内容提要：统筹推进户籍制度改革，是十三五规划、全面建成小康社会一项重大措施，是跨越中等收入陷阱的内在要求，也是缓解劳动力人口负增长、保持经济增长的重要措施。但是，统筹推进户籍制度是一项系统工程，涉及到政府各个职能部门。据有关方面研究，一个农业人口进城，需要10万元以上的财政投入。既需要顶层设计，需要中央财政建立相关挂钩机制。加大对地方的支持，同时，更要调动地方政府的积极性，允许先行先试，分步实施，从实际出发，制订当地农业转移人口市民化的规划部署和措施办法。统筹各个部门和资金用于公共服务均等化建设。保障这项惠民工程稳步推进。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第三十二章，专门就加快农业转移人口市民化作出了规划部署。统筹推进户籍制度改革，推动更多农业人口融入城镇化，意义重大，影响深远。
我国自2011年以来，15~59岁劳动年龄人口已处于负增长阶段，到2017年之前，劳动力供给的继续增长靠的是劳动参与率的提高，因此，全面实施居住证制度为重点推动城镇化结构变革，也是全面建成小康社会的关键措施。2015年我国常住人口的城镇化率达到56.1%，户籍人口城镇化率为39.9%。也就是说，我国提高户籍人口城镇化率蕴藏着巨大潜力。如果2020年户籍人口城镇化率达到50%左右，意味着将有10%左右、将近两亿多的农村转移人口真正融入城镇，成为新增的中等收入群体。目前，城乡二元户籍制度存在的历史条件已发生了根本变化，在“十三五”全面实施居住证制度，取代城乡二元的户籍制度箭在弦上，势在必行。
但是，统筹推进户籍制度改革必须经过三道坎：
第一道坎，进入城镇化的农业人口必须具备一定的能力素质和条件。进入城镇化的农业人口，并不是进城养老的，不是来吃城镇化的，而是来共同建设城镇化，共建美好家园的。因此，必须具备一定的能力素质、资质、资格、技能、产业、投资和与城镇化需要的相关条件。对此，《十三五规划纲要》提出：推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工落户问题。省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法。大中城市不得采取购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件，实行差异化的落户政策。强化地方政府推动农业转移人口市民化主体责任。我认为，这些能力素质和条件是完全必要的。试想一下，如果一个进入城镇化的农业人口没有素质、没有技术、没有资质，没有产业，不能挣钱来养家糊口，那么他在城市就根本不能生存下去，谈不上对城市的贡献，还可能成为城市的负担和社会安全的隐患。因此，认真落实《十三五规划纲要》提出的能力素质和条件，是进入城市的农民工所必须具备和不可缺少的。
第二道坎，对符合城镇化居住条件的人口发放实施居住证制度。全面实施居住证暂行条例，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。要结合各地实际，尽快制定出台当地城市的《居住证管理暂行办法》，为各地加强居住证管理工作提供政策依据。中小城镇应当根据一定条件，允许农民进入城镇。而大城市也可实行差异化管理办法，如建立积分落户制度，科学控制城市人口规模。以武汉市为例，内外有别，在三环线以内实行积分落户，科学控制人口规模；在三环线以外逐步放开落户限制，追求人口红利。
第三道坎，加快推进基本公共服务均等化。这是农业人口到城市落户的关键。公共服务与公共福利均等化，是户籍制度改革成功的必要条件，是一次重大的利益再分配，也是一项实实在在的民生工程、惠民工程。要切实保障居住证持有人在居住地享有义务教育、公共就业服务、公共卫生服务等国家规定的基本公共服务。鼓励各级政府不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，缩小与户籍人口的差距。中央财政要健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。各级政府及其相关部门要研究确定居住证可享有的具体公共服务项目，并进行告示和宣传，逐步形成“办居住证可以享受待遇，凭居住证才能享受待遇”的氛围。特别是教育、就业、医疗、养老等社会福利怎样并轨？如何让人们到城镇进得来、住得下、融得进？各级政府及财政部门应切实转变观念，加大统筹力度和基本公共服务支出，建立健全多元化、可持续的资金保障机制，尽最大可能保证城镇居民基本公共服务全覆盖。
由于统筹推进户籍制度改革要过三道坎，是一项系统工程，据有关方面研究，一个农业人口进城，需要10万元以上的财政配套投入资金。因此，既需要顶层设计，需要中央财政健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。加大对地方的支持。同时，又要调动各级地方政府的积极性，允许先行先试，分步实施，从实际出发，制订当地农业转移人口市民化的规划部署和措施办法。统筹各项资金用于公共服务均等化建设。保障这项惠民工程稳步推进。
作者傅光明系湖北省财政厅，高级经济师，华中科技大学管理学博士、中南财经政法大学管理学硕士、兼职教授、华中科技大学法学院兼职法律硕士导师中国法学会员、中国财税法学研究会理事、省作家协会会员，省诗词学会会员 省廉政文化研究会特邀研究员。 付博文系湖北省麻城市人大常委会干部。
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