适应经济新常态的农业支持保护制度创新
——《深化农村改革综合性实施方案》政策解读
王文强
中央办公厅、国务院办公厅近日出台的《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》），是一项具有重大意义的顶层设计和具体部署，它既是对党的十八届三中全会关于农村改革精神的贯彻落实，又是对“十三五”农村改革发展的具体指导。对此，有两个关键词可体现：一个是“综合性”。农村改革涉及方方面面，是一个庞大、复杂的系统工程，既不能顾此失彼、又不能急躁冒进。党的十八届三中全会后，中央及相关部委出台了很多涉及三农的文件，推进了诸多的重要改革，但又总觉得有点千头万绪，不成体系。改革既需要放得开，又要统得起来，才能保证改革的方向不偏离。《方案》的出台，显然是要加强农村改革的协调性，这是近些年来中央部署农村改革的文件中是比较少见的。第二个关键词，就是“实施”。党的十八届三中全会的《决定》一共分解了336项改革任务，其中大约有50项是直接和三农问题有关的。这么多的改革任务要落地，具体的落实方案很重要。《决定》出台后，中央相关部门和各省市都在探索，在土地、农村金融、新型农业经营体系等很多方面进行了试点，现在也已经探索了2年了，总结了有益的经验，也发现了一些问题。中央在这个时候出台实施方案，部署在“十三五”如何推进这些改革，既有必要，也有基础，可以说恰适其时，也充分体现了党中央深化改革的坚定决心和科学周密稳妥的工作部署。
《方案》提出26项重大措施，其中涉及农业支持保护制度有6项重大措施。众所周知，近年来在经济新常态的影响下，现代农业发展面临的一个突出问题是农业增产难增收，或者说提高农业效益的压力很大。主要原因有两个方面：一是农产品需求结构的变化。随着人们生活水平的提高，消费的档次化、个性化、多样性将成为常态，对农产品的消费需求从侧重数量转向侧重质量、品种、品牌、加工。缺乏质量的、温饱型的一般农产品需求相对缩减。二是农产品价格“天花板”下压与农业生产成本“地板”上升。农业生产成本不断上涨，尤其是劳动力成本大幅攀升。而国内与国际农产品价格已经“倒挂”。这导致农民增收空间受到挤压。《方案》明确提出要完善农业支持保护制度，强调“以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，加大农业支持保护力度，提高农业支持保护效能，完善农业生产激励机制”，这为农业适应经济新常态提供了有效的制度保障。
一、建立农业农村投入稳定增长机制
农业是基础产业，也是弱势产业，保障农业财政投入意义重大，实行农业高财政投入也是发达国家的通行做法。《方案》进一步明确把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入只增不减。同时强调“大力清理、整合、规范涉农转移支付资金，对“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治；对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合”，并提出“建立规范透明的管理制度”，“合理划分中央与地方支农事权，推进各级政府支农事权规范化、法律化”。这释放出明确的信号，即要对原来那种农业财政撒胡椒面式的投入机制进行改革，着力提高涉农资金投入的透明度和效率。当前涉农资金是多头管理，透明度也不高，要么一个项目上扎堆投入、重复建设，要么一个项目只投前一截，后面的没人管；也有很多想投资者根本搞不清涉农这块的财政支持政策有哪些，涉及太多部门了。所以对于投入这一块，《方案》不仅要求加大投入，而且要求加强规范。在这方面，湖南正在进行相关试点，改进项目审批制度，下放省级涉农资金项目审批权限，在汝城、武冈、宁远等地进行“以规划定项目、以项目定资金”的支农资金整合模式的试点，具有推广价值。“十三五”期间，应该按《方案》的要求，加快推进政府农业扶持政策转型，将分散的农业支持资金整合起来更多地投入到打造特色农产品品牌、延伸农业产业链以及职业农民的培育、农业社会化服务上去，变普惠制的低效投入为针对性的强农措施，吸引市场资源要素向农业配置。
二、发挥市场在农产品价格形成中的决定作用
一直以来，我国对主要农产品价格的形成干预过多，实行保护价收购，影响到市场的交易行为，也导致了农产品价格不遵循市场规律的不断上升，而在收储方面完全由政府来“兜底”，所以当市场有所波动的时候，出现了一些问题，像今年很多地方出现了“卖粮难”问题，粮食丰收了但卖不出去，政府收储不了，市场上也卖不出去。《方案》要求“完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度”，明确 “采取‘分品种施策、渐进式推进’的办法，完善农产品价格形成机制”。这意味着要逐步发挥市场决定价格的作用，但并不就是要放任自流，政府将通过改革补贴的方式等其他手段来维护市场秩序、保障农民的利益。同时《方案》也对农产品的收储与流通提出了明确要求，要求积极鼓励引导流通、加工等各类企业主体参与粮食仓容建设和农产品收储，大力发展农产品流通新型业态，发挥电子商务平台在联结农户和市场方面的作用。从湖南来看，湖南是粮食、棉花等主要农产品的重要产区，“十三五”应发挥市场机制对农产品价格的导向作用，按照国家统一部署，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，探索粮食、生猪、蔬菜等重要农产品目标价格保险试点，建立健全主要农产品和重要生产资料价格实时监测体系，构建全省农产品价格信息发布平台，为农产品市场化提供有力支撑。
三、提高农业补贴的针对性与效能
农业补贴涉及到农民的切身利益，是维持农民从事农业生产积极性的重要保障。《方案》要求“完善农业补贴制度”，提出，“保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进‘黄箱’支持政策，逐步扩大‘绿箱’支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。开展农业补贴改革试点，将现行的‘三项补贴’(农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴)合并为‘农业支持保护补贴’，优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。”这涉及到两个方面内容：一是随着我国农业补贴投入不断加大，价格补贴、种子补贴等“黄箱”补贴政策的空间越来越小，再高就会超出WTO规则的约束，所以《方案》提出逐步扩大“绿箱”支持政策，也就是通过补贴价格变成补贴农民收入，由生产环节的补贴变成补贴基础设施、农业科研等服务环节的补贴。二是原来农业“三项补贴”政策是一种普惠制的，在激发真正农业生产经营者的积极性方面未发挥应有的作用，所以《方案》提出要“优化补贴方向，突出耕地保护和粮食安全”，“调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜”，目的就是不让种粮农民吃亏。从湖南来看，湖南在今年已经推行农业“三项补贴”改革试点（全国五个试点省之一），将种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农作物良种补贴合并为农业支持保护补贴。将全部种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，以及农资综合补贴存量资金的80%，用于耕地地力保护；将农资综合补贴存量资金的20%，加上农业“三项补贴”的增量资金，统筹用于支持粮食生产适度规模经营。“十三五”应该进一步完善这项政策，发挥农业补贴的激励作用，既要加强对农业新型经营主体的补贴力度，又要避免“垒大户”，并探索对农民收入补贴的办法。
四、完善农业公共服务支撑体系
《方案》就“建立农田水利建设管理新机制”、“深化农业科技体制改革”、“建立农业可持续发展机制”、“加快农村金融制度创新”作出了具体部署。尤其是对农村金融服务，强调要“扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式，全面提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系”。普惠金融对农业农村发展来说，至关重要，长期以来，农村总是被城市“抽血”，大量的资金通过金融渠道从农村流出，农民难以获得金融支持，连农业企业也很难贷到款，农民既没有抵押物、也没有信用贷款，城市居民住房、车子都可以抵押，办个信用卡很容易，这是显失公平的。《方案》除了对银行、信用社、担保机构提出要求外，还明确“稳妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制”、“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”、“完善农业保险制度”等重要改革举措，为农民解决资金问题拓宽了渠道，提供了有力的保障。现在农村金融改革试点在很多地方进行试点，形式多样，湖南在这方面走在了前列，沅陵县国家农村金融服务体系改革试点和常德、益阳、郴州、怀化4市及株洲市荷塘区农村金融综合改革试点稳步推进，资兴市、汉寿县、湘乡市、岳阳县等多个县开展了农村土地承包经营权抵押贷款试点，浏阳市开展了农房抵押贷款试点，都取得了较好的成效，湖南还开展了肉鸡、肉（蛋）鸭、肉鹅等特色农业保险试点。如何按照《方案》的要求，进一步扩大试点范围，加快普惠金融向农村覆盖，应成为“十三五”农村改革的重要内容。
（作者系湖南省社科院农村发展研究中心执行主任、副研究员}
注：本文系湖南智库网根据录音整理，转载请注明出处
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