——本刊专访武汉大学社会学院研究员、博士生导师杨华
作者 化定兴
实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容，党中央对此高度重视。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，旨在推进乡村治理体系和治理能力现代化。不过，从目前来看，仍有部分地方形式主义问题突出，乡村治理存在诸多难点。那么，形式主义为何会在基层泛滥，乡村治理中的主要痛点是什么，就这些问题，本刊记者（以下简称“记”）专访了武汉大学社会学院研究员、博士生导师杨华（以下简称“杨”）。
要理解乡村，就要理解县域治理的逻辑
记：您一向对县域治理这块比较感兴趣，原因是什么？
杨：我们团队（武汉大学中国乡村治理研究中心）最早是做乡村治理研究工作的，采取集体驻村调研的方式来获取信息和积累经验。一般一个调研单位时间为15天到30天不等，调研方式主要是深度访谈，每个访谈的单位时间为两到三个小时。我们在与乡镇干部的访谈中发现，乡村治理中的一些重要经验及问题，难以在乡、村两级层面进行理解，而是涉及基层治理的体制机制问题。县一级是承上启下的结点层级，它既是上面政策在基层的执行者，也是基层政策的制定者，它兼具宏观和微观两个方面的特性。因此，要理解乡村诸问题，就要理解县域治理的机制和逻辑，也就是要在打通县、乡、村的基础上来把握农村基层的政治社会现象。县域治理研究实质上是对县、乡、村治理现象的研究。所以，我们现在做农村基层治理调研，一般是先在村里待上一个星期左右，再到乡镇蹲点一段时间，然后到县级相关部门进行调研；有条件的还要访谈县级主要领导。县域治理研究就是要在县、乡、村三个层级来回往复，把三个层级的经验贯通起来理解基层治理现象。
记：社会学十分注重实地调查，在乡镇调查中，您感受最深的是什么？
杨：对于乡镇来说，最重要的资源是“人”的资源，它要在财、物、权、体制等方面的强约束下，把上面交办的和下面要求的“事”给办好，这就必须充分调动和合理配置乡镇干部的人力资源，其中包括领导干部对自身劳动力的过度剥削。要充分调动和合理配置乡镇的人力资源，就要灵活地在治理机制上进行创新，通过治理机制创新来激活乡镇的干部人事，以实现对“事”的有效治理。
所以，在乡镇，一方面，面对诸多的治理事务，乡镇干部会有抱怨，会有牢骚，埋怨责权利不匹配；但另一方面，他们又将大量自上而下和自下而上的治理事务做好了。其秘诀就在于，在治理资源有限性的条件下，通过创新治理机制，打破既有体制的科层设置，又整合既有体制的资源，有针对性地解决问题，实现治理的有效性。
乡镇责权利匹配不全是负面效应
记：责权利相统一原则可以说是管理中的通用原则，但据您了解，乡镇的责权利并不匹配，主要体现在哪些方面？
杨：通俗点讲，责权利相统一就是有多少权、给多少钱就办多少事、得多少好处，而责权利不匹配则是权力小、资源少，但是责任大、事情多。理想的科层制是责权利相统一、相匹配的体制，每一层级、每一科室、每一个岗位都拥有法定资源、按照法定职权办理法定事务。中国基层治理中责权利不匹配现象不是出现在条线部门，而是下一级的党委政府上。比如，县级党委政府相对于省市党委政府而言，存在责权利不匹配现象；而乡镇党委政府相对于县级党委政府而言，也存在责权利不匹配现象。如果说县级党委政府还可以把任务向乡镇压的话，乡镇则无法将大量的任务直接压向作为自治单位的村级组织，因此，乡镇的责权利不匹配现象在各层级党委政府中是最严重的。
乡镇的责权利不匹配有以下主要表现。
一是人员少。即便有的部门满岗满员，也往往会被县级权势部门抽调，使得乡镇干活的人少。
二是经费少。县级党委政府及部门只下派任务，而一般不给予相应的经费配套，乡镇需要自己筹资将任务完成。
三是权力小。县级部门与乡镇没有建立明确的权力清单体系，县级部门将任务和事务不断地往乡镇下压，但是相应的法定权力却还留在县级部门，乡镇要想完成上级部门的任务，就得在法定职权之外想别的办法和策略。
四是杂事多。现在乡镇面临的不仅仅是“上面千条线、下面一根针”的问题，而且每个部门的每个科室都在想方设法地创造杂事、制造任务，以表示自己在认真做事。这些任务最终都要到乡镇来落实。更要命的是上面各部门的科室还在不断地创立、增设。
五是政治性强。上级领导和部门下派的任务越来越政治任务化，完不成就意味着乡镇党委书记政治意识不强、政治站位不高，使得乡镇主要领导不得不把所有的事情都当作重要事情要处理，责权利不匹配现象愈发严重。
当然，乡镇责权利不匹配，也不全是负面消极效果。积极的效应是充分发挥了乡镇自身的积极性、主动性和创造性，以最少的资源和成本，办了最大多数的事，实现了县乡村的跨越式治理和县域的超常规发展，同时也创造了诸多适应各地的治理机制，丰富了我国基层治理的样态，活跃了基层治理。
记：责权利并不匹配的原因是什么？
杨：乡镇的责权利不匹配现象的根源与以下两个方面紧密相连。
一是与我国的党政体制方面存在问题有关系。所谓党政体制，就是党通过自己的组织体系进行全面领导的体制。党的组织原则是党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。当上级党组织给下级党组织下达任务后，下级党组织要无条件地予以完成。下级党组织在没有条件完成任务的情况下，也要创造条件完成任务。在过去主要是搞基础设施建设、追求GDP增长、完成社会改造任务的情况下，上级党组织通过将任务“包干”给下级党组织，进行目标责任制管理，而不对下级党组织完成任务的过程进行监控。这样，下级党组织就会有较大的剩余索取权，因此有较强的主体性和主动性。在“包干制”下，虽然上级党组织没有给予相应的资源和权力，但是下级党组织可以自己整合资源完成任务，并得到上级党组织相应的政治奖励和经济激励，那么下级党组织的责权利是相对匹配的。同时，乡镇对上级下达的任务，如果没有匹配相应的资源，它即使应付过去，也不会出太大的问题。
二是与执法部门事权下放有关。执法部门本身并不能直接给乡镇下达职权范围内的事务，但是它们可以以上级党委政府的名义压给乡镇。从调查来看，执法部门下压任务的方式包括以下内容。其一是将部门的行政事务塞进县级党委政府的红头文件，从而转化为县级党委政府下达给乡镇的政治任务，自己从法律、政策的执行者摇身一变成为针对乡镇的检查者和考核者。其二是以属地管理的名义将任务往乡镇压。其三是通过分管领导的权威，对乡镇主要领导施压，使乡镇不得不重视分管领导所分管的事务。其四是将部门事务提高到政治的高度给乡镇施压。其五是通过微信工作群的方式，不定期地对全县各乡镇相关工作进行督促、排名，乡镇党委书记为了面子，也要对县级部门的事情予以重视。这样一来，上级部门的分内事情就变成了乡镇要完成的重要的政治任务，但是上级部门又没有下达相应的执法权及其他执法资源。乡镇就只能头悬“达摩克利斯剑”去干活，通过管理的方式而不是执法的方式来完成任务。
形式主义的根源在官僚主义
记：一些基层形式主义泛滥，是否很大一部分原因是由于任务多、精力少？
杨：形式主义泛滥的原因很多，主要有以下几个方面：
一是上面的任务越来越多，也越来越重要。所有部门、科室的任务都标榜“很重要”，所有部门、科室都对乡镇有“生杀予夺”的检查考核权，所有的检查考核都实行“顶格管理”，而不考虑下面的实际情况。乡镇在没有能力完成所有“重要”事务的时候，在很多方面就只能以形式主义来应付之。
二是上面对乡镇的规范化管理越来越严，乡镇自主的空间越来越小。自主空间并不是说乡镇可以不讲规矩，而是说乡镇可以根据自身的情况来灵活地完成上面的任务，充分发挥乡镇干部主体性。一旦对乡镇干部的手脚束缚死了，他们的主体性就发挥不出来，他们在完成任务的过程中也就没有成就感和获得感，最终就变成了机械地为完成任务而完成任务。
三是基层治理形式从结果管理向过程管理转变。结果管理只看结果，不看过程，通过结果的量化评比来激励下级党委政府。这是典型的发包式管理方式，能够发挥承包方的主体性、积极性和创造性。
过程管理则是通过对过程的监控来达到预期效果，需要对过程进行量化批评来激发下级按照上级的要求完成任务。过程的量化主要是通过留痕的方式来体现。最典型的过程管理是在党建领域。党建的结果是难以量化评比的，但是可以通过对党建过程进行量化评比。比如交了多少表格、搞了多少次活动、活动形式有没有创新、检查了多少次、有没有按照清单准备材料等。上级检查下级党建看材料，下级应付上级检查就成了做材料。搞活动本身只需要花半天时间，但是为了将活动做成材料就得用两三天时间，包括活动前有预案，活动中有签到、有材料、有影像，活动后有总结等。
过程管理是典型的包揽式管理，它表现为上级对下级完成任务过程的“全景式”监控，下级自主发挥的空间小。下级就可能通过形式主义来应对上级的过程监控，比如通过“做材料”而不是“做实事”来对付上级的过程检查考核。
记：如何才能解决您在调研中发现的这些问题？
杨：针对乡镇责权利不匹配问题，解决之道不是不让乡镇去承担上级部门下发的任务，而是上级部门的相关执法资源要能为乡镇所调配，使乡镇既是责任主体，也是权力主体。这涉及条块关系的调整问题。要解决这个问题，在不同地区有不同的办法。
在江浙沿海地区，通过扩权强镇的方式来解决乡镇与部门之间的条块矛盾。由于江浙沿海地区镇域经济发达，企事业单位众多，农民市民化程度高，大量外来人口拥入，县级部门有下沉的压力。通过县级部门下沉到乡镇，扩大乡镇对这些部门的调配权力，乡镇就可以解决诸多需要各执法部门配合的治理事务。
在北京平谷区，乡镇的治理任务越来越重，需要调配县级部门进行综合执法的次数也越来越多，但是又还没有达到县级部门完全下沉的地步。因此，平谷区就通过“街乡吹哨、部门报道”的机制创新，将整合区级部门下乡执法的权限交给街道和乡镇。这样只要街乡在治理过程中遇到需要上级职能部门配合的事情，就可以启动“吹哨”机制，被“吹哨”的部门就得在既定的时间内赶往乡镇“报道”。
在湖南新邵县，针对县级不同的重点任务，采用“重点线”的机制，将分管领导、相关部门、城关镇等单位纳入不同的“重点线”，这样就能够很好地整合领导权威、部门职权和乡镇属地管理的资源，在责权利匹配条件下有针对性地解决问题。比如“棚户区改造”重点线，由县级主要领导挂帅，县棚改办、建设局、城管局、发改局、财政局、国土局、城关镇等单位派驻人员参与。
乡镇的形式主义的根源在上面的官僚主义。归结起来，有两点值得进一步讨论：第一点是上面下达的每项任务都很重要，都需要乡镇花十分的精力去做。这说明上面的官僚主义不注重下面的实际情况，乱下任务，乱定指标，完不成乱扣帽子，出了问题加码问责。第二点是上面对乡镇完成任务的检查考核只看形式不重实效。上面既要乡镇干部干活，又不信任乡镇干部，乡镇干部的积极性和主体性发挥不出来。而上面只有通过不断强化过程监控来敦促乡镇干部干活，使得乡镇干部变成了上级完成任务过程中的没血没肉没感情的机器人。他们机械地按照上级指定的操作步骤完成任务，这个过程就必定没有创造性，没有成就感，变得枯燥乏味，形式主义就必然发生。所以，要根治基层的形式主义，就必须从治理上面的官僚主义入手。
★个人简介：杨华，武汉大学社会学院研究员，博士生导师，中国乡村治理研究中心研究人员，主要从事农村阶层分化、农民自杀与县乡治理研究。在核心刊物发表论文100余篇。
中国乡村发现网转自：《清风》杂志118期
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