姜琳等:基于农村集体产权制度改革视角助力乡村振兴研究

[ 作者:姜琳 许晓明 傅永曙   文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2019-01-21  录入:王惠敏 ]

[内容摘要] 农村集体资产制度改革是巩固社会主义公有制,完善农村基本经营制度的必然要求,是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。实施乡村振兴战略,经济振兴是基础。抓好农村集体产权制度改革,要充分认识改革的重大意义,努力把握农村集体产权制度改革的基本原则,做好六项重点工作,坚持“全局性、计划性、主动性、规范性、公正性、服务性”,抓好“股改和三变”工作。农村集体产权制度改革和“三变”改革事关广大农民切身利益,事关乡村振兴战略的深入实施,各级各部门要提高政治站位,深刻认识推进这两项改革的极端重要性,自觉把思想和行动统一到中央和省市委决策部署上来,以更大力度、更实举措有序推进改革,不断开创农村改革新局面,助力乡村振兴。

[关 键 词]农村 集体产权 改革 乡村振兴

 农村集体资产制度改革是巩固社会主义公有制,完善农村基本经营制度的必然要求,是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。实施乡村振兴战略,经济振兴是基础。实施农村集体产权制度改革,就是壮大集体经济,增加农民持续性收入,奠定农村经济基础,助力乡村振兴。实施农村集体产权制度改革,既是乡村振兴战略的一个抓手,也是一个挑战,必须全力而为,抓住机遇,顺势而上。笔者在实施农村集体产权制度改革的实践中,进行初步探讨和研究,浅谈如下。

一、充分认识农村集体产权制度改革的重大意义

农村集体产权制度改革是实施乡村振兴战略的重要抓手,推进这项改革对完善农村治理、保障农民权益、探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制,助力乡村振兴具有重大意义。

1.农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式。改革开放以来,农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,极大解放和发展了农村社会生产力。适应健全社会主义市场经济体制新要求,不断深化农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,盘活农村集体资产,构建集体经济治理体系,形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村家庭经济运行新机制,对于坚持中国特色社会主义道路,完善农村基本经营制度,增强集体经济发展活力,引领农民逐步实现共同富裕具有深远历史意义。

2.农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。农村集体资产包括农民家庭所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础。适应城乡一体化发展新趋势,分类推进农村集体产权制度改革,在继续按照党中央、国务院已有部署抓好集体土地等资源性资产确权登记颁证,建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管护机制的基础上,针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营效益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题,着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革,对于切实维护农民合法权益,增加农民财产性收入,让广大农民分享改革发展成果,奠定乡村振兴基础,如期实现全面建成小康社会目标具有重大现实意义。

二、努力把握农村集体产权制度改革的基本原则

1.坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇,围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革,确保集体经济组织依法依规运行,逐步实现共同富裕。

2.把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府资源,明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续性增收。

3.坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事,妥善处理各种利益关系。

4.尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用,支持农民创新创造,把选择权交给农民,确保农民知情权、参与权、表达权、监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。

5.分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务,坚持分类实施、稳慎开展、有序推进,坚持先行试点、先易后难,不搞齐步走、不搞一刀切;坚持问题导向,确定改革的突破口和优先序,明确改革路径和方式,着力在关键环节和重点领域取得突破。

三、扎实开展农村集体产权制度改革的主要工作

1.全面开展农村集体资产清产核资

清产核资摸清家底,是农村集体产权制度改革的第一场硬仗,是顺利推进农村集体资产制度改革的基础和前提。开展清产核资工作要依据2017年12月农业部等9部门联合印发的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》,明确清产核资工作的时间安排和具体要求。在清产核资工作中,要全面摸清农村集体资产的存量、价值和使用情况,按照资源性、经营性和非经营性三类资产分别建立台帐,纳入监管平台,并在县乡主管部门备案,清产核资全过程都在农民群众的参与和监督下进行,清查结果公开公示,让农民群众吃上“定心丸”。

2.全面确认农村集体经济组织成员身份

要根据县市制定的农村集体经济组织成员身份确认的指导意见,结合本地实际情况,规范工作流程,按照程序、标准和管理办法,遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则,考虑“户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献”三个因素,做到“既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益”,两端平衡,全面谨慎实施。

3.推进经营性资产股份合作制改革

根据中央要求在5年左右时间基本完成股份合作制改革,主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。要先行试点,再由点及面展开,有序推进经营性资产股份合作制改革。要在尊重农民意愿的前提下,将农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员,作为其参加集体受益分配的基本依据。要探索将政府拨款、减免税费等形成的集体资产量化为具体成员股份的具体办法,真正壮大集体经济,又促进农民持续性增收。

4.赋予农民集体资产股份权能

赋予农民集体资产股份权能是开展农村集体资产股份权能的重要工作,是稳步推进农村集体产权制度改革的重要基础。在赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的探索中,通过建立成员股权台账,颁发集体资产股权证书,赋予农民更多财产权利,明晰产权归属,完善各项权能,激活农村各类生产要素潜能,建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。要落实成员的占有权;通过实行按股分红,落实成员的收益权;落实农村集体资产股份权能改革给集体和农民带来实实在在的好处。

5.发挥农村集体经济组织功能作用

农村集体经济组织是农村的重要社会主体之一,是我国社会主义制度在农村的重要经济基础,是实现社会主义新农村的重要路径。根据中央“凡有集体统一经营资产的村、组,特别是城中村、城郊村、经济发达村等,都应建立健全农村集体经济组织”,农村集体经济组织要依法取得法人资格,根据2018年6月农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局印发的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》精神,办理登记手续,获取农村集体经济组织统一社会信用代码码段,凭《农村集体经济组织登记证》正本或副本到相关部门办理公章刻制和银行开户等相关手续,以便更好发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员的功能作用。

6.多种形式发展农村集体经济

发展农村集体经济是整个农村经济的重要组成部分,是全面推进富民强村的重要措施,是加快推进农业和农村现代化建设和增强农村基层组织凝聚力的物质基础。笔者在学习和实践中,认为发展农村集体经济有如下模式:

1.盘活资产型。对村(社区)集体所有的闲置阵地、校舍、厂房以及机械设备、水利水电工程设施、公共服务设施设备、集体经营性建设用地等集体资产,通过发包、租赁、参股、联营、合资、合作等方式加以开发利用,盘活资产。

 2.开发资源型。充分利用荒山、荒坡、荒滩、荒沟等集体“四荒”空闲地等集体资源,成立村集体公司,发展种养殖业,帮助贫困户脱贫致富。

3.土地流转型。在依法、自愿、有偿、规范的前提下,开展土地流转、整理,引入现代农业项目,统一对外发包,提高土地效益,发展集体经济收入。

4.实体发展型。利用村集体牵头组建或直接兴办等方式,成立经营性村办企业,发展农业产业化项目;依托大中型企业,村集体配套兴办小型加工企业和服务企业,形成实体发展。

 5.入股分红型。采取“集体扶持、个人领办、按比分红”原则,将财政资金、社会公益资金、村集体资产、贫困户投劳折资等以股权量化模式投入龙头企业或合作社,实现增收,开创村集体和农户入股分红。。

6.村企共建型。薄弱村可以利用土地、固定资产等积极招商引资,以出租入股或自办实体企业等方式增加集体经济收入,实现互惠互利、村企共建共赢。

7.抱团发展型。利用“强村联合体”、“强村带弱村”、“大村带小村”模式抱团发展,实现强弱联合促双赢,抱团发展,帮助贫困村集体经济增收。

 8.混合经营型。采取扶贫开发、异地参与发展等多种形式,有条件的村集体与其他经济主体发展混合所有制经济项目。实现多元化经营,拓宽路径助增收。

 9.运用“互联网+”型。大力发展“互联网+农业”,发展农村电子商务,通过“公司+合作社+农户”发展模式,公司统一收购,进行包装加工提升附加值,并与商家等电商平台合作进行网上销售,发展农村集体经济。

10.投资业务型。农村集体经济组织利用现有资金,通过购买国债、债权进行投资,确保节余资金有效增值,提高农村集体经济收入。

11.经营服务型。农村集体以提供统一管理、有偿服务等形式,领办创办各类服务实体,提供农资供应、产品销售、技术指导、环卫、养老、道路养护、等服务和金融、保险、广电、通信等代理服务,发展农村集体经济。

12.物业经济型。利用农村集体建设用地兴办专业市场、标准厂房、商业门市、仓储中心等物业项目,通过自主经营、发包经营、联合经营等形式,发展物业经济,增加集体经济收入。

13.社社联合型。结合供销社改革,实现基层供销社与村股份经济合作社“联姻”,将服务规模化与农民组织化深度融合,推进现代农业发展,促进村集体和农民同步增收及美丽乡村建设和村级治理现代化协同提升。

四、抓“股改”,促“三变”,必须坚持“六性”①

全面完成农村集体产权制度改革(简称“股改”),促进农村“资源变资产、资金变股金、农民股东”(简称”三变“),构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系,推动农业发展、农村繁荣和农民增收,是深入贯彻落实党的十九大精神,实施好乡村振兴战略的有效举措。“抓股改,促三变”是一项政策性强、工作量大、涉及农民群众切身利益

①抓“股改”促“三变”,必须坚持“六性”姜琳,许晓明,枫叶局域网2018.8.14

的工作,必须坚持“六性”,全面实施农村集体产权制度改革。

1.全局性。中共十八届六中全会明确提出全党要进一步强化“四个意识”,其中就有大局意识。大局意识强调的是从整体、全局出发对事态进行综合考量和谋划,要求做到认清大局、看透大局、服务大局、贡献大局。抓“股改”、促“三变”是当前一项重要的政治任务,必须要有大局意识。要站在讲政治、讲大局的高度,把思想和行动统一到省、市和新区的决策部署上来,牢牢把握政策要求,积极主动宣传,从全局考虑问题。做到心有全局观,行动践全局。面对新形势、新问题,要积极思考,寻找新思路、新办法,培养富有时代气息的全局意识,扎实推进农村集体产权制度改革,实现乡村振兴战略,推动农业发展、农村繁荣和农民增收。

2.计划性。计划性是做好抓“股改”,促“三变”工作督的前提,是提高农村集体产权制度改革工作实效的保证。新区要根据《中共安徽省委、安徽省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》和《中共马鞍山市委、马鞍山市人民政府关于印发〈抓“股改”、促“三边”实施方案〉的通知》精神,制定抓“股改”、促“三变”工作实施方案,全面推进农村集体产权制度改革工作。各镇要认真谋划农村集体产权制度改革、“三变”改革工作实施方案,组织抓好试点村(社区)工作,方案上报新区。各村(社区)要按照新区和镇股改办要求,成立政策宣传小组、清产核资小组、成员身份界定小组和维稳工作小组,制定计划,明确各阶段工作内容和完成时限,确保农村集体产权制度改革工作顺利进行。 

3.主动性.主动性是做好农村集体产权制度改革工作的前提。在抓“股改”,促“三变”工作过程中,所有工作人员都要主动、积极去做。首先,要明确主体责任,建立新区组织领导、乡镇负责实施、村(社区)级具体操作的工作机制,层层压实责任,精心组织安排,分步稳妥推进。其次,各乡镇党政主要负责人是股改第一责任人,统筹协调股改各项任务。各有关职能部门加强协作,主动配合;按照各自职责,主动事前规划,积极做好指导和服务工作。第三,所有参与“股改”工作人员,要主动深入乡村,了解情况,分析原因,制定方法,完成“股改”任务。第四,遇有难题,不能、不好解决,要主动、逐级向上汇报,将困难、问题解决在萌芽之中。

4.规范性。规范性就是在抓“股改”,促“三变”工作中,建立健全管理制度,凡事按章办事,按规定执行。要规范集体资产财务管理,完善集体经济公司资产运营机制,严格执行集体资源、资产的发包租赁招投标制度,提高资产收益率;要规范“资金变资产”实现方式,在政策允许范围内,将投入到村集体经济公司的各级财政发展壮大村级集体经济资金和村集体申请到的财政专项扶持资金,量化为村集体股金,投入到运营效益好发展前景好、具有法人资格的农业经营主体。要规范发放农村集体经济组织等级证书,办理银行开户等相关手续;要规范农村集体产权制度改革操作程序,按部就班,有条不紊进行。

5.公正性。抓“股改”,促“三变”是事关村民长期切身利益的大事,操作过程中必须要依法合规、公开公正。一是界定农村集体组织成员身份。要依据有关法律法规,尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作。二是实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等权能改革,必须公开、公平、公正。三是公开“三变”改革的全过程,扩大农民知情权和参与权,合理设置股权分配比例,使集体和农民稳定获取效益,防止因经营亏损导致集体和农民利益受损。四是健全新区农村产权流转交易市场,健全市场交易规则,促进公开规范交易。

6.服务性。做好抓“股改”,促“三变”服务工作,这是新区农村集体产权制度改革工作领导小组职责和使命,新区要建立负责人农村产权制度改革联系承包制度,负责各镇工作落实和指导。各镇要建立党委书记亲自挂帅的工作推进机制,加强新区、镇两级农村经营管理体系建设,充实农经机构人员,确保事有人管、责有人负。各村改革工作小组成员要积极参加有关政策培训,了解农村集体产权制度改革的意义和作用、清产核资和成员身份界定办法、股权设置种类和作用、股权配置方法、集体经济股份合作社的组建和运行,明确改革后村集体经济股份合作社与村(社区)两委关系,做好服务工作。

五、抓“股改”促“三变”,助力乡村振兴战略① 

乡村振兴战略是习近平总书记2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略。实施乡村振兴战略,积极开展农村集体产权制度改革(“股改”),促进农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”(“三变”),即抓“股改”促“三变”,助力乡村全面振兴。

1.明确产权,摸清家底

长期以来,我国农村集体资产产权不明晰、所有权被虚置,导致许多农民权益受到损害。开展农村集体产权制度改革,首先,开展清产核资,对集体所有的各类资产进行全面清产核资,摸清家底,健全管理制度,防止资产流失。其次,明确产权归属,在清产核资的基础上,把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。第三,加强财务管理,加快农村集体资产监督管理信息化建设,建设县(区)、镇互联互通的监管平台,加强农村集体资金资产资源规范化管理,防止和纠正发生在农民身边的腐败行为。

2.界定身份,股份合作

开展农村集体产权制度改革,首先要依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确定;其次,将集体经营性资产折股量化到人、确权到户,股权设置以成员股为主;集体股是否设置,应有集体经济组织成员民主讨论决定,设置集体股时,其股占总股本比例不应超过20%;股权管理提倡不随人口增减变动而调整的方式,这样操作具有长期性和稳定性。 

①《抓‘股改’促‘三变’,助力乡村振兴》,许晓明,傅永曙,中国乡村发现网2018.5.23

3.推进“三变”,很抓环节

“三变”是农村集体产权制度改革的重要目标,是整合“三资”发展壮大集体经济的有效途径,要因村施策,扎实推进。第一,推进“资源变资产”:就是将集体拥有的资源要素和闲置的房屋、设备等,作为入股资产,通过股份合作的形式进行开发经营,增加集体和农民收入。第二,推进“资金变股金”:就是将各级财政投入到农业农村的发展类、扶持类资金(补贴类、救济类、应急类资金除外),在不改变资金使用性质和用途的前提下,量化为村集体经济组织持有的资金,入股经营主体,获得股份收益。第三,推进“农民变股民”:就是在自愿的基础上,鼓励和引导农民以土地(林地)承包经营权、住房财产权(包括宅基地使用权,但不包括地上无房屋的宅基地使用权),以及自由大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素,通过协商或者评估折价后,投资入股经营主体,按合同约定获得收益分红。“三变”改革是一项多层面的制度创新,要狠抓六个环节:一是选准发展产业;二是培育承接主体;三是开展股份合作;四是推进项目建设;五是规范收益分配;六是强化风险防控。有力有序有效地推进农村集体产权制度改革。

4.精心组织,强化管理

开展农村集体产权制度改革,促进农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”,必须强化组织领导,成立县(区)农村集体产权制度改革小组,分管副县长(副区长)为组长,负责督查指导和调度。领导组要制定抓“股改”,促“三变”工作实施方案,开展培训骨干和业务操作人员,提高业务人员政策水平和操作能力。要加强农村土地经营权、集体林权、小型水利设施使用权、“四荒'地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易管理,促进公开规范交易;要建立集体资产股权登记制度,记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息,出具股权证书。健全集体收益分配制度,明确公积金、公益金提取比例,落实好农民集体资产股份收益分配权,保障农民集体资产股份权利。   

农村集体产权制度改革和“三变”改革事关广大农民切身利益,事关乡村振兴战略的深入实施,各级各部门要提高政治站位,深刻认识推进这两项改革的极端重要性,自觉把思想和行动统一到中央和省市委决策部署上来,以更大力度、更实举措有序推进改革,不断开创农村改革新局面。 

作者简介:傅永曙,郑蒲港新区教育研究会会长,一级教师。姜琳,郑蒲港新区社会事业局局长,政工师。许晓明,郑蒲港新区社会事业局,政工师。


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