史啸虎:应尽快允许农民组建社区型合作社

[ 作者:史啸虎  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-12-24  录入:王惠敏 ]

2007年7月1日正式实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》是新中国走上合作化道路以来颁行的第一部有关合作社的法律。这部法律对于“规范农民专业合作社的组织和行为,保护农民专业合作社及其成员的合法权益,促进农业和农村经济的发展”必将起到巨大的促进作用。这一点是无庸置疑的。

但奇怪的是,这部法律的约定范围却非常有限,仅仅是所谓“农民专业合作社”,而这个专业合作社则是以“提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”为主,属于购销合作社之一种。[1]合作社作为一种合作自治性经济组织,涉及领域广泛,类型众多,如按国际合作社联盟成员组织所属的行业分,大致分为农业、消费、银行、信贷、保险、工业、能源、储运、渔业、住房、旅游等十一种合作社。[2]其中,农业合作社又分为生产合作社和购销合作社两种,而消费合作社、住房合作社以及信贷、保险及旅游合作社等又属于社区合作社。

我国的合作经济出现和发展已有近百年了,从新中国一成立起我国的合作经济就有了一个良好的开端和发展。比如,1949年建国前夕的建国大纲《中国人民政治协商会议共同纲领》就约定了要在我国要“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则,发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社,在工厂、机关和学校中应尽先组织消费合作社。”[3] 可见,在近七十年前,合作社在我国,无论城乡,就已经是类型繁多了。

而且,根据1995年国际合作社联盟成立100周年时通过的《关于合作社特征的宣言》又进一步确定了合作社“关心社区原则”。根据这个原则,宣言认为“合作社是为社员的利益而存在的,由于在一个特定的区域内与社员的这种密切关系,使得合作社与其所在的社区也有着千丝万缕的联系。因此,合作社有责任保证促进所在地区经济的、社会的和文化的发展,有责任保护所在地区的环境。” 然而,到了二十一世纪,我国颁行的中国唯一的一部合作社法却故意回避了社区合作社,只约定了如此众多类型的合作社中的一种,即所谓专业合作社,而且还仅仅是农民的。如果说我们提倡经济全球化,那为何在允许国人兴办合作社的问题上却如此地加以限制、不合潮流?

这些年来,国内许多学者一再撰文要求尽快拟定和颁行综合性的《中华人民共和国合作社法》以适应我国合作经济发展的迫切需要。笔者早在2005年的一篇文章中也一再论述了拟订农村合作社法应该将鼓励农民组建社区合作社包括进去的必要性和重要性,并建议该法名称改为《合作社法》,而不要狭隘地称作所谓《农民专业合作社法》。[4]但遗憾的是,最后颁行的这部合作社法还是称作《农民专业合作社法》,丝毫未提及众多学人多年呼吁的社区合作社问题。

对于这么一个令人匪夷所思的问题,该法起草小组相关负责人当年在回答《瞭望》周刊记者提出的“我们提了20多年的社区合作组织,有没有进入立法机构的视野”这么一个问题时,竟然说,“关于社区合作组织立法的问题”,该法之所以撇开社区合作社是因为“农村集体经济组织的改革问题,各地现在正在进行探讨,有些地方也搞了这些规定,但是对于全国的立法现在不太成熟。”[5]

他的这番讲话发生在2006年,距今已有12年了。可是对于发展农村经济最为重要的社区型合作社在中国究竟能不能组建迄今还是一笔糊涂账。这些年里不知道中央已经颁发了多少个农村改革一号文件,而且农村改革到了今天还一点也看不到任何有关社区型合作社的立法迹象。这是不是意味着社区型合作社在中国的条件迄今还没有成熟呢?说实话,到如今我们仍然仅允许农民组建专业合作社而不允许其组建社区型合作社,就好像在工商业领域只允许人们注册个体工商户而不允许注册有限责任公司一样奇怪。

诚然,我国的法律虽然没有约定所谓集体经济组织的法律概念,但是却明白无误地约定了哪些经济类型属于“集体所有制经济”。比如,1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案,将宪法第八条第一款修改为:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”[6]

这是宪法最近一次也是最明确地提到集体经济组织这个名词。该宪法修正案虽然仍然没有约定这个集体经济组织概念的内涵与外延,但却明明白白指出了“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”。(这里,前两者的生产和供销属于专业合作社范畴,而后两者的信用与消费合作经济的组织载体则是指社区合作社)

简言之,宪法修正案认为合作经济即属于集体经济或者就是集体经济的一种。这就等于是说:如果合作经济的组织载体是合作社的话,那么集体经济的组织载体——集体经济组织也就必然要包括合作社在内了。所以我们要问,宪法既然早已明确了各种信用和消费类的社区型合作社属于集体经济组织,那么为何到现在也不允许农民自己组建信用及消费合作社呢?集体经济组织怎么改革也早已清楚了,那就是遵循《宪法》规定,尽快颁行包括专业合作社和社区合作社在内的统一合作社法,以为合作经济在我国的大发展提供一个坚实的法律基础。对此,我们是否可以说,我们迟至今天也不允许人们组建社区型合作社到底是合宪还是违宪呢?

由此可见,仅从立法逻辑上分析,现在也是通过拟订和颁行社区合作社法以正视听并在我国原有的法律体系上进行突破和重建的最佳时期。比如,专业合作社属于宪法修正案提到的生产和供销合作经济的组织载体,而社区合作社则可以将该修正案提及的其它所有“信用和消费等各种形式的合作经济”的组织载体具体化了。

(注意,宪法修正案提及的以及本书这里所说的“供销”和“信用”合作经济,与目前的早已改制企业化了的供销合作社和信用合作社并无关系,而是指按照拟颁行的法律在我国即将大量涌现的全新的农民的专业合作社和社区合作社。在综合性的合作社法正式颁行之前,我们还应该强制要求现在的那些早已公司化的供销社全部更改名称,以将合作社这个令人尊敬的称呼重新还给真正的合作社法人)

如果我们这样做,一直困扰我们的集体经济组织的法定概念的难题也就有一个很好的解决的办法和余地了。通过拟订和颁行《中华人民共和国农村合作社法》(即将农民专业合作社与社区型合作社均包括在内,可以暂不包括城市社区合作社,但其实也并非完全不可以),我们就可以从法律上厘清专业合作社和社区合作社都属于集体经济组织的一个重要组成部分的法律概念,使得法律概念一直模糊不清的集体经济组织首次具有了一种法定的组织形式或载体。

另外,我们2007年才付诸实施的《中华人民共和国物权法》一再说要保护各个平等主体,包括集体经济组织的财产所有权,但也是由于无法界定所谓集体经济组织的定义,致使集体经济组织的财产权在该法中仍然无法得到明确的约定。而且,由于我们在《物权法》中没有把合作社作为一个平等的法律主体列入,致使合作社的财产权即使在《物权法》颁行后也无法得到保障。

大家知道,我们在建设新农村方面遇到的最大挑战并非仅仅是增加政府财政对农村和农业的投入,也并非仅仅是减免农民负担,而是要改革我们现有的那些不合理的“三农”制度,也即改革所谓的落后的生产关系问题。这些制度上的问题包括土地制度、农村和城市二元户籍制度、基层政府的设置和管理体制、村民自治制度以及合作经济制度等。我国中央政府在过去几十年中不下五、六次地系统地提出过建设新农村的设想但始终未能成功的实践告诉我们,以上这些带根本性的涉农制度如不加以彻底而正确的改革,我国这次的乡村振兴战略也是不可能成功的。

按照国际通行的合作社原则,所谓农村社区型合作社是指在一定的农村社区范围内(多为人口集中居住地,或由较大的村庄或若干个较小的村庄组成,或由乡镇政府所在地的小市镇及其周围组成。在交通日渐便利的情况下,社区的范围可以更大些),由社区民众(我国目前就是农村户籍人口,户籍制度改革后应指那些生活在那些社区里的居民)按照自愿原则建立起来的具有互助合作性的自主自助的综合性的经济组织。社区合作社与所谓生产或营销性的专业合作社的区别主要在于它更多地具有所从事行业和业务的社会性与公益性。

与企业不同的是,合作社首先不是营利性机构,而是以向社员提供最低成本的优质服务与交易产品为宗旨;其次,合作社并非按照股权比例行使管理决策权,而是在内部实行社员一人一票的平等投票权。所以一般认为,合作社的非营利性质既不符合企业法人,也不符合我国现有的社团法人的特性。换言之,合作社是一种介于企业法人与社会团体法人之间的中间状态的特有的经济组织,也叫合作社法人。我国近年颁行的《民法总则》终于约定了合作社为特别法人。这是值得欣慰的。

根据合作社的一般分类原则,社区型合作社包括消费合作社、信贷金融合作社、住房合作社、教育合作社、医疗卫生合作社、养老合作社以及土地利用合作社等等。也就是说,在几乎所有涉及所在社区的经济、社会、文化以及环境发展的领域,我们都可以通过组建社区合作社来向社区内居民提供所需要的社会公益服务,以提高社区居民的物质和文化生活的质量。

社区合作社的综合性的社会服务功能是专业合作社所不能替代的。比如,农村的一些基础设施和公用设施,如灌溉水渠建造与维护、住房改建和社区内道路修建等,也只有通过社区合作的方式进行效率才高而成本才低。而且一些农业生产共用设施,如大型拖拉机、联合收割机、农业仓库和农机具修理厂等通过合作社来加以添置和运作,其使用成本也会更低,而使用价值则会更大。再如,农村教育,特别是对农村居民进行的各种技能培训和专业教育以及农村医疗卫生,甚至农民养老等社会公益性事业,更是需要以合作社的方式进行才可以取得实实在在的效果。

还有一种社区型合作社叫土地利用或土地发展合作社,即一种专门组建的农业土地合作社。这类土地合作社也是非营利性合作经济组织。农户与土地利用合作社按份对合作社共有土地享有按份共有所有权。可将那些为农业服务的农业建设土地和按照规划拟作为农业建设使用的土地所有权按份确认给土地利用合作社,而将那些早已被农户承包,即占有、使用和收益的农业土地、养殖水面和山林所有权按份确认给承包它们的农户。合作社股权分为合作社法人股和合作社成员农户股。两者土地确权证书均注明土地产权份额的各项特性,如面积、位置、地形以及土地类型和用途等,产权属性一栏则注明“按份共有所有权”。

就其性质而言,这类农业土地合作社也叫土地利用合作社,属于一种公用合作社。这种合作社在世界各国都是普遍存在的,是指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备,如添置大型农业机械和电气灌溉设备,培养种畜和良种,修建仓库和必要的农用道路等,以供本合作社社员分别使用的一种公用合作社,其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要,所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。我们利用这次农村集体土地产权制度改革时机,鼓励和促进组建这类土地利用合作社必将有力促进我国现代化农业的发展。

将农业土地所有权按份确权给农户的改革,将使得农户享有了土地利用合作社土地资产中属于自己份额内那部分土地的全部产权。享有土地所有权的农户可以比照个体工商户注册为个体农户或家庭农场,我们还可通过颁行相关法规以确定注册农户和家庭农场的法律定义、法人地位及其经营范围,使之合法化。完整的土地产权将使得土地所有权人具体化了,不再与其占有权、使用权、收益权和处置权相分离,也不会再像现在这样因土地产权不完整不明晰而引发出无数的法律逻辑和市场实践上的矛盾和冲突了。由此可见,发展社区型合作社还有利于农村土地产权制度的改革。

我们再拿所谓新型合作医疗制度来作为一个例子稍作剖析吧。严格地说,我们现在推行的所谓农村新型合作医疗制度其实并不新颖,因为它从头到尾都是各级政府在操作和管理,并无一个合法的合作组织作为其载体以按照合作经济组织的原则进行市场化运作。除了有部分资金是农民自己出的之外,这个制度看不出任何农民自主、自助和合作的性质。这种依然由政府主导而非是农民自己做主的合作医疗制度是否也会像上世纪八十年代初第一次农村合作医疗以及九十年代的第二次合作医疗制度那样,一开始轰轰烈烈,获得国内外好评,然后却很快就步入了失败呢?这是很令人担心的事情。因为那两次合作医疗制度的失败的根本原因都是由于我们的政府在设计这一制度时,采用了政府包办方式从而背离或违背了合作医疗制度本身所需要的自主、自助和合作的基本原则。这次我们仍然没有汲取历史的教训。所以,人们对此无法不担心。

有人可能会要问,如果政府不包办,那该如何实施这个合作医疗制度呢?最好的回答就是:合作社啊!也就是说,我们可以采用兴办和组建社区型的医疗卫生合作社的方式来承办农村居民的合作医疗问题。国外许多国家都是这么做的。比如,日本就在都道府县一级(相当于我国以省为单位)组建有专门为农民服务的厚生农协联合会,由基层的综合农协以单位农协法人身份加入组成。这些厚生农协的资金来源与我国大致相同,即政府出大部分,农协组合人(合作社社员,并非每个农民)自己出剩余部分。但是这些资金的管理和使用则是由这些厚生农协自己而非政府按照相关合作社法负责管理和运作的。

另据日本厚生连农协联合会统计,2004年,农协系统在各地拥有医院122间,病床37727张,诊疗所59个,农村健康检查中心23个,健康检查车202台。护理老人设施23个,访问看护设施110个,中级护理师培训机构16个,高级护理培训机构14个。固定资产4430亿元,流动资产3074亿元,当年事业利润77.2亿元。农协的卫生机构主要为农协成员服务。2004年,在农协卫生机构看病的患者达到22,586,647人,入院患者达到11,962,457人。[7]

日本等世界其它国家和地区采用合作社方式解决农民的医疗卫生问题的经验表明,兴办医疗合作社而不是由政府包办,这样做至少有两个好处:一是鼓励农民入社;二是不会再发生因包办合作医疗的政府缺乏合作经济组织应有的合作自助的精神而导致的管理混乱和资金损失了。这些年来,我们的社会保险资金、住房公积金以及企业年金等社会公有资产因为政府的管理失误而一再地被挪用而流失了很多。

其实,我国的宪法对此早有规定。如宪法第十九条规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第二十一条又规定:国家“鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。”[8] 可以说,我们的宪法早已将兴办这类教育和医疗卫生事业的权力和许可交给了属于集体经济组织的合作社,特别是社区型合作社了。而我们却对此视而不见,一而再、再而三地阻止农民组建社区型合作社。真让人难以置信。

社区合作社还包括养老合作社和金融信贷合作社等。农民兴办合作社,建设新农村,没有资金支持是根本不可能的。农民资金互助合作社与我国现有的农村商业银行,包括打着合作社旗号、实为农村商业银行的农村信用社在内,有着根本的不同,因为它具有资本自聚功能和内生性,又是因农民的生产生活需求而产生的农民资金互助合作金融组织,所以具有强大的生命力。

遗憾的是,我们迄今仍不允许农民兴办和组建各种类型的社区型合作社。这表明,在中国农村组建社区型合作社不成熟的并非是农村社区合作社在我国立法的社会和经济条件,而是我们的农村改革意识和决策早已落后于时代并束缚了农村市场经济的发展了。


中国乡村发现网转自:史啸虎杂谈 微信公众号(原创)


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