不久前，中办、国办联合发布了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（以下简称《意见》），该文件提出“以强化乡镇政府服务功能为重点”，加强乡镇政府服务能力建设，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化。那么，如何强化乡镇政府服务功能呢？
笔者认为，在新的历史时期，强化乡镇政府服务功能，应着力于乡镇服务体系再造、服务需求链接和服务生态营造；有效发挥乡镇政府服务功能、全面提升乡镇政府服务效能，离不开三者之间耦合共生、协同发展，它们构成一个良性运行系统。
乡镇服务体系再造
强化乡镇政府服务功能，首先必须对乡镇服务体系进行再造。我国现有的乡镇服务体系脱胎于计划经济体制，尽管随后历经多次乡镇机构改革，但依然延续了较多的原有体制特色，难以调动乡镇服务人员的积极性、能动性，乡镇政府走不出“生之者寡、食之者众”的困境；乡镇“选择性治理”“选择性服务”明显，服务与需求错位、脱节，难以做到“以人民群众需求为导向，为人民群众提供精准有效服务”，乡镇政府的回应（民生诉求）性差。
乡镇之所以存在“选择性服务”现象，原因是多方面的，但从客观上而言也与农村税费改革之后乡镇政府权能弱化不无关系。特别是在中西部地区，农村税费改革之后，乡镇政府的许多权能实际上都被上缴了，“乡财县管”使得乡镇财政权不能自主，乡镇政府几乎没有执法权，这个时候的乡镇政府沦为县级政府事实上的派出机构。然而，乡镇政府的行政事务、公共服务的职能不但没有随之减少，却在不断层层“加码”，乡镇的“责”“权”“利”严重失衡。在这种情势之下，一些乡镇政府进行“选择性服务”“选择性治理”，也是情有可原、不得已为之。可是，乡镇“选择性服务”显然会偏离农民群众的需求，导致其回应性下降，并最终影响其合法性。这就要求对乡镇服务体系适时进行再造。
第一，要对乡镇政府进行“赋权增能”。《意见》要求“加强乡镇政府公共服务职能”，进一步明确乡镇政府所提供的基本公共服务的范围，就必须赋予乡镇政府相应的权能，使之“权责一致”。对直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项权力，尽量下放给乡镇政府；加强乡镇政府对本区域内关系人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权；同时，县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府。对乡镇政府“赋权增能”，实际上是进一步理顺县与乡镇的关系，厘清各自权责。
第二，深化改革乡镇站所体制。各地从本地实际出发，除了保留必要的乡镇事业站所外，可将更多的公共服务事项通过“以钱养事”交由公益性社会组织去承办。对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务项目，应尽可能交由社会力量承担，由“花钱养人”向“花钱办事”转变。为了强化乡镇服务体系的完整性及其服务功能的发挥，确有必要保留的乡镇事业站所，也应尽量交由乡镇政府直接管理。
第三，建立公共服务多元供给机制。长期以来，我国公共服务主要由各级政府及其事业单位主办，不但公共服务的提供主体和提供方式单一，公共服务供给不足、效率不高，不能满足人民群众日益增长的基本需求，而且在这种“政府出钱办、群众围着看”的传统公共服务模式中，人民群众只是消极被动的享受者，不能激发公共服务的社会活力和创造力，也从一定程度上限制了公共服务效能的提升。现代公共服务与传统公共服务的一个重要分野在于，政府及其事业单位不再是公共服务的单一提供主体。“现在，政府有各种各样的工具可供选择—贷款、贷款担保、政府资助、合同、社会性规制、经济性规制、保险、税收优惠、代金券等。其中每种工具都有一套独特的操作程序、技能要求和提供机制，有它自己的‘政治经济性’”。“这些广泛应用的新工具有一个共同特征：它们的运作具有间接性，表现为由公共部门投资及授权的政策项目在执行中通常广泛地纳入各种‘第三方’组织”。（莱斯特·M.萨拉蒙：“新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示”，《中国行政管理》2009年第11期）在现代公共服务中，各种参与的社会力量就属于这样的“第三方”组织。对乡镇公共服务而言，参与公共服务多元供给的社会力量，主要包括农村群团组织、村民自治组织、农村社区组织、农村社会工作组织、农村（其他）公益性社会组织、农村经济合作组织等，甚至包括企业和公民个人。要在实践中具体探索这些社会力量参与乡镇公共服务供给的有效机制，积极引导社会力量参与乡镇公共服务。
不过，我们也必须认识到，当政府在公共服务领域使用一些新的公共工具（譬如，社会力量参与公共服务），这些新的公共工具并非新公共管理、新公共服务运动所标榜的那样成为万能灵药，它们也会反身向政府提出新的挑战。恰如萨拉蒙（Lester M. Salamon）所言，首先是对管理的挑战，其次是对责任的挑战和对合法性的挑战。尤其是在管理上，“随着公共项目过程中权力被分散，且涉及众多独立的主体，原本在直接政府行为中可以由政府内部临时解决的问题，就变成了必须在预先估计到且写入与第三方签订的具法律效力的合同中。类似地，激励机制必须设计合理，既要足以鼓励有益的行为，又不能导致暴利收入；必须在复杂的决策链条的众多节点上达成共识；必须将离散的组织打造成具有共同行动能力的有效网络。这其中的每一项任务不仅需要广博的项目知识，还需要足够的策略技巧、对不同工具在操作过程中涉及的指标的详细了解、对各种工具涉及的多方机构的内在需求有所认识以及对工具应用的具体背景有精细的洞察”。（同上）这些都倒逼政府不得不对自身进行革新、提升。很显然，社会力量参与公共服务，不是政府给自己“减包袱”（或“甩包袱”），而是对政府自身的管理和服务提出了更高的要求。引入社会力量参与乡镇公共服务，就必须将这种更高要求的管理和服务能力，纳入乡镇公共服务权能建设之中，作为乡镇政府迎接公共服务体系再造的一项重要内容。
乡镇服务需求链接
强化乡镇政府服务功能，还必须与群众服务需求有效链接。所谓服务需求链接，实际上是建构服务体系与民众基本需求的双向互动机制，形成服务供给与服务需求的有效对接。
第一，建构公共服务需求表达和反馈机制。没有一定的公共服务需求表达机制，乡镇政府所提供的公共服务难免偏离群众基本需求，因为生活在乡镇区域内的人民群众的公共服务需求往往更加具体琐碎、更具在地性、富有弹性或群众性，很显然乡镇政府不能简单地照搬上一级政府的公共服务项目（目录清单）。强化乡镇政府服务功能，不能满足或止步于做好现有的基本公共服务项目，更需满足一些具体的、在地性、群众性的服务需求，因此，它比任何一级政府更加急迫需要建立健全公共服务需求表达机制，能够将群众的服务需求及时反馈给乡镇政府。与此同时，也须建立健全乡镇领导干部接访下访制度，探索乡镇干部联系服务群众常态化、全覆盖的有效途径，及时就地解决群众合理合法诉求。此外，还要从本地实际出发，运用先进的科技手段或新兴载体，不但可以及时了解公共服务需求，动态掌握实施效果，而且可以“让信息多跑路群众少跑腿”，提高公共服务实效。
第二，健全公共服务民主参与机制。改善政府公共服务，强化乡镇政府服务功能，还需彻底转变观念—群众不单单是服务的对象，同时也是服务的重要参与主体。这就要求，不仅要探索建立群众参与公共服务的运行机制，还要不断拓宽群众参与渠道，让群众能够切实参与到乡镇政府公共服务的决策、运作、监督和评价的全过程之中，真正落实群众对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权。
目前，我国一些地方已有一些很好的实践探索。譬如，浙江温岭市的民主恳谈会，在乡镇公共项目的决策、公共预算的审议等事项中，充分发挥人大代表、民意代表的作用，积极吸纳民意，取得了显著成效。今后，应进一步建立健全人民建议征集、重大事项听证、开放会议旁听以及人大代表、政协委员反映情况和建议“直通车”等各种行之有效的民主协商、民主参与机制。
第三，完善公共服务社会评价机制。过去，对乡镇政府公共服务的评价，主要是上级政府的工作考核；即便在一些地方建立了一定的群众监督、评价机制，但在最终的公共服务评价中，人民群众的评价权重很小，甚至是走过场、搞形式。人民群众是政府公共服务的“顾客”，对政府公共服务的评价也应建立类似商品服务那样的“顾客”评价机制。此外，也要根据不同的公共服务项目，探索建立第三方评估机制，充分发挥各类社会组织在公共服务监督评价方面的作用。
总之，通过服务需求的有效链接，达成可及服务和精准服务的目的。
乡镇服务生态营造
强化乡镇政府服务功能，离不开良好服务生态的支撑和配合。营造良好的服务生态至少包括以下三个方面的内容。
第一，营造服务文化认同。乡镇政府强化公共服务功能，绝不是简单的供给公共服务产品，满足人民群众的公共需求。更为重要的是在乡镇政府公共服务过程之中，不断生产出“服务文化”“服务价值”，使之成为新时期乡镇政府的一种“文化认同”。为人民服务，不仅仅是一种号召，而应渗透于乡镇政府行政运作的每个环节、每个领域、每个服务事项之中，成为它的“灵魂”或“血液”。如果是这样的话，就没有做不好的公共服务。
第二，加强服务激励配套。对于乡镇公务员和从事公共服务的人员而言，首先要大力改善其工作、生活待遇，让其安心工作。在我国行政体系中，乡镇公务员的职级、工资待遇、晋升机会和社会地位均远不如上一级政府机关的公务员，而且其工作条件也十分艰苦，工作任务繁重，且面临大量偶发的、各式各样的社会问题需要及时解决。如果不建立服务激励机制，势必影响这些乡镇公务员和公共服务人员的积极性，最终会影响乡镇政府公共服务的正常运作，遑论强化乡镇政府公共服务功能。为此，《意见》提出“实行县以下机关公务员职务与职级并行制度，落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴政策”，“完善乡镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策”，“建立健全有利于各类人才向乡镇流动的政策支持体系……有序推进乡镇之间、乡镇与县级机关之间干部交流”。这些政策设计和制度创新，都是符合当前农村实际的，关键是要落实好。
此外，我国自从实行公务员制度以后，几乎堵塞了村干部进入乡镇公务员队伍的通道（而在此之前，许多优秀村干部可以通过“转干”“提干”等方式成为乡镇公务员），这也在一定程度上影响了村干部工作积极性—对于再优秀的村干部而言，无论贡献多大，一辈子都无法改变农民身份。鉴于此，不少村干部因为成为公务员无望而消极沉沦，甚至腐败堕落。为此，应从我国乡村社会实际出发，积极打通、拓宽优秀村干部进入乡镇公务员的通道，加大从优秀村干部中招录乡镇公务员和事业编制人员力度，注重从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部，切实调动乡村干部和公共服务人员的积极性。
第三，营造服务创新氛围。强化乡镇政府公共服务功能，更需鼓励基层服务创新。对于那些积极开展服务创新，且取得实效的乡村干部和基层公共服务人员，要大力奖励，在职务升迁、岗位聘用、职级晋升和职称评定等方面进行倾斜。此外，还需建立健全创新容错机制，充分激发乡镇干部干事创业活力，这对于营造乡镇服务创新氛围尤为重要。
（作者系华中师范大学教授、湖北经济与社会发展研究院副院长）
中国乡村发现网转自：中国党政干部论坛
(扫一扫，更多精彩内容！)
