要建立城乡统一的建设用地市场，规范农村集体建设用地流转，构建兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，必须以产权保护为前提，尊重产权细分事实、优化产权结构，提高产权主体的产权实施能力，切实促进产权资本化。
一、农村集体建设用地产权细分与确认
1.产权细分
产权不是单一的整体，而是一个由多种权能构成的复杂结构。随着经济社会的不断发展，产权呈现出逐步变迁的特征，产权权能表现出不断细分的发展形态，农村集体建设用地产权也不例外。人们逐步认识到，产权所有者不必然就是产权使用者，产权使用者也未必就一定是产权经营者，产权收益不再被某一个产权主体独享，而是依据共享的原则在不同的产权主体间分享。在产权结构上就是，所有权、使用权、处分权和收益权不再是一个不可分割的整体，而是表现出不断分离的变化趋势。固然，产权细分是产权的内在属性，但是，围绕着稀缺的产权载体的优化配置则是不可回避的外在动力。
就世界各国的实践来看，土地的使用具有规划性和用途管制性，不同性质土地的使用方向不尽相同。在我国，农地必须农用，只有在符合规划的前提下才能将农地转化为建设用地，这就从制度层面规定了农地非农化使用的合理限度，也使得建设用地的供给相对缺乏弹性。就建设用地的需求来看，城市化的扩张与工业化的推进，对建设用地的需求强度越来越大，尤其是在部分城市用地指标极难获得的前提下，这种较大的需求就转向了农村集体建设用地。强劲的需求与有限的供给，使得农村集体建设用地的稀缺性更加凸显，特别是土地的用途管制原则更从制度层面直接赋予了农村集体建设用地的权利价值，即一块地的建设用地属性本身就具有价值，空间区位、地块大小等因素所形成的价值差异都以权利价值为基础。
供给与需求的不匹配，使得农村集体建设用地的优化配置极为关键。要切实提高农村集体建设用地的配置效率，释放土地的生产功能与分配功能，需要充分发挥市场配置资源的决定性作用，而首要的前提就是明晰产权，并以此为基础规范经济主体的行为边界和形成稳定预期。
2.产权确认
对农村集体建设用地产权而言，集体所有是不可改变的产权内核，但集体所有并不意味着集体使用，经济主体可依据市场运行原则合理配置土地的某项权能，并凭借各自的贡献度分享
产权收益。这意味着，产权是公有还是私有，并不是农村集体建设用地产权性质的实质和关键，使用权、处分权、经营权和收益权等权能更为重要。为此，农村集体建设用地的产权确认不要陷入公有还是私有的死胡同，而应该承认并合理促进产权权能的细分和结构优化。
第一，要明确集体所有的产权内核，并通过集体成员权将使用权主体落实。使用权的落地必须兼顾公平与效率，要权衡比较以家庭为单位和以户籍身份为单位在使用权主体确认过程中的优劣势和利弊大小，既要尊重历史事实，不回避矛盾；又要立足当下、展望未来，实现使用权主体确认的广泛参与性与高度认可性。对使用权主体的确认怎么强调都不为过，因为使用权主体的明晰是处分权、经营权和收益权等各项权能在不同经济主体优化配置的前提保障。
第二，要承认并促进土地产权的细分与结构优化。经济社会发展史表明，产权细分是客观事实，产权的实施要比产权的归属重要的多，一个缺乏有效实施的产权等于没有产权。要让产权所有者和使用者充分享有产权权能配置带来的收益，需要结合经济社会发展的阶段性特征合理促进产权权能的细分，根据正式制度的规定赋予产权所有者或使用者相应限度的处分权、经营权和收益权，并让每项权能依据市场经济的基本原则在不同的经济主体之间合理转让，从而实现产权结构优化。当务之急，就是要让集体经济组织和农民享有富有保障的农村集体建设用地处分权和收益权，而不是一旦涉及农村集体建设用地的使用就得变更为国家所有，以及剥夺集体经济组织和农民分享农村集体建设用地产权资本化收益的权利。由此可见，合理促进产权细分与结构优化，既有助于理清政府权力与集体经济组织或农民的权利边界，又有助于构建兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。
第三，有序推进土地产权确认后的颁证工作。要切实推进农村集体建设用地规范化流转，让产权主体大胆放心地参与流转过程，必须有序推进土地颁证工作，只有这样才能让产权主体吃上定心丸和放心丸。就农村集体建设用地产权确认后的颁证而言，要以流转过程中产权主体的权益保障为目标，围绕着土地产权细分的权能颁布相应的产权证书，比如所有权证书、承包权证书和经营权证书等，让农村集体建设用地凭证流转和以证规范流转，让产权主体明晰流转的权能。
二、农村集体建设用地产权保护
农村集体建设用地的优化配置过程就是经济主体权力博弈的过程，要切实保护农村集体建设用地产权，需要做以下几个方面的工作：
第一，以类型划分为基础，有序推进流转。允许农村集体建设用地入市交易、赋予农村集体建设用地产权主体的产权交易权利，是实现产权保护的首要工作。在符合国家规定的前提下，
划分农村集体建设用地的类型，赋予经营性建设用地入市交易的权利，比照国有建设用地的交易方式，构建统一有形的土地市场，以公开规范的方式合理转让使用权、经营权等权能，并且在符合土地用途规划的前提下与国有土地享有平等权益。对于福利性建设用地而言，要通过深入的调查研究了解集体经济组织和农民的诉求，在尊重农民意愿的前提下积极探索福利性建设用地流转的可行性和可操作性，最为迫切的就是如何解决城乡一体化进程中的宅基地流转制度这一问题。
第二，以平台搭建为载体，释放价格发现功能。健全的流转平台，有助于充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现价格的发现功能，进一步规范流转主体的市场化行为，从而促进农村集体建设用地的优化配置。要充分借鉴成都、重庆、武汉和天津的农村土地产权交易经验，创办全国性的农村集体建设用地产权交易平台，合理反映农村集体建设用地的需求与供给，让价格信号指引农村集体建设用地流转和规范经济主体的行为。
第三，以收益分配机制为保障，共享土地权利资本化收益。产权流转在本质上是产权的各项权能资本化的过程，产权主体凭借其拥有的权能分享权利资本化收益。要实现农村集体建设用地产权保护，必须克服以往的土地征收做法，在不改变农村集体所有的产权内核前提下，剖析土地收益增值的动力，在横向层面构建包容性的土地增值收益分配机制，即有效兼顾国家、集体和个人的利益；在纵向层面构建可持续性的土地增值收益分配机制，即分别让国家、集体和个人享有获得土地资本化收益的可持续能力、并形成稳定的收入流，而不是暂时的货币收入骤增后的返贫。
总而言之，要切实实现对农村集体建设用地的产权保护，必须明晰产权边界，在产权细分的过程中赋予各项产权权能的交易权利，通过交易平台的搭建完善产权交易的价格形成机制，并构建包容性和可持续性的收益分配机制保障产权主体的权利资本化收益。
（作者单位：吉林财经大学经济学院）
中国乡村发现网转自：中国土地科学
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