——在“第十三届中国政府创新论坛暨中国基层治理（宁海）研讨会”上的发言
村民自治有一个陷阱，就是追求形式民主压倒实质民主。形式民主过分强调阻碍追求村级民主走向实质民主方向。如果不能从思想上清理村民自治发展思路上过分强调形式化民主的倾向，我们在碰到新问题时就还可能碰到新的陷阱。
我简单讲三个方面：第一，追求形式民主的问题是怎么来的？第二，在理论上对跌入陷阱的几种可能性的认识；第三，结合宁海36条看能不能把村级民主的正当性用新的语言体系来解释，从而支撑它能走的更远。
我在这方面的困惑来自于2004年。媒体曝光了山西运城老窑头村贿选的案例。农民对村干部承包集体的煤矿给集体交的很少很有意见，想通过选举换掉村干部，但是没有实力，这时候在外面跑运输的人回来挑战，在任上的村委会主任和挑战者，都在选举前一天晚上加码承诺，只要当选就发钱。两人竞相加价，从之前的三四百块钱增加凌晨的一千八百块钱到两千块钱。第二天选举的时候农民要求竞选的两个人把钱抬到村里的舞台上给大家看是不是真的，挑战者真的把一个大木箱抬到舞台给大家展示钱财，农民相信以后投了票，当天下午到第二天上午把全村所有的人都发了。这个当选的村委会主任和两个副主任总共发了224万元。
当选的村委会主任因为落选的村委会主任举报而被撤职。争议的焦点是这到底算不算贿选。从这个事情我看到非常危险的信号，第一是当选后的村干部的权力受不到制约；第二贿选蔓延；第三竞争性选举强化了派性。
我想这是村民自治的制度有问题，而不是当地的民情，它背后有一个普遍的原因。基于制度上的反应，我也提出了反思。2010年修改《村委会组织法》，当时我写了一个内参。根据原来的调查，我认为，为了搞选举付出的组织成本已经非常高，法律修订送审稿提出要设立村务监督委员会，但是要维持一个也是具有相当代表性的村务监督委员会,也要经过一定的推选甚至是选举程序，产生和维持它的运作，成本是很高的，对它运作的效果我是非常怀疑的。所以我当时认为不要在村民自治已经过度复杂的情况下，徒耗制度资源。
但立法并没有听取这条意见，虽然整个内参得到了国务院领导、中农办和民政部领导的重视，法律依然通过了这条意见。在宁海我看到村务监督委员会又实际发挥了作用，这就需要提出新的解释。村务监督委员会到底适不适合普遍地传播，村务监督委员会为什么是与过度强调选举的同时存在的必须的制度安排？
村民选举走向形式化、治理绩效衰减的原因。第一，选举组织成本高昂。第二，当选权力不受监督。第三，选民参与功利化。第四，贿选无法消除。第五，选后冲突增加，治理难度增大。
到底村民选举以及后三个民主（民主决策、民主监督、民主管理）正当性在哪里？既然实际的治理绩效越来越弱，但是我们还要维持这个制度，对它的理论论证有没有问题？
理论上的依据：第一是起码从村民选举里说他们认为这个制度有一个中心的目标就是要维护和实现村民的选举权利。村民参加村委会选举的投票被提升到政治权利的高度来认识。有一个很小的投票方式的争论曾经被提到这个层次上去认识。要不要委托投票，有人说你选举村干部的权力是政治权利，不得随意委托，现在法律虽然接受委托投票，但是在一些人看来认为随着农民民主意识和能力的提高，将来这个制度还可能被拿掉。但是，村庄里的选举参与是政治权利吗？是否要围绕选举权利来设计选举制度？
第二是认为形式民主即选举程序的改进会产生村庄公共品供给的改善。是不是因为选举制度的改进而导致村庄供给得到改善呢？
第三是认为程序公正有其价值，技术性的安排拥有最高的意义，也是民主应该追求的价值和目标。对此应该结合村委会选举的进展进行评估。
第四是民主化效应，随着村民自治的推行，将来中国的民主就有了一个先入点，你只要搞了村委会选举，就不能限制它，就会让民主化的努力越来越强。这是特别理想的期待，形成了学界和我们全国人大、民政部到各级执法机构，而且是省级以上政府和立法机构共同的认识。同时，还认为后三个民主和以村民选举为起点的制度建设是完全配套的，就是所谓“四个民主一套车”。他们还做过形象化的VCD，用漫画和故事来演义。村民自治也就是以村民选举权利为起点，扩大农民的选举权力，选举背后也是直接参与，包括我们要开村民大会，要有正式的文字记录。
这是到今天为止，我们还在坚持村民自治形式民主主导的思路正当性的根据。但是，村民自治效果的衰减已经提出了对形式民主主导的思路的反思的任务。这提供了一个契机，就是要不要重新来思考它？能不能重新来思考它？
村民选举和村民自治制度安排是从上到下提供的，是由立法者集中在一块设计，而且是由外向内提供的。不仅由我们的村以外的力量，甚至包括了国外选举研究机构和观察机构也加入其中。选举民主的程序安排，实际是由外向内，由全球化视野来提供制度设计。
我觉得宁海36条的面目不是很清晰，它是兼顾实质民主与形式民主之间的制度安排，是统一规则与多样化规则之间的制度安排。但是它非常有效。我们要不要使它明晰化？或者说，明晰化是不是仅仅在程序上使它明晰，或者使它的形式化进一步发展。同时，我认为村民自治要扩展它的多样性，宁海对不同类型的村庄也不要给一个统一的路线图。我觉得四个民主的顺序应该颠倒！选举应该往后放。应该先把权力使用规则讲清楚，再来讲谁来执行，而不是先选人再做事儿。
我们要纠正“村民选举以权利为中心”的理念，而是以治理为本位来设计村民选举以及其它村庄治理制度。村庄治理和整个乡域治理、县域治理是连为一体的，在宁海已经表现出这一点，我们应该勇于承认这一点，在制度上进一步探索将村、乡、县连成一体的制度安排。这才是村庄治理和整个乡村治理以及国家治理体系现代化的真实连接点，而不是通过个体的民主意识和民主能力的提高来构成这种联系。
作者系中国人民大学农业与农村发展学院副教授
中国乡村发现网转自： 乡村建设研究 微信公众号
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