——以山东省L村“观光路”的修建为例
摘要：第一书记政策实施以来，大多数帮扶村庄获得了一定程度的发展，整体来看第一书记对村庄发展都起到了积极的促进作用。山东省L村观光路的修建过程显示，该工程从决策到完成，第一书记个人的人脉、能力和职位发挥了相当大的作用，依靠第一书记政策来完成落后村庄的帮扶工作具有很大的偶然性、随意性。在依法治国作为基本治国方略的今天，要想真正让第一书记政策稳定地发挥作用，必须提高其制度化水平，以避免帮扶效果的人走政息。
关键词：第一书记 村民自治 公共权力 村庄公共工程
一、引言
从上世纪80年代开始，村民自治在我国已经走过了三十多年的历程。村民自治作为我国农民的伟大创新，不仅对中国农村管理制度改革发挥了重要作用，而且也为整个国家的社会主义民主政治建设作出了巨大贡献，现在已经成为我国民主政治建设中最具中国特色的组成部分之一。村民自治之所以起到了这么大的作用，很重要的一个原因是村庄的公共权力结构发生了根本性的变化。梳理学术界关于村庄公共权力结构的研究，主要是包括村庄外部权力结构和村庄内部权力结构两方面。
一方面是对村庄权力结构的外部研究。对村庄权力结构的外部研究，大多数学者使用的工具是国家－社会关系分析框架、国家政权建设理论及市民社会理论，例如徐勇的《现代国家的建构与村民自治的成长》、胡永佳的《村民自治、农村民主与中国政治发展》、金太军的《“乡政村治”格局下的村民自治》及吴思红的《论村民自治与农村社会控制》等。这些文献的一个共同特点是把村民自治置于国家民主政治建设、国家行政管理体系改革或市民社会建构的背景下对村民自治展开研究，讨论村庄外部权力与村民自治之间的互动关系。
另一方面，是村庄内部权力结构的研究。村庄内部权力结构研究，主要是通过法学、政治学或社会学的方法对村庄内部的权力主体关系展开研究。比如崔智友的《中国村民自治的法学思考》、何包钢的《中国乡村协商民主：个案研究》、郭正林的《中国农村二元权力结构论》、仝志辉的《村庄权力结构的三层分析》和景跃进的《选举：村庄传统权力结构的裂变》等。这些作品主要选取村庄内部的村支部、村委会、村民、村民自发组织、宗族及村庄精英等主体之间的正式或非正式关系展开研究，以此讨论村民自治的实现状况。如此等等的研究对我们深入探讨村民自治的改进途径，提高基层民主的实践水平大有裨益，而能够敏锐地觉察到细微因素对村庄公共权力关系的影响是我们与时俱进地研究村民自治的必要条件。
第一书记政策的实施极大地改变了村庄内外权力泾渭分明的格局。从上述研究来看，村庄外部权力与内部权力的区分是非常明晰的。然而，近来年在村庄公共生活中出现了一个新的权力主体――第一书记，并且他的到来将村庄的外部权力与内部权力联结在了一起，成为联系村庄内外权力的桥梁。第一书记是各省组织部门从省市县机关及企事业单位选派党员干部到经济贫困、组织涣散的“双薄村”担任党组织的第一书记，主要任务是帮助驻点村找好一条路子、建好一套机制、带好一支队伍、打好一个基础，实现经济发展明显加快、设施条件明显改善、社会事业明显进步、和谐建设明显推进、组织建设明显加强的工作目标[①]，其任务和目标可以概括为“四好五明显”。第一书记现已在全国31个省、市、自治区全面推广，成为推动农村经济社会发展的普遍措施。实施第一书记政策较晚的山东省仅2012年就下派2.6万名省直单位干部入村帮扶。[②]各省下派驻村第一书记不但人数众多，而且涉及的资金数额巨大，仅相对较为贫困的广西壮族自治区在2012－2013年间派驻的3000名第一书记便为帮扶村庄引入资金3.5亿元之巨。[③]第一书记已经从完全的外来机关干部转变为村庄内几乎是影响最大的权力主体。
相对于第一书记给村庄公共权力带来的巨大影响相比，国内学术界的相关研究却极其匮乏。截止到2014年底，检索中国期刊网只有19篇学术论文发表。其中，只有薛祥伟《山东省选派“第一书记”基层扶贫的经验与启示――以菏泽市郓城县为例》1篇CSSCI核心期刊论文，蒋建的《驻村第一书记的管与用》、人民论坛专题调研组的《中国乡村治理的“杠杆”效应》及湖北南漳县委组织部《选派村党组织第一书记的实践与启示》等3篇论文发表于中文核心期刊。为了弥补相关学术研究的不足，我们选取了山东省T市C书记所驻L村公共工程——“观光路”的修建为研究对象进行案例研究，以此揭示第一书记入驻帮扶村庄后，村庄公共权力出现的新变化，展现村庄权力结构的新格局，并总结第一书记政策的优势与不足，为村民自治制度在我国的健康运行提供理论支持。
二、L村概况
L村交通、灌溉等公共基础设施不健全，其经济发展面临诸多障碍。L村地处山东省T市中部偏北的D区内，D区地势东北高、西南低，地形丰富多样，山地、丘陵、平原兼有。L村常住人口1300余人，但地势偏高，以丘陵为主，1917亩土地中丘陵面积达1327亩，良田仅有590亩，而村民的主要经济来源是林果与苗木种植，其中大棚樱桃种植是近年来发展的新方向。因此，交通、水利等公共基础设施建设在村庄经济发展中具有举足轻重的作用。然而，该村水利设施匮乏、路况差，连基本的灌溉、采摘和运输都是问题，公共基础设施的不健全成为L村经济发展的第一大障碍。该村人均收入长期维持在8000元左右。
经济基础决定上层建筑，停滞的经济状况直接制约着基层民主的发展。L村土地资源较少，人均耕地面积狭小，因此基本经济收入来源非常有限。L村虽有党员达43人，但绝大多数党员年龄在55岁以上，老龄化问题严重。因此L村村民自治面临集体财政匮乏、民主基础薄弱的局面。
宗族势力是制约L村民主政治发展及社会公共生活水平提高的重要力量。L村由于地处丘陵，交通落后，因此与外界发达的市场经济欠缺交流，村庄相对比较封闭，传统农村社会特征保留较多，自然村落特征显著。该村民风淳朴，以一个L姓血缘大家族为主体，全村95%以上村民都隶属于该家族，宗族对于村民自治的影响深远。因而，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面的事务上，L姓家族具有绝对的话语权。单一姓氏家族的庞大势力对L村村级事务的管理产生了至关重要的影响，一些小门小户家族的利益诉求难以得到充分维护。
村民组织在乡村建设中发挥的作用微乎其微。“农民自组织的生长，不仅能够培育农民在自组织内的参与意识和自治能力，而且使农民得以借助自我组织参与村务管理，影响村域公共权力的运作。”[④]L村村民自发组织数量稀少，只创建了苗木合作社、农民融资中心两个经济类组织，文化、娱乐、公共服务类组织“零组建”，这种状况的直接后果是在村庄事务的自我管理过程中不能听见各种声音，而处于人口劣势的村民难以对公共权力运作产生实质性的影响。
普通村民在村庄公共权力中处于劣势。L村的封闭性特征明显，与外界社会交流相对较少，儒家文化对村民的影响比较强烈，传统思想的束缚还未完全消除。从村民主体来看，现代民主权利意识、公民观念还未深入村民思想，因而在村庄公共事务的管理中，普通村民的参与意识、维权意识较弱，对村庄公共权力的运作（例如决策、监督等）难以产生重要影响。
L村所属乡镇政府因其孱弱的经济能力及生疏的业务能力而无法为村庄建设提供必要的支持。L村所属乡镇自然资源丰富，但开发利用不足，工商企业相对较少，地方财政收入十分有限，加之农业税取消后基层政府普遍面临事权与财权的不对称问题，乡镇难以为下辖行政村提供充分的财政支持。同时，落后的经济状况、贫困的生活水准难以留住人才，多数公考录取的大学生等高素质人才将乡镇当做职业晋升的“跳板”，结果长期留职的人员能力水平十分有限，行政业务操作不规范、不熟练，也就更谈不上对村民自治事务的科学指导。
总而言之，在L村村庄内部权力结构中，村两委及宗族势力占据绝对的优势，而村民组织、普通村民处于权力结构的下风。而在L村外部权力结构中，接触最为频繁的乡镇虽处于权力地位的优势，但乡镇面临的财政贫弱、行政执行力低下等困境使它在某些具体的权力运作过程中发挥的作用非常微弱，比如在村庄公共工程建设过程中，乡镇政府难以提供有效的质量监督等公共服务。
三、第一书记“领导”下L村观光路的修建
C书记是来自T市重要部门的一名年轻的副处级干部。他政治素质过硬，学识出众，具有法学硕士学位，曾在多个政府职能部门中担任要职，获得过若干市级荣誉称号，属于年轻有为的国家机关领导干部，并且曾有在其他村庄驻村担任第一书记的工作经验。尽管在其他村有过第一书记的任职经验，但C书记入村后仍旧将摸村情访民意作为帮扶工作的第一步。他不辞辛苦，破除语言障碍，通过与村民拉家常的方式收集了L村村情的第一手资料。经过调研，C书记了解得知自来水烂尾工程、灌溉、乡村公路建设等是困扰村民的几件大事，于是就将这些事情的解决确定为帮扶工作的重要内容。本文仅以L村观光路的修建为案例来展现第一书记“领导”下的村庄公共权力运转过程。
（一）“观光路”决策过程
第一步，C书记将了解村民需求作为制定决策的基础。“观光路”本质上是L村的一条生产路，同时由于该路的修建可以起到加强村庄与外界沟通的效果，未来可以吸引城市居民来村采摘、观光，因此命名为观光路。生产路建设是关乎全体村民利益的重要事务，根据《农村公路建设管理办法的》有关规定[⑤]，也为了体现人民当家做主的原则，村民同意应当是该路修建最为重要的基础条件。C书记带领村两委干部针对“观光路”的路线设计开展了广泛的走访，经调研全村道路修建需求为6公里，其中以一段2公里的村道最为迫切。这段村道是村庄生产路的主道，涉及全村450户中的400多户居民，因而这条2公里的道路成为修建路线的重点。
第二步，他们按村组法规定进行了民主决策。C书记首先与村党支部举行了会议，在会议中就“观光路”修建的路线、土地占用等问题进行了初步探讨并达成一致意见。然后，村民委员会对村党支部的意见进行了评议，并在两委联席会议上双方达成了一致意见，最后的村民小组会议也快速通过决议。这条2公里的道路才最终确定为修建路段。决策形成之后，村党支部与乡镇进行了沟通，乡镇对决议没有不同意见，但同时也表示没有能力为修路提供任何资金支持。
（二）“观光路”建设资金筹集
资金筹集是农村公共工程的难中之难。众所周知，我国实行了家庭联产承包责任制，近年又将村庄土地分产到户实现了物权化，农业税停止征收之后，没有集体经济的村庄是不可能再有其他集体资产的，村庄财政接近破产边缘。与此同时，国家各级政府对农村道路建设的财政支持几近停止，对于L村这种贫困丘陵村庄根据“一事一议”的原则根本满足不了农村的公共服务需求。同样的，L村“观光路”建设面临的最大窘境也是资金筹集困难。观光路的资金筹集过程主要包括以下几个阶段：
首先，向市交通局提交道路建设的立项申请。C书记坦言：“在整个‘观光路’修建过程中我基本没遇到困难，只是资金的筹集过程相对比较难一些。即便如此，与其他村庄的修路资金筹集相比，我的资金筹集还算比较顺利。主要得益于在机关工作时积累的人脉以及交通部门兄弟们的照顾，我不断督促、委托他们。也许是我所委托的老同学记错了，误认为L村道路建设需求是3公里，最终市交通局就按照15万/公里的标准给我协调了3公里所需资金，共计45万。”按照《农村公路建设资金使用监督管理办法》规定，乡村道路修建所需资金应当申请立项并列入当年政府预算。然而根据我们在采访中所了解的信息，L村道路修建申请时已经错过了当年立项申请时间。但由于观光路的修建任务非常紧迫，并且第一书记的任期又比较短暂，为了让修路计划如期完成，C书记运用人脉关系使T市交通局受理了该村的立项，并且是按照村庄道路建设的最高标准进行了立项。
其次，向区财政局申请地方政府配套资金。经了解，国家财政对乡道建设的财政补贴标准为10-15万/公里，而据王金红对农村道路建设财政补贴的调研，仅平原地区标准村道的平均造价就达25万/公里[⑥]。L村“观光路”地处山区、丘陵地带，每公里造价约30万，两公里村道仅纯粹修建资金需求便是60万，因此市局为其道路建设所提供的45万政策资金是远远不够的。于是C书记再次运用人脉资源，利用与区财政局领导的私人关系协调了20万配套资金。因此，地方政府部门为L村2公里的“观光路”建设总共提供了65万元的资金支持。
最后，村庄集体经济填补剩余资金空缺。虽然筹集到了总共65万元的财政资金支持，但在“观光路”的实际修建过程中，还是出现了5万元左右的资金缺口。经过努力协调，村两委决定由村干部临时垫付，然后用集体资产收入进行偿还，经过各方努力，修路资金才算凑齐。
（三）观光路的工程设计与招标
L村“观光路”严格执行了国家关于村路4米宽、18公分厚的技术标准。为了确保质量，C书记利用自己在政府部门工作的资源选取了一家有专业资质的设计院为该村提供了设计构图，资金花费8千元。采访中C书记激动地说：“我们村的道路严格按照国家标准建设，其实际质量甚至要高于国家标准。”
观光路的招标过程比较曲折。按照《农村公路建设管理办法》的规定，乡道、村道建设项目招标，可由县交通主管部门统一组织，也可在县交通主管部门指导下由乡镇政府组织实施。观光路属于村道，其招标可由县区交通局或乡镇政府组织实施。相对而言，由县区交通局统一招标需要耗费的时间更长，毕竟要全县区若干农村公路的建设招标统一进行。因此C书记和L村两委决定报请所属乡镇政府进行招标。但在与乡镇政府进行沟通的过程中发现，镇交通所不懂任何招标程序，就连整个乡镇政府也从未进行过工程招标。面对如此窘境，L书记经过个人努力，说服了乡镇政府借用其他乡镇的招标程序组织了招标，而具体的招标是在C书记的组织下实施的。此次招标共有4家公司投标，而由于资金下拨的延误以及年关的逼近，3家公司放弃了投标，在工程资金还未下拨到位的情况下，C书记凭借自己在市政府工作的特殊身份，利用作保证、交朋友的方式与最后一家H公司深入动员，H公司才勉强同意了组织施工。
（四）观光路的建设施工
招标结束之后，中标的H公司开始进行工程建设。在公路建设的过程中，乡镇交通所理应承担质量监督职责，但由于其专业素质较低，对农村道路建设的相关业务了解非常有限，难以为观光路建设提供应有帮助，因此交通所仅入村巡视了两次，并未发挥应有的作用。为了充分保证施工质量，C书记利用个人关系邀请市交通局承担了质量监督的主要职责，为此次公共工程建设提供了质量标准的要求，并多次入村现场监督工程建设。经过各方共同努力，在16天之后总长2公里的“观光路”终于建成。
公路施工虽然结束了，但工程款却迟迟没有到位。我们在与C书记访谈过程中了解到，直到工程结束时为止，施工方尚未拿到一分钱，原因是设计院延迟了设计图纸的提供，C书记也没能及时完整的提供其它相关材料，因此市交通局下拨的资金及区财政局的配套资金已暂时用于他处了。公路工程已经完工，工程款迟早都会到位，但其中还会有什么故事尚无法预知。
四、“观光路”建设中村庄公共权力的政治学分析
通过对L村“观光路”建设过程的实际调研，我们发现第一书记驻村之后，村庄公共权力发生了一些实质性的变化，我们尝试对此进行政治学分析。
（一）“第一书记”进入村庄权力结构的缘起与本质
“第一书记”这一职位的设计由来已久。最早可以追溯到解放前，1948年中共中央和中央军委决定成立华北局，刘少奇任第一书记，薄一波任第二书记；解放后中央陆续在各地方局设立第一书记，比如胡耀邦就曾担任过西北局第二书记兼任陕西省委第一书记。[⑦]1962年，邓小平同志在《克服当前困难的办法》一文指出：“中央和省、市、自治区党委完全有可能利用这个机会，层层下放一批干部，加强地方党委，加强县委，加强公社党委。每一个县，每一个公社，至少要有两三个人当‘班长’、‘副班长’。调去的人不一定就是当第一书记，也可以当书记或委员。要通过这个措施，把农业搞好，把县、社、大队和生产队的领导核心搞好。”[⑧]由此看来，“第一书记”长期以来都是中国共产党加强地方或基层组织建设的一种组织方案。
如今“第一书记”驻村加强“双薄村”的组织建设是对历史经验的借鉴和延续。中国共产党历史上有过“第一书记”的职位设计，也有党的领导核心的倡议，今天再以第一书记来加强农村基层组织建设也就不足为奇了。现在全国普遍实行的第一书记驻村帮扶是安徽首创，通过选拔优秀年轻的党员干部到贫困村或后进村党组织担任书记或第一书记，与安徽类似的是，浙江省从2004年开始在全省推行农村工作指导员制度，向每个村庄派驻一名农村工作专职指导员。[⑨]二者的区别在于，第一书记是完全脱离原工作岗位进入帮扶村庄，而驻村指导员驻村时间相对较少，只是定期入村指导村庄工作，而不必长年在村庄从事帮扶。
“第一书记”进入村庄权力结构的本质是非制度化的“干部和资金”的“转移支付”。转移支付，原本是指各级政府间为解决财政失衡而通过特定形式和途径转移财政资金的活动，它是一种制度化的二次分配手段。本文用它来指称各省组织部门为了解决农村基层组织建设和经济建设的失衡而进行的干部转移、调配的活动。它与通常所称的转移支付的区别主要有二：首先，它是非制度化的。虽然目前全国各省市区都在普遍实行这一做法，但没有任何一地有正式制度对此加以规范，而完全都是依靠党的政策进行调整。其次，它转移的对象不是资金而是干部，而且这些干部都是省级以下党政企事业单位的骨干，原本不属于被帮扶村庄的政治精英；表面上是干部的转移支付，其背后是资金和项目的转移支付。正如原河南省委书记卢展工所言，“一个机关干部到村里任党支部第一书记，背后就会有一个单位的力量来支持这个干部的工作，支持这个村的发展。”[⑩]单位力量对村庄的支持，既包含资金的支持，又包括项目的支持；既可能是技术服务，也可能是政策倾斜，但资金的支持是最为普遍的，也是最容易见到帮扶成效的支持方式。
（二）“第一书记”进入村庄权力结构后所发挥的积极作用
毋庸置疑，全国各省市区推行第一书记驻村帮扶工作的目的是抓党建、促脱贫，增强党组织的力量并实现村庄组织建设与经济发展的双丰收。事实证明，大多数有第一书记帮扶的村庄都在不同程度上实现了上述目标。
首先，第一书记的到来对于改善村庄的权力结构有巨大的推动作用。需要帮扶的村庄往往都有一个共同特点即党员和干部老龄化、宗族势力影响较大，而年轻有为的党政企事业干部的到来对此都能起到应有的改善权力结构的作用。L村“观光路”建设涉及的最重要力量包括干部精英和宗族势力。C书记在路线设计时遵循民主原则，听取各方意见，较好的协调了相互之间的利益矛盾。大姓家族人数占据绝对优势的村庄，在民主选举时会因共同的家族观念而倾向于“自己人”，从而帮助本家族的势力在村两委中占据优势地位，于是家族精英被推向村庄内部权力结构的中心。此外，经济精英、文化精英等也会因其所长而获得一些权威，能在村两委中相应的占据一席之地。在村民自治发育还不太成熟的情况下，大家族之外的其他小姓村民的利益就会容易被忽视。第一书记作为一个与村庄无直接利益瓜葛的外部力量可以帮助村庄实现内部权力制衡，约束农村精英权力非公平性的行使，从而在基层事务管理中照顾到少数人的利益。
其次，第一书记运用自身所具有的开阔的视野、较强的能力和丰富的人脉能为村庄带来资金和项目，助推村庄经济状况获得巨大的改善。C书记来到L村之后，经过调查他发现村庄现在最缺乏的是村庄与外界的交流，打破村庄封闭现状首要的是开通公路，在方便村庄生产、行走的同时，拓宽外界与村庄联系的渠道，甚至未来依靠采摘、乡村观光等形式给村庄经济带来新的发展机会。观光路建设项目在市交通局的立项、区财政局的配套、设计院的设计、工程的招标和建设过程中的监督等一系列过程几乎都完全是依靠C书记的超强的个人能力和丰富的人脉资源完成的。如果没有C书记的帮扶，观光路建设过程的五个环节中任何一个都可能会出现问题，从而导致工程无法按时完成交工。另据报道，山东青年政治学院四位同志分两批驻村担任第一书记，多方筹集资金，共为村庄修缮道路11公里、新建桥梁6座、改建2座，协调水利部门清淤、加宽沟渠3000余米。总共争取帮扶资金900余万元，各类社会捐助实物3万余元，两村得到了巨大实惠。[11]
此外，各村第一书记也能运用自己的能力和关系为村庄的社会建设、精神文明建设发挥难以估量的作用，在此不再赘述。
（三）“第一书记”进入村庄权力结构后给村民自治带来的消极影响
由于第一书记非制度化的特征，他们在给村庄带来积极推动作用的同时，不可避免地，也会带来一些消极影响，值得党的组织部门和学术界的重视和警惕。
首先，既然第一书记驻村帮扶可以给村庄带来巨大的经济效益、改善基层组织结构，那么哪些村庄能够获得第一书记的帮扶，就成为一个涉及到不同村庄间利益二次分配的公平性问题。如前所述，第一书记职位的设计初衷是通过优秀干部的下派加强基层党组织的领导核心作用，以一人带动一个团队，以团队带动整个村庄。但为了保证第一书记政策的成功，各省市区都会制定一些优惠政策来强化其功能。同时，各下派单位都会进一步加大支持力度，以保证本单位下派干部的工作实效。在很大程度上，驻村第一书记的比拼成为了各省市区及各下派单位的竞争，因此，取得第一书记帮扶资格的村庄因此取得巨大经济利益，就成了一个不争的事实。获得帮扶资金少则几十万，多则上百万，甚至上千万，得到资金的多少，主要取决于第一书记的能力、人脉与背后派驻单位的实力。许多能够有幸得到第一书记帮扶的村庄，完全可能咸鱼翻身从双薄村一跃变成先进村、富裕村，不但远远超越同期没有入选帮扶的双薄村，而且完全有可能赶超那些奋发有为的先进村。因此，哪些村庄能够入选第一书记的帮扶对象，就可能像有些县能够入选全国贫困县一样，成为巨大的福利。而恰恰因为第一书记政策的非制度化，哪些村庄能够入选，并无明确而统一的规定，由此会引发“干部和资金”分配的公平问题。
其次，第一书记的帮扶工作具有强烈的非制度化特点。由于第一书记驻村帮扶工作缺乏成熟的经验，更无刚性的制度约束，因此其帮扶方式往往具有很强的随意性。在L村观光路的建设过程中，由于C书记曾在市里多个关键部门任职，工作经验丰富，办事能力强，人脉资源丰富，他可以能够通过种种制度内的、制度外的方式和渠道为L村争得许多利益。帮扶效果好坏，往往取决于第一书记个人魅力及背后派驻单位的实力。事实上，在全国各地第一书记履职过程中，帮扶效果千差万别。有些第一书记能力强，但却可能凌驾于弱势的两委干部之上；有些能力较弱，与两委干部和平相处，但却可能对村庄改变组织和经济的双薄现象于事无补；有些第一书记人脉广，头脑灵活，可能会四处化缘，为村庄争取许多资金、项目；有些照章办事，村庄的贫穷落后面貌可能变化不大。虽然各省市区在进行第一书记任前培训时都会强调些“指导但不指责、到位但不越位、帮带但不包办、帮忙但不添乱”等原则性规定，但真正帮扶过程中，有多少驻村干部能够坚守这些原则还不得而知。第一书记在多大程度能够改善村庄权力结构，提高基层组织的工作力度，偶然性远大于其中的必然性。
第三，第一书记的帮扶可能会强化双薄村的等、靠、要的被动思想。许多被帮扶村庄在第一书记帮扶期间，各项工作开展的轰轰烈烈，但第一书记人走“茶”凉，人走政息。造成这种帮扶结果的原因是帮扶工作与村民自治两张皮，第一书记的帮扶工作完全变成了展现工作能力的个人表演，没有将帮扶工作与培育村民自治能力结合起来。一年一换或两年一换，是第一书记最常见的工作周期，第一书记要想在如此短的时间内做出惊人的业绩，以便向派驻单位或社会交出一份靓丽的答卷，他最大的可能是用自己丰富的人脉为村庄拉赞助、搞项目、建工程，而不是所谓的培育村民自治精神。L村“观光路”建设期间是C书记驻村实地工作最长的一段时间，这说明第一书记任职的短期性必然会造成第一书记的短视效应。这种第一书记事必躬亲、競競业业的工作方式必然会将村两委干部及全体村民晾在一边，村民自治精神的培育就会成为一句空话。结果，在第一书记驻村工作结束后，其“旗手效应”消失，村庄内部的权力关系又迅速回归常态，第一书记走后留下的只是一堆书记工程。这种帮扶不但不会培育村民自治精神，反而可能会强化两委及村民的等、靠、要思想。结果出现一任第一书记走后，期盼下一任第一书记的现象。
五、对完善第一书记政策的建议
通过上述第一书记与村庄权力结构的讨论我们发现，第一书记做法的非制度化是第一书记消极影响的主要原因所在，基于第一书记驻村帮扶的积极效果，我们认为第一书记政策不应取消，而是应当加强制度化。正如习近平同志所强调的那样“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[12]具体而言，主要包括以下三个方面：
（一）各省市区确定哪些村庄入选帮扶对象时，制定明确的标准，严格依据既定标准确定帮扶对象。
这样规定主要是为了确保那些真正需要帮扶的村庄能够入选帮扶对象，好钢用在刀刃上，让那些优秀干部进入经济上贫困、组织上薄弱的村庄进行帮扶，从而达到巩固党的执政基础的目标。同时也避免帮扶指标的不公平分配：有些村庄只要达到了经济上脱贫、组织上强化的标准之后，下一期派驻第一书记时，应当退出帮扶对象，避免帮扶中的不公现象。
（二）在第一书记实践中，制定刚性的帮扶准则，规范帮扶行为。
这样规定主要是为了保证在第一书记具体的帮扶过程中，既要有弹性的原则性规定，又要有刚性的具体性准则，毕竟各地第一书记可以支配的资金或引入的帮扶资金数额非常可观，而且资金的性质大多都属于财政资金，具有公共属性，应当保证公共资金使用的规范性。此外，第一书记在加强基层组织建设的过程中，它对村庄的“领导”行为也须加以规范，以避免第一书记职权的越位、缺位或错位现象，确保第一书记能够真正维护党在基层的形象。
（三）第一书记注意应当以培育村民自治能力为主，做到帮扶而不替代。
在处理第一书记的帮扶工作与村民自治关系时，应当以村民自治为根本，帮扶工作为辅助。无论第一书记工作能力多么突出、帮扶工作多么出色，都应当加强其帮扶工作对村民自治能力的培育，做好帮扶工作与村民自治制度的衔接，因为第一书记终究要离开村庄，村庄长久的发展还要依赖两委干部和村民自己。尽管邓小平同志当初也主张用“第一书记”去解决地方和基层的组织不力问题，但他也认为这只是权宜之计，解决基层的问题最终还是要靠基层干部和基层群众：“拿大队来说，你有什么办法派人去当一个大队的脱离生产的干部？派少数人去加强加强，了解了解情况，当一个时候是可以的，根本的办法还是要用当地的人，本乡的人，本大队的人，根本的办法是搞民主。”[13]为了防止村庄权力主体过度依赖第一书记，另外可以做出规定，如果村庄两委干部在帮扶的过程中不主动向第一书记学习、提高自身组织和管理能力，未来要取消该村继续获得帮扶的资格，而不论该轮帮扶之后其是否达到了经济脱贫和组织优化的效果。
参考文献：略
基金项目：本文为国家社科基金重点项目“探索不同情况下村民自治的有效实现形式研究”（14AZZ010）的阶段成果。按照学术规范，本文对相关地名、人名都进行了技术处理。
作者简介：陈国申，山东农业大学地方政府与乡村治理研究中心主任、教授、硕士生导师，法学博士，主要从事乡村治理研究；唐京华，山东农业大学地方政府与乡村治理研究中心学生。
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