和的冰箱、洗衣机、移动电话才开始进入农民家中。城市中小学有设施完备的教室、图书室、实验室、活动室等良好的学习生活环境;而在农村中小学教学设施简陋, 尤其是贫困地区, 甚至连最基本的桌椅板凳设施都不具备。教师资源分配也极不均衡, 城市中小学师资数量和质量明显高于农村。农村九年义务教育达标率远远低于城市。2004年, 我国农村15 岁以上人口平均受教育年限为7 年, 而城市是10 年。城乡医疗卫生资源分配的不公平性并没有得到明显改善, 城乡医疗卫生发展差距显著。农村医疗卫生设施与城市的差距不仅没有缩小, 反而逐步扩大，农村医务人员数量和素质更是远远低于城市。城镇和农村居民的人均预期寿命分别为75.2 岁和69.6岁。农村基础设施建设的严重滞后, 最基本的农田水利设施长年失修, 近一半的农村居民尚未饮用上自来水，“晴天一身土, 雨天一身泥”仍是当前农村环境脏、乱、差问题的生动写照。总之，城乡差别体现在方方面面, 不仅表现为农村居民收入水平普遍落后于城市, 而且体现在生活质量、环境、文化教育、医疗卫生、社会保障等社会生活的各个层面。我国已成为城乡差距悬殊最大的国家之一，出现了“城市中国”和“农村中国”两个中国并存的现象。更严重的问题在于，尽管中央采取了不少企图缩小差距的措施，但城乡差别依然在不断扩大。
五、结论：城乡二元结构形成的原因
综合起来说，二元结构和城乡差别日渐拉大的原因非常复杂，既有经济、市场等因素，又有文化、历史等因素；既有结构性因素, 又有政策性因素。
首先，从资源占有情况来说，不管国家在土地所有权上如何规定，从资源分配上说，农民必然获得土地的使用权，这既是历史的结果，也是根据现实需要而分配的结果。近代以来，农业的核心位置逐步被工商业所取代，其他资源的价值逐步突显出来，但在国家的资源分配过程中，农民依然被排除在优势资源的分配体系之外，政治权力和财政收入被政府垄断，对重要自然资源的开发利用被政府和城市垄断。农民所分配到手的资源就是土地表层的开垦利用，对于矿山、地下资源等都没有任何权利。中国实行国家与集体两种所有制制度，优势资源都属于国家所有，在宪法上，凡是属于国家所有的东西都不再属于农民所有了，因为广大农民生活在集体所有制的另一个世界之中。比如，煤炭生产的收益部分由煤矿的工人、干部以及政府财政所分割。相当长的时间内，财政不供养老百姓。本地农民如果哄抢、偷盗这些属于政府的煤炭，就要受到司法机关的镇压。这就是所有权，就是所谓的资源配置。农民的贫困从根本上说，就是因为这种资源配置或者说所有权造成的，而所有权总是在暴力战争中获得胜利的政治集团所宣布并用暴力来维持的。
其次，从产业的比较效益来说，与工业和城市服务业比较起来，农业比较效益低。配第在《政治算数》这部名著中，比较了英国农民收入和船员的收入，发现后者是前者的4倍；他还发现荷兰的人均国民收入比其它欧洲国家要高。据此，他得出结论：比起农业来，工业的收入多，而商业的收入又比工业多。在中国，传统农业受自然条件的限制，在一定时期内，产量大体固定，生产周期长，风险大，效益低。农业不同于其他产业，不仅要承担市场风险，而且要承担自然风险。在发达国家，市场风险由政府通过支持价格（最低保护价）等形式来承担，自然风险由政府控股的保险公司通过农业保险的形式来承担，农业投入的资本金由金融机构提供，同时政府免费提供技术、信息、培训、市场开拓等方面的支持。但在我国，这种现代农业的支持保护体系尚未真正建立起来，农业的市场风险和自然风险主要由生产经营者自己承担，资本金的投入主要靠经营者自己筹集，而技术、信息和市场都需要经营者亲自学习、探索和开拓。政府、私人资本和农民都不想对农业做大规模投资，农产品的附加价值远低于工业品的附加价值，因此经济越高速发展，农村就相对地越破败，而其必然结果就是农村资金大量流入城市追求高附加价值。农村信用社的存款余额增幅高于贷款余额增幅, 大量资金从农村流出。农村在“农户贷款难、缺乏发展资金”的困境中源源不断地向城市“ 输血”。另外，从财产升值的角度说，城市因为人口的聚集，对各种生产要素的需求迅猛增加，使土地、房屋等各种生产要素的价格不断走高，使城市人获得较高的财产性收入。这是居住在农村的人享受不到的经济利益。
再次，长期以来，因为政府的价格管制政策使农业的比较收益更低。按照古典经济学理论，当城市发展起来后，对农副产品的需求量就会迅速增加，农业利润就会随着提高，从而带动资本对农业的投资增加，促进农业的发展。而长期以来，中国政府考虑到工业化和城市化的过程需要从农村索取廉价资源，考虑到城市居民的特殊利益，对农副产品实行价格管制政策，并造成工农业产品的剪刀差，从而加剧了农业比较效益低下的后果。即使在对农副产品的价格管制放松以后，国家通过粮食收购与供应，在宏观上又抑制了粮食价格的上涨。对于政府来说，什么东西都可以涨价，惟独粮食和农副产品的涨价会造成市民及城市政府的恐慌。城乡和不同人群之间的等级制度以及人们头脑中的等级意识，是政府实行价格管制和不平等公共政策的根本原因，从而造成城市人与农村人之间的等级差别。
第四，长期以来索取型的农业政策和不平等的投资政策严重削弱了农业和农村的自我发展能力。长期以来对农村的高额索取以及政府投资的倾斜，在分盘子的财政体制中，对沿海投资越多，对内地投资就越少，对大城市投资越多，对中小城市投资就越少，对城市投资越多，对农村投资就越少。农产品与工业品价格“ 剪刀差”仍在“ 以乡养城”。农业税收制度汲取了大量有限的农业剩余。农民承担了大量无法统计的“搭车”收费等非税负担。现行的征地制度对农民利益的侵蚀。据测算, 在土地农转非增值收益中, 农民获得的收益不到10%, 而另外90%以上的收益通过各种渠道变成政府收入或转移到了土地开发商的手中。长期以来“重工轻农、重城轻乡”发展战略, 国民收入分配政策过度向城市倾斜, 农民分享到的经济增长成果较少。以公共品供给体制为例, 城市公共品由政府供给, 居民免费或支付较低费用即可享受; 农村公共品则主要由农村基层负责。这种城乡有别的公共品供给体制, 直接导致投入力度上的差异, 造成农村水电路、通讯、教育、医疗卫生、社会保障等公共品供给数量和水平严重滞后于城市, 城乡居民生存和发展环境差距日益扩大。
第五，城市化过程中的隔离政策以及进入城市居住的高门槛，使广大农民可以在城市出卖体力，而不能在城市永久居住。当城市化处于初期阶段，城市化的门槛较低的时候，国家实行城乡分割政策；当这种政策有所松动的时候，城市化的门槛又高得惊人。一方面是城市化的快速推进，另一方面因为农民并未减少而使农业生产依然是超小规模。种种政策上的不公平，农民很难在城市立足，即使常年在城市打工，也无法在城市最终定居下来。工人之间呈现等级差别，农民工干的是最苦最累的活儿, 拿的是最低最少的工资; 留给城市的是青春和血汗, 带回农村的是养老和医疗负担。农民工群体仍是一种体制外的暂时流动, 既不改变农民身份, 也不能享受城镇职工的各项福利待遇, 更不纳入城市就业管理。
问题不在于城市化的速度，而在于城市化的方式。现代化早期，农民城市化的成本相对较低，随着现代化的进展，城市化的成本越来越高，住房和交通等方面的成本只能越来越高，进入城市的门槛越来越高。当以吸收农村精英阶层为主的城市化达到一定程度后，城市的房地产价格以及交通成本都会上扬到一个惊人的程度，到现代化的中期，或者城市化的中期，普通农民的城市化将会更加艰难。因此，在中国，因为早期把农民隔离在城市之外，到21世纪，城市化已经发展到相当程度后，企图促使农民的城市化，将会困难重重。既然居住不起，那么对绝大多数农民来说，只有把家安放在农村。只能采取来回奔波的形式，求得生存。中国未来的城市化将是一个非常漫长的过程。从国际比较的角度说，在英国，穷人被迫从农村被赶进城市，而有财产的人留在农村，农业资本家把资本投向农村，所以他们没有农村问题，只有城市问题。穷人先在城市居住，然后考虑能否工作。中国城市化道路，有钱的人，有权的人，有文化的人进入城市，作为城乡资源互动载体的乡绅阶层消失，政府资本和私人资本共同投资城市，使城市越来越繁荣，而那些无钱无权无文化的人留在农村。所以在中国，城市问题不大，而农村问题日益严重。由于广大农民不能真正城市化，所以在中国快速城市化的同时，村庄农民并未明显减少，农村人均占有土地状况没有明显改善，农业生产还是那种超小型的经营形式。农业生产不是逐步扩大，也不是维持在原来的规模上，而是日益萎缩，农民不是越来越富裕，而是越来越穷，所以，这是一种日益萎缩的再生产。
第六，农村土地公有制度，排斥城市私人资本对农业和农村的投资。中国特别是中西部地区的高效农业一直发展不起来，与农村土地制度直接有关。如果有土地的那些农民，或者行政村，或者生产队，有资金、技术和市场，有这些实力，高效农业一定能发展起来，就像苏南地区那样。但在广大中西部地区，有地的农民，没有资金、技术和市场；有市场、资金和技术的城市人，却没有地。土地与其他高效农业所需要的生产要素不能结合。因为土地制度的限制，土地这种基本的农业生产要素不能在城乡之间自由流动，城市有实力的人无法在村庄购买土地，做永久性投资，而农民因为没有资金、技术和市场，于是只能做那种保险系数比较大的常规性的粮食种植。相对于城市来说，村庄更加封闭。农民可以到城市去，可以在城市谋生，城市对农民是开放的。而村庄对城市人是封闭的。有钱的人不能投资农业和居住在农村，就不能对农村的基础设施的改善起到带动作用。城市人到村庄去，在允许土地流转的情况下，租赁土地后，如果种植常规作物，没有任何意义，不能比农民做得更好。如果种植高效作物，又受到种种限制，土地零碎，租期过短，交易成本高。高效农业的基础设施投资，其使用寿命长，回报时间长，没有所有权，或者没有50年以上的长期使用权，经营者难以对土地进行长期投资。土地制度是一个限制性的瓶颈，这个问题不解决，在中西部地区，要想发展高效农业，单纯依靠农民和村队的力量，是非常困难的。没有高效农业的发展，就没有专业化的农民队伍，就没有较高水平的来自农业方面的农民收入。广大农民只得做兼业型农民，一边做传统型的农业，一边在城市打工，获取另一份收入，只能在城市与农村之间来回奔波。
七是乡以上政府不管对农村投资多少，农民都没有任何政治权力。有实力的城市人无法到农村投资，广大农民因为收入水平的限制，只能在家庭生活条件方面有所改善，对乡村建设起不了太大作用。不管是从农村建设的主体方面说，还是从城市资源对农村的流动来说，政府都是一个最大的主体力量。但是，因为中国没有发生过民主革命，政府与民众的关系方面，政府一直处于主导的支配的地位。在农民的抗争与上级的恩赐下，村级政权组织实行了民主选举制度，农民对于村级政权有了民主的权利，但因为村级政权在大一统的政治体系中处于最低层的位置，资源占有上少得可怜，村级组织想在农村建设上有所作为，但总是心有余力不足。对于乡以上政府来说，对农村和农业投资的多与少，完全取决于自己的意志，既没有来自法律的刚性约束（投资少了就要受到处罚），也没有来自民众的强大压力（投资少了就要失去广大农民的选票）。农民对于乡以上政府是没有任何权力的。没有经过民主革命，没有改变传统的政治结构，没有改变传统的等级制结构，正是在这样的背景下，中国走上了工业化、城市化和农业现代化的道路，并在这个过程中形成了别具一格的中国特色。
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