张辉等:关于健全城乡融合发展体制机制的思考

[ 作者:张辉 詹慧龙 周鸿 陈艳青 刘洋 马建宇   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-02-10  录入:王惠敏 ]

党的十九大报告提出,实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,这是党中央着眼于我国当前城乡发展实际和将来新型城乡发展趋势,在总结国内外城乡融合发展经验的基础上,对新时代“三农”工作作出的重大战略决策和重要工作安排,也是重塑城乡关系,推动城乡融合发展的创新性路径选择。

一、我国城乡融合的政策演变和发展现状

近年来,我国采取一系列政策措施,大力推进城乡统筹发展。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展;党的十七大提出,建立以工促农,以城带乡长效机制,建立城乡经济社会发展一体化新格局;党的十八大提出,推动城乡发展一体化,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系;党的十九大提出,进一步健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。这一系列重要思想和政策措施,体现了我们党对“三农”工作一贯的高度重视,反映了我国城乡发展理念、政策和方法的不断演进。

具体而言,在城乡发展理念上,经历了从工业和城市优先、工农城乡一体到农业农村优先的转变;在城乡互动内容上,实现了从最初的物质产品交换到物质和精神产品、信息流互通的升级;在城乡统筹体制机制上,经历了从计划为主、政府主导下的城乡统筹到政府和市场共同推动的融合发展。经过多年努力,我国城乡统筹发展取得显著成效,基本建立了覆盖城乡的医疗卫生制度、养老保险制度和最低生活保障制度,基本形成了城乡义务教育资源均衡配置机制、城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制、城乡基本公共服务均等化等发展机制,统筹城乡发展的政策体系日益完善。

二、城乡统筹的国际经验与启示

世界发达国家在城乡统筹发展方面取得了一些成功经验和做法,值得我们学习和借鉴。

(一)美国。制定一系列农业农村扶持政策,通过立法保障其有效实施。引导社会组织共同投入,加强农村基础设施建设,完善农村公共服务,探索了一条在政府支持引导下,技术、产业从城市向农村渗透进而带动农村发展实现城乡均衡的发展道路。

(二)德国。开展了“巴伐利亚试验”,坚持“农村发展不以城市为标杆,但应与城市同样美好”的发展理念,采取“高保护”“等值化”“合作社”“可持续”等举措,振兴了农村经济,增加了农民收入,稳定了乡村人口,美化了生态环境,实现了城市乡村均衡发展。

(三)法国。限制大城市扩张,大力发展中小城市。同时,采取市场主导下的政府引导发展策略,充分发挥市场主体功能,政府给予政策和资金扶持,推动工业反哺农业,大力繁荣农村经济,强力发展农业产业,在实现工业化、城市化的同时也实现了农业现代化和城乡一体化。

(四)日本。实施了以工促农、以城带乡的发展模式,给予农业大量补贴。同时,在法律、财政和政策上加强对农业协会的支持,并通过农业协会为农业农村农民提供包括农村金融、农业保险、基础设施、公益事业、文化教育、环境保护等方面的服务,城乡差别日益缩小,甚至出现农民家庭收入高于城市工薪阶层的现象。

(五)韩国。1970年开始新村运动,最初是国家指导性计划干预,而后政府逐步由主导者转变为规划、协调与服务的提供者,农民和市场主体逐步成为主角,通过少量的政府扶持和有针对性的政策引导,激发广大农民改变农村面貌的热情,实现了多方合力推动城乡统筹的格局。

总结发达国家统筹城乡发展的成功经验,表现为是五个共同特点:一是有效的财政引导机制,激发各类社会力量投入,确保公共基础设施和服务有稳定的资金来源。二是有力的法律保障机制,为各项工作有序有效开展提供依据和规范。三是健全的共建共享机制,激发各类主体参与乡村建设和发展的积极性。四是灵活的市场调节机制,确保资源的有效配置。五是有力的联结服务机制,使城乡工农以及乡村各类主体、各种资源有机联系起来促进统筹发展。

三、我国城乡融合发展体制机制存在的问题

国家高度重视城乡融合发展,但受制于我国基本国情和体制机制障碍,目前存在一些亟待解决的问题。

(一)认识不到位造成的观念性障碍。受长期计划经济和城乡建设路径惯性的影响,各级政府和部门在一定程度上都存在城市和工业优先的思想认识,在工作部署、资源配置、政策制定、制度保障等方面对农业和农村支持不足,影响了乡村与城镇的同步发展。

(二)管理体制不顺造成的系统性障碍。职责交叉、部门分割、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出,多头管理、无人管理的情况同时存在,行政运行和管理制度不健全,中央和地方财权和事权的不匹配现象突出。

(三)产业发展不足造成的动力性障碍。产业充分发展是城乡融合的基础和动力。由于规模化、产业化、科技化、设施化程度低,农业比较效益长期处在较低水平,从而将优质要素资源不断挤出农业农村,影响其发展的动力和活力。

(四)资金投入不足造成的支撑性障碍。近年来,尽管农业农村发展的财政投入持续增长,但与其他行业和区域相比仍存在巨大缺口,影响了农村基础设施的建设与改善,制约了农村社会事业的发展。

(五)户籍制度不通造成的流动性障碍。长期以来形成的二元户籍制度,导致城乡社会事业供给不均衡,并使农民无法自主进城并同等分享城市公共服务和社会保障,城乡要素的平等交换和双向流动存在无法逾越的制度障碍。

四、健全城乡融合发展体制机制的政策建议

全面深入贯彻党的十九大和中央农村工作会议精神,以习近平新时代“三农”思想为指引,紧紧围绕乡村振兴战略总体要求和决策部署,着力推进体制机制创新,建立和完善城乡融合发展政策体系。

(一)以“大部制”改革推进管理融合。完善顶层设计,将分散在财政、发改、国土、水利、林业等部门有关农业管理的职能归并到农业部,集聚产业发展的规划、项目、资金、人才等各种资源,做到一个目标引领、一个蓝图规划、一个原则统筹、一个体系推进,克服目前政出多门、目标不一、步调不齐所带来的弊端,系统高效地推进乡村振兴发展。

(二)以户籍制度改革推进权益融合。推进城乡户籍制度改革,将户籍背后的歧视性管理政策和社会福利同等化、等值化。探索农村居民进城落户后承包地和宅基地的退出办法,开展宅基地入市、农村集体资产经营改革试点,研究返乡下乡的新农民享有农村居民同等权利的政策和制度。

(三)以规划促进城乡布局融合。明确县级政府统筹城乡规划编制的责任,建立城乡规划融合的管理体制和工作机制,按照城乡“定位不同、功能互补、有机融合、同样美好”的理念,统一编制城乡发展规划,实行多规合一,统筹城乡资源要素和管理政策,解决规划城乡脱节和制度的区域分割,以规划融合促进发展融合。

(四)以健全法律法规促进制度融合。适应当前农村产业结构调整、新兴业态涌现、农村改革深化、推进乡村治理以及城乡资源要素加快流动的现实需要,针对制约发展的瓶颈约束,修订完善农村用地用水用电、人才选拔、资源定价、生态补偿、利益共享等法律和制度。充分发挥人大监督、司法监督、内部监督、社会监督等的作用,优化农业农村发展和农民利益保护的法制环境,为农业和农村经济的健康、稳定、持续发展提供有效的制度保障。

(五)以打通政策通道促进资金融合。设立乡村振兴发展基金,设置和扩大绿色农业、质量农业、休闲农业、三产融合等财政专项;创新投资建设、利益分配等模式,实施税收、服务等的优惠和便利,引导更多的社会资本进入农业和农村;明确国有金融机构支持农业农村发展的任务和要求,适度放开境外金融机构和民营金融机构对农业农村发展的投资管制,鼓励金融机构研发提供更符合农业农民特点的金融产品,通过一系列措施为各类资金在农业农村发展这一大平台上有力聚合、有效融合创造条件。

作者:农业部农村社会事业发展中心 张辉、詹慧龙、周鸿、陈艳青、刘洋、马建宇


中国乡村发现网转自:农业部网 2018-01-25


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