深读
政经大视野
经过多年发展,全国多个省份都出现了一些发展较快的“特大镇”。这些地方虽然只是一个镇级行政区,但经济和人口体量超过很多地级市。近年来舆论中多次出现一种声音:特大镇经济体量过大、人口增长过快,但仍以镇级作为行政单位,如同“小马拉大车,大脚穿小鞋”。
对此,相关方面提出了“小城市培育”的概念,探索特大镇改市的路径。“十三五”规划、新型城镇化规划都对小城市培育提出明确要求。2014年12月起,国家确立浙江龙港镇、吉林二道白河镇为“一南一北”两个试点。而在此前,浙江、广东、江苏、山东、陕西等多个省份早已启动小城市培育试点。
至今,这些中小城市培育试点情况发展如何?遇到哪些问题?取得了哪些经验?从镇改市,是否可行、准备好了吗?6月26日至7月1日,南方日报记者跟随国家发改委,先后赴山东、广东、浙江、江苏四省的多个特大镇进行调研,一窥特大镇在探索改市过程中的探索和挑战。
声音
“小马拉大车,大脚穿小鞋”
160年前,民族英雄林则徐率领军民在虎门销烟御敌,写下了悲壮的中国近代史第一页;160年过去,当年英雄的虎门后代,搭乘改革开放这一时代“快车”,经济发展令世人瞩目。
资料显示,虎门镇区域面积178.5平方公里,下辖30个社区,常住人口超过60万。2015年,全镇全年生产总值447亿元,同比增长8.1%。这样的人口数量和经济体量,不仅超过了中西部一些地市,也令一些东南沿海城市相形见绌——同期,云南丽江生产总值290亿元,甘肃武威416.19亿元,海南三亚435亿元。
以一镇之力,富可敌一市——在我国,这样的特大镇不在少数。国家发改委4月发布的《国家新型城镇化报告2015》显示,当前我国很多特大镇具备城市的体量与特征。其中镇区人口超过10万的特大镇有238个,超过5万的有885个。
“当前特大镇进一步发展面临不少瓶颈和制约,必须因地制宜、持续深入地推进体制机制创新,进一步激发或者挖掘特大镇的发展潜力。”6月6日,在浙江龙港镇举行的新生中小城市培育试点研讨会上,国家发改委副主任胡祖才将这一现象比作“小马拉大车,大脚穿小鞋”。
在胡祖才看来,作为我国城镇体系的重要组成部分,特大镇是依靠市场力量发展起来的,更具特色,也更具活力,是将来培育中小城市最重要的力量。从国外经验和国内实际来看,我国城镇规模结构亟待优化,推进特大镇改市、培育中小城市将成为我国新型城镇化发展的必由之路。
在上述研讨会上,全国人大常委、财经委员会副主任委员辜胜阻表示,国内小城市的数量在过去10年不但没有增长,而且还减少了100个左右。因为有的小城市长大,改成了大城市的区,新的小城市却没有出现。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心做了一个直观的比较,把6000万人口的浙江省同英国、德国、法国等人口规模相近或更大一点的国家相比,20万至50万人口的城市和城镇,浙江5个,英国21个,法国46个,德国106个;5万至20万人口的镇,浙江46个,英国130多个,法国234个,德国557个。
再以日本为例,日本人口规模约相当于浙江省的两倍,该国20万至50万人口的城市80个,5万至20万人口小城市414个,中等、小城市规模分别是浙江省的16倍、9倍。
探索
多地启动小城市培育试点
今年2月,国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出,加快培育发展一批中小城市,完善设市标准和市辖区设置标准,规范审核审批程序,加快启动相关工作,将具备条件的县和特大镇有序设置为市。
事实上,早在2014年7月,国务院发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向,加强产业和公共服务资源布局引导,提升质量、增加数量,促进大中小城市和小城镇协调发展。
2014年12月起,国家确立浙江龙港镇、吉林二道白河镇为“一南一北”两个试点,探索新生中小城市培育。在此之前,浙江、广东、江苏、山东、陕西等多个省份纷纷启动小城市培育试点,做出先行探索。
各个试点的镇,基本都认为此类改革促进了发展。湖州市吴兴区织里镇在相关文件中表述,2010年被列入浙江省小城市培育试点后,“政策红利得到了进一步释放”。当地提供的数据是:试点后建成区面积、GDP、税收收入分别从2010年的18平方公里、90亿元、6.5亿元,增加到2015年的21.4平方公里、169.78亿元、12.75亿元。
山东省青岛市李哥庄镇,2005年成为国家第一批发展改革试点镇、2013年3月成为青岛市第一批5个小城市培育试点镇。2005年以来,李哥庄全镇生产总值从35.75亿元增长到138亿元,财政收入从5830万元增长到6.05亿元,农民人均纯收入从6888元增长到2.5万元。当地也同样认为“成为试点”属于发展中的积极因素。
记者了解到,在这个过程中,这些特大镇所在省、市、区也给予了他们足够多的支持:能下放的权限尽量下放,尽可能多地给予财政、土地等要素资源上的支持。
虎门镇镇长曲洪淇说,2010年以来,根据省、市的部署,虎门开展了简政强镇事权改革工作,将市一级部门代为行使的县级事权及其他权限共500多项下放给虎门镇行使,从而扩大了一级政府的经济社会管理权限,帮助镇街解决了现实的社会管理问题。
在较早开展小城市培育试点的浙江省,36个试点镇均拥有所在县(市、区)52%的行政审批权限,镇均实际开展综合执法事项达109项,服务周边114个乡镇。
除行政权限外,各级政府也给了“真金白银式”的支持。以织里镇为例,该镇所在的苏州市、吴江区两级政府从2010年起,建立每年1.5亿元的小城市培育试点专项基金,5年市区到位配套资金8.07亿元全部到位。
思路
政府购买服务“养事不养人”
“培育新生城市并不是简单地将特大镇改为市,更重要的是要探索城市的新型管理模式。”胡祖才说,既要探索设市的具体路径、模式,更要探索新型城市管理的方法。方向应是“小政府、大服务”,比如“大部门制”、购买服务等,切实提高行政效率,控制行政成本。
事实上,这些改革早在试点镇有所探索,其中行政权限的下放,就推动了特大镇自身行政机构的精简。在东莞市长安镇,按照大部制和尽量不增加人员编制的原则,对行政、事业单位进行统筹整合,优化部门横向分工;调整人员结构,提升工作效能。
在李哥庄镇,打破原有的行政、事业机构模式,综合设置8个工作机构,包括党政办公室、社会稳定工作办公室、经济发展办公室、城镇建设办公室、公共服务管理办公室等,规格为副科级。上述8个机构不再下设科室,直接面向服务对象。
机构精简编制不增,承担职责却不断扩大,这些小城市试点都把眼光放在了购买服务和PPP模式等,进一步促使政府由“财政养人”向“养事不养人”转变,降低公共服务成本,提高公共服务质量。
虎门镇镇长曲洪淇介绍,虎门镇市政、环卫、绿化等城市管理工作,已基本采用市场化服务购买形式,包括环卫市政设施日常维护、河堤灯运营管养维护、清扫保洁、垃圾运输及填埋作业以及绿化养护等39个市场化项目。经统计,2015年虎门镇市政水务局管辖范围内服务购买支出约为0.98亿元。
虎门镇还鼓励民间资金投资教育,加快民办教育发展。2011年以来,共新办9所民办学校,为农业转移人口适龄子女增加义务教育学位10210个。目前,全镇有义务教育阶段学校36所,其中民办中小学16所。
在青岛市南村镇,同样的实践也在发生。南村镇镇长张夕强介绍,南村镇围绕建立一体化体系,通过政府花钱买服务的方式,建立了镇村环卫一体化体系。通过“PPP”融资模式,启动了小城镇供热、供水一体化建设。
不过,苏州市吴江区副区长吴琦则表示,到目前为止,社会组织仍然没有得到足够的发展,在数量、规模等方面相对滞后,专业素质不够高,也出现了一些“红顶商人”,影响社会组织承接政府购买服务。
诉求
“约等于县”还不够
不过,南方日报记者跟随国家发改委的调研过程中则发现,即使被赋予了与县级几乎对等的行政权限,这些特大镇在发展过程中仍然遇到不少问题和挑战。
其中,以扩权为主要方向的小城市试点,却对小城镇发展最为关键的城市规划和土地指标调配权限没有下放。浙江崇福镇党委书记张建林说,镇里所作的城市规划,以及招商引资所需要的项目用地都要得到市里审批,但是镇里哪里需要工业用地,哪里需要住宅用地,镇里的人是最清楚的。
“镇官”们还认为,虽然通过强镇扩权,特大镇承接了一批县级经济社会管理权限,但由于部分权限镇级不具备严格意义上的法律主体资格,造成在行政审批和执法过程中仍存在各种制约,严重制约了特大镇政府的职责履行和经济社会的发展。
苏州市盛泽镇政府已经因“级别问题”吃了官司。盛泽镇镇长吴建中告诉记者,此前他们带队执行环保执法时,被村民以“无执法权限”为由告上了法庭。“虽然在浙江省我们是以小城市试点存在的,但到全国,这个名号站不住脚。”
对于这些产业大镇,居高不下的外来人口还导致管理成本极为高昂。织里镇副镇长宁云介绍,以织里为例,即使刨除城市基础设施、公务服务设施投入,每年仅外来人员管理的人力成本接近2亿,涉及安全监管、城市管理、环卫保洁、社会维稳等。
东莞市长安镇镇长郭荣新介绍,长安镇现有常住人口66万多人,其中户籍人口仅4.9万,存在典型的本地人口与外来人口倒挂问题,在推进外来人口市民化的过程中,需要投入大量资金。
在虎门镇,曲洪淇介绍,根据测算,在东莞,每个人口市民化成本需要12.5万元,而在未来5年,预计将实现7.5万外来农业转移人口市民化。这笔庞大的支出,由于现行机制缺乏分担机制,令镇级财政负担沉重。
虎门镇相关人士还认为,巨大成本之下,分配到镇一级政府的财收却没有得到保证。数据显示,2013年,虎门镇各项税收收入是63.38亿元,但税收分成收入只有11.8亿元,税收分成仅占18.62%左右。2014年,虎门镇各项税收收入是68.02亿元,但税收分成收入只有11.7亿元,税收分成仅占17.2%;2015年,虎门镇各项税收总额72.57亿元,但税收分成收入只有12.2亿元,税收分成仅占16.81%。
除此之外,人才也被看作小城市培育中的瓶颈。李哥庄镇党委书记刘瑛说,“小城市”项目多,任务重、人员不足,特别缺乏规划、建设、金融等专业人才。虽然省市区已经给予了人员编制支持,但受现行不得混编混岗、编制身份限制等制约,造成人才不能合理调配。
同样的问题也出现在青岛市南村镇。资料显示,南村镇乡镇规划建设监督管理办公室有5个编制,但目前实有人数为零。青岛市统筹城乡发展工作领导小组办公室副主任周江杰认为,镇级行政单位在吸引人才方面能力仍然较弱,这造成了有编制却没人愿意来的尴尬。
期待
明确改革路径加快出台设市标准
李哥庄镇党委书记刘瑛表示,希望将李哥庄镇纳入国家小城市建设试点,进一步规范行政管理体制,早日建成小城市。
更多的特大镇已经不满足于小城市试点,希望能够彻底实现“镇改市”。“要求镇改市不是对于名称的追求,而是希望通过这一变化为特大镇提供实实在在突破瓶颈的办法。”宁云表示,只有实现了镇改市,才能把这些政策加以固化,形成制度。
宁云表达了不少特大镇的心声。事实上,自上个世纪九十年代开始,全国确定首批小城镇综合改革试点镇之后,重点镇已经经历了数轮权力下放与回收。仅仅依靠权力的下放难以解决小城镇在发展中遇到的问题,中国的小城市培育试点正走到十字路口。
“下一步特大镇改为市,我认为完全可行。”苏州市发改委主任顾海东说,现在特大镇规模不亚于市,改市后将把相关改革举措固化下来,管理理念也会发生改变,按照市的标准去管理,这将使当地发展实现质的飞跃。
曲洪淇说,由于东莞是市管镇的模式,是撤镇设区还是撤镇设市,无论省里还是市里都没有明确说法,需要中央进一步明确改革路径。和曲洪淇观点一致,郭荣新表示,从特大镇发展的角度来说,是一步到位设置成市更好,“撤镇设区对我们意义不大”。
“培育新生中小城市,中央有要求,群众有期盼。”胡祖才表示,“十三五”规划纲要明确提出符合条件的县和特大镇可有序改市,国家应尽快出台设市(设区)标准。
事实上,新生小城市培育试点进一步落地,掣肘因素在于新的设市标准尚未确立。目前我国公开的撤县设市标准,是1993年国务院批转的民政部《关于调整设市标准报告的通知》明确,以每平方公里人口密度划分三大类,下分人口、经济、基础建设9个小类要求。但在当年,我国的城镇化水平不到30%。
这一标准显然已不能适应国家经济社会的进一步发展。2011年党的十八大报告中再提“完善设市标准”,但至今未见出台。国家发改委规划司司长徐林4月曾经透露,目前新的设市标准确立的工作由民政部主导,今年准备加快出台设市标准,推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。
据知情人士透露,目前中央层面尚未就镇改市路径达成一致。有关部委担心,设立镇级市会增加行政层级,进而增加编制人数,增加行政成本,与我国现行的简政放权总体方针相违背。该人士还表示:“试点镇的成果已经证明,在不大量增加编制的情况下,通过政府购买服务、PPP、县级人员下沉的做法,已经可以维持镇级市的运作。”
中国乡村发现网转自：南方日报2016-07-13
(扫一扫，更多精彩内容！)
