在以往的研究中，我们主要从“财力、物力”等物质性资源的角度讨论乡镇治理能力问题，很少从“人力”资源角度来分析乡镇干部与乡镇治理能力之间的相关性。然而，在基层治理实践中，作为实施治理活动的乡镇干部，是构成乡镇治理能力的关键要素。因此，将乡镇干部作为一项重要的“人力资源”，并以此为视角来探讨乡镇治理能力建设问题具有一定的意义与价值。
在乡镇治理中，人力资源主要是指乡镇政权组织可调配的人力和劳动力资源。这种人力和劳动力资源既包括乡村两级组织本身的人力资源，也即乡村干部，也包括乡村两级组织的治理对象，即基层民众。比如社会主义集体化时期的义务工、税费时代的“两工”（义务工和积累工），就是乡镇政权组织在进行公共生产和公共建设时所支配的人力和劳动力。
然而，自农村税费改革取消“两工”之后，村民就不再是乡镇治理中可调配的人力资源。这种人力资源的缺失对乡镇治理能力影响深远，集中表现在农村公共品供给方面。比如当前农田水利的破败，以及村庄道路和农村公共环境卫生问题等，都在很大程度上与“两工”的取消相关。因为在乡镇财政能力不足的情况下，乡镇政府难以通过“花钱买服务”的市场化方式来实现公共品的供给。即使以专门解决农村公共品供给的“一事一议”制度，也常常因为难以应对“钉子户”问题，而变成“一事一议、一议就一疑”“一疑就成不了事”，最后成为“一事一死”。显然，在缺乏强制性约束的条件下，如果没有市场化的货币激励，在农村公共物品供给上，乡镇政府是难以调动基层民众这一人力资源的。
当乡镇政权组织不再具有调配民间社会人力资源的能力后，基层的人力资源主体就只剩乡村两级组织中的乡镇干部和村干部了。但当前乡镇干部的“懒政”和懈怠行为较为普遍，正如一位乡镇领导所说：
现在不仅领导干部与普通干部的收入差距太大，而且随便一个打工者的收入都比普通干部的收入要多，所以我们的普通干部就没有了自豪感和优越感，没有工作积极性，而且总是在抱怨。所以，现在许多职能部门运转不起来，领导只能守摊子，即使想干事业，也干不成，干不了。
这位领导对普通干部的评价不仅反映出基层普通干部的工作状态和心态，而且折射出了当前基层政府运行及其治理能力的状态。正如这位领导所说，普通干部无论是与领导干部相比，还是与一般打工者相比，都找不到形成自我认同和自我满足的参照标准，在与这些人群的对比中，反而成为一个消极群体。对于普通干部而言，他们选择留在公务员队伍最大的原因，在于与其他工作相比，公务员工作稳定，且压力小，特别是基层公务员一旦没有晋升机会的话，就容易成为以上这位领导所说的那种不受约束的人，即“不干活也不能将他（她）怎么样，更不能开除他（她）”。所以，公务员体制的稳定本身就容易使得公务员群体产生惰性和懈怠，而对于那些处于最基层、收入最低的普通公务员来说，尤为如此。
基层普通干部的消极和懈怠的直接后果就是基层政府运行的懈怠，表现为工作的消极推诿和拖沓，影响基层治理能力。而组织中的人力资源是组织运行的基本动力，如果组织中的人力资源没有积极性，没有动力，那么这个组织也很难有运行的动力和相应的政策执行力。
那么，面对当前乡镇干部“懈怠”的人力资源现状，又该如何提高乡镇干部工作的积极性和主动性，以服务乡村社会，满足农民治理需求？
完善乡镇政府的激励机制
虽然懈怠现象一直存在于乡镇公务员体制中，但之所以近年表现得较为突出，主要是由于近年对“小金库”的整治，使乡镇之前可自由支配的预算外资金变成了“死钱”，也使普通干部失去了之前一些正常的福利和激励性奖励。与此同时，领导也失去了调动、支配和激励普通公务员工作积极性的杠杆，“领导叫不动人”是当前基层治理中较为普遍存在的现象，“懒政”现象也因此尤为突出。一位乡镇领导说：
以前乡镇自己创收的钱就可以作为激励性奖励，比如考勤奖罚、绩效奖励、过年过节福利、旅游等。也正因此，我们之前一直实行岗位竞聘制，做事不积极的、不踏实的人如果竞聘不上，就只能拿基本工资，那部分激励性收入就拿不到。有激励性措施可以约束那些不积极的干部。现在没有了差异性激励，导致做事与不做事一个样。时间长了，大家都不想做事了。
由于乡镇干部收入低、地位低，且生活成本高，所以对其收入变化具有高度敏感性。也正因此，一些福利和激励性奖励机制的缺失进一步降低了乡镇干部的收入及其对职业的满足感和自我认同度。所以，不仅要进一步提高乡镇补贴，而且要破除目前均等化的激励机制，引入工作考评机制和与此相对应的差异化激励机制。比如对于乡镇重点性中心工作（如目前的扶贫工作）的推进、突破和成效，要实现月考评、年考评，考评结果与差异性的绩效奖励机制挂钩，同时作为干部晋升的重要依据，以打破目前“干与不干一个样”的均等化激励。
此外，营造一个温暖有爱的工作环境，也是提升干部工作积极性的有力措施。乡镇可以建立领导谈心制度，乡镇领导多与普通干部交流、谈心，对年轻干部的工作做一些提醒和指导，并关心和解决他们的一些实际生活问题，这不仅可以增进领导与普通干部之间的了解和感情，而且也有利于工作的开展和干部的成长。
合理确定晋升标准
我们受访的大多数干部认为，相对而言，工作能力、工作成效和考评结果在乡镇干部晋升的影响力上分量不重，有时甚至微乎其微。“干得好不如写得好”“干得好不如生得好”“会做事的不如会做人的”，已经是众所周知的影响乡镇干部晋升的主要因素。
因此，要将工作能力、工作绩效和乡镇工作经历作为乡镇领导晋升的重要依据，清除干部晋升中的歪风邪气。比如，如果连续三年考评位列前三名的乡镇，其乡镇领导和干部，就必须得到重用或提拔，那乡镇干部的工作积极性就会大大提高，做实事的氛围也会浓厚。此外，如果担任乡镇长、乡镇党委书记职位的干部必须要有两年以上乡镇工作经验，这也会增强乡镇普通干部的工作积极性和职业认同感，他们便不会觉得没有奔头。
增强为人民服务的意识
改革开放以来，以追求个人利益为目标的“理性人”观念深入人心。然而，在现实生活中，并不存在经济学意义上的理性人。现实生活中的每个人其实都具有追逐物质利益和追求高尚精神的两面性，即每个人的内心具有自私、谋利取向的同时也都具有责任、奉献、爱心、仁义等高尚的价值取向。“私”字当头的观念与行为流行，拜金主义、享乐主义和功利主义的价值观大行其道，以至于责任、奉献、爱心等高尚的价值观不仅没有受到应有的重视、宣传与践行，甚至成为“非主流”。
一旦“私”字当头，那为人民服务的价值理念就不可能得到实践。因此，需要倡导责任、奉献、爱心等高尚的价值观，从而使我们的乡镇干部意识到，工作的意义不仅仅是一个饭碗，而且也是一种责任，更是一种帮助人民、服务人民的价值追求。为什么许多乡镇干部觉得，毛泽东时期的人思想好，做事觉得是为人民服务，是有意义的，是因为那个时期为人民服务是主流价值理念，并成为许多干部的价值取向。因此，我们应该从价值导向上倡导、宣传这样的价值取向，使“收获民众好口碑”成为乡镇干部工作的意义与价值。比如，可以通过树典型、评全县优秀乡镇干部等形式，宣传那些真正实干、有担当、有奉献的乡镇干部，并使这样的好干部获得应有的政治晋升；对那些德行不一、作风有问题的干部予以降级或通报批评，以营造风清气正的政治生态环境。
事实上，乡镇干部的许多工作都实实在在地服务了农村、有益于农民，也有许多乡镇干部获得了广大民众的好评。但为什么民间会流传“中央是恩人、省里是亲人、地区有好人、县里多坏人、乡里尽是敌人”这样的评判呢？这主要是因为处于基层的县乡政府是唯一与民众直接打交道的政府，处于各类矛盾的第一线，其职能也总是与“征”“收”“罚”“摊”等涉及民众利益的行为相关。此外，在媒体及各类文学报告中，基层干部总是以“坏人”的角色出现，尽干些侵犯农民利益的行为。这种角色塑造使基层政府的“坏人”形象深深地烙印在大多数人的脑海里，以至于大众对基层政府和基层干部不具好感。
基层干部被丑化、被妖魔化的现象严重挫伤了许多乡镇干部的工作积极性，许多踏踏实实做工作的乡镇干部觉得自己只是政策的执行者，在乡下辛苦的工作却换来了公众的不理解、不信任，觉得自己的工作没有意义。这难以使乡镇干部具有职业认同感和工作积极性。因此，我们的公共舆论要对乡镇干部多些理解、多些正能量的报道和宣传，客观地看待处于矛盾第一线的基层干部。特别是，当发生乡镇干部与基层民众冲突的公共事件时，不要总是事先从道义上将乡镇干部放在非正义和不可信任的立场上，进行道德审判，应该从基层政府所处的制度生态和体制环境中去理解基层政府的所作所为，去揭示基层社会各类问题和矛盾的根源。
简言之，塑造一个有理解、有理性、有共识、有正气的基层公共治理环境，才是发挥乡镇干部工作积极性，提高乡镇工作职业认同度，增强乡镇公共治理能力的根本所在。
（作者系江西财经大学财税与公共管理学院副教授，中国乡村治理研究中心研究人员）
中国乡村发现网转自：中国党政干部论坛
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