瞿国然:农村土地集体所有权的提法有待商榷

[ 作者:瞿国然  文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-12-21  录入:王惠敏 ]

摘要:农村集体土地并非农民集体所有,而属于国家所有。农村土地主要归属制度与用途管制制度属于中央事权,农民集体并非土地集体所有权的主要权利主体。农村土地集体所有制度实质乃集体经济组织成员依法共同占有或依法使用集体经济组织土地。

农村集体土地到底归谁所有?农村土地集体所有权的主要权利主体又是谁?农村土地集体所有的制度实质是什么?正确认识这些问题,既有利于深刻把握我国农村土地集体所有制,也有利于科学安排“三农”制度或在深化农村土地制度改革中把握好方向,进而推进城乡经济社会持续健康发展。

一、农村集体土地并非农民集体所有,而属于国家所有

在我国,农村集体土地既非集体经济组织成员所有,也非集体经济组织成员按份共有,还非集体经济组织成员集体所有或共同共有。对于后者,这是因为:倘若集体经济组织成员集体所有或者共同共有集体土地,则其时点性或成员具体化与全体而动态的集体经济组织成员依法共同占有或依法使用集体经济组织土地这一农村土地集体所有制度实质相矛盾;倘若集体经济组织成员集体所有或者共同共有集体土地,则农民集体对土地承包、宅基地取得、农地转让、农地非农化、集体经济组织成员资格认定等土地归属与利用拥有完全的自主权。不仅如此,农村集体土地还非集体经济组织所有。这是因为,集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性,在组织运行上实行民主制而非公司制,且不纳税,不缴费,不能破产,不能将土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人,因此它并非经济实体。集体经济组织也有别于一般社会组织,它无固定场所,无固定工作人员,无常设组织机构,无法定代表人,而只是法治之下的自治社区,因此它也非实体组织。那么,既非经济实体也非实体组织的集体经济组织就不宜成为土地所有权人。既然农村集体土地都不属于他们所有,那么它到底归谁所有?其实,农村集体土地归根到底属于国家所有。毕竟实行土地公有制的我国,农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴;农村集体土地的主要归属制度与用途管制制度的制定或改革只能属于中央事权;集体土地被依法征收可转为国有土地;一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税收;在我国,土地流转费只是土地占有权得以实现的经济形态,它未必是土地所有权得以实现的经济形态,只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态(21世纪初进入工业化中期后的我国已全面取消农业税);而且征地中的土地补偿费这一名目有待斟酌,因为鉴于农村土地“集体所有”权属性质,以及对被征地农民给予住宅、农作物等补偿,给予安置补助费,安置其住房、就业、上学、养老等,就不宜再有这一补偿名目。尽管农村土地集体所有制的本质是土地公有制,但农村集体土地并不属于一般意义上的全民所有,而是以各集体经济组织为地理边界,以其大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有的。之所以大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员能依法地无偿地使用或占有集体土地,是鉴于我国进入工业化中期后,农业比较效益低、集体成员在很长承包期内有生有亡有迁入有迁出、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、城镇基本公共服务全覆盖常住人口工作有待长期努力推进等矛盾更加突出,为保持土地承包关系稳定、巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调发展、简化管理而作出的较为理性的制度安排。这并不像经营性国有土地通过征缴税费的形式有偿使用或有偿占有来体现土地公有(或国家所有或全民所有)属性的。之所以集体土地以各集体经济组织为地理边界,是鉴于国家、地方政府、村委以及集体经济组织通常都不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高、需要遵循农业发展规律,需要符合人多地少、聚村而居等国情农情,需要尊重传统农耕文化乡里文化等而作出的较为理性的制度安排。

二、农村土地主要归属制度与用途管制制度属于中央事权,农民集体并非土地集体所有权的主要权利主体

土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、土地用途管制、成员资格认定基准等农村集体土地归属制度与用途管制制度,既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益,也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此,农村集体土地的主要归属制度与用途管制制度的制定或改革,属于中央事权而不属于地方事权,更不属于行政村、集体经济组织、农民集体事权,宜由国家法律政策统一规范或由中央有计划地推进改革,而不宜由农民集体、集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。尽管由农民集体或集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地、新建学校、兴办村企等,但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已,农民集体或集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权。即使是适当调整土地承包关系也受到有关政策法规的严格限制。因此,集体经济组织成员、集体经济组织成员集体、集体经济组织、行政村、任一地方政府都不能成为制定或调整农村土地所有权、承包权、宅基地取得权等归属制度的主体,也都必须严格遵守国家有关土地用途管制制度。进而,农民集体对承包地几无发包、调整、监督、收回等权能,对宅基地及其他建设用地几无配置权,农民集体并非土地集体所有权的主要权利主体,加上农村集体土地并非农民集体所有,那么农村土地集体所有权的提法就有待商榷。既然农村土地集体所有权的提法有待商榷,那么在此概念基础上的农村土地集体所有权人的提法就更待商榷。其实,土地承包权、宅基地取得权等农民土地权益获得的前提是国家所有农村土地而非农民集体所有农村土地。农村集体土地非农民集体所有,并不削弱党中央以及国家对农民土地承包权、宅基地取得权的严格保护、对土地经营权的充分尊重以及对农村公益事业与经济发展的高度重视,这已由以宪法为核心、以系列法律政策为支撑来切实保障与充分体现。相反,倘若农民集体所有农村集体土地,既与现行的基本法律政策相矛盾,也与农村土地集体所有制的政策初衷相违背,还容易在追求短期利益或政绩之下,有时在宗族势力影响之下,甚至少数村民被多数村民“民主”否决,侵犯农民现有合法土地权益,进而影响国家粮食安全、农业基础地位、农村和谐稳定。其实,农村集体土地非农民集体所有,不仅丝毫不影响农民现有合法土地权益,反而能严防农民集体、集体经济组织、村委、村委干部甚至地方政府侵蚀农民现有合法土地权益,既有利于实现耕者有田、建宅有地,保障农民安居乐业,推进农业农村现代化发展;也有利于坚守耕地红线,保障国家粮食安全,巩固农业基础地位,促进城乡经济社会持续健康发展。

三、农村土地集体所有制度实质乃集体经济组织成员依法共同占有或依法使用集体经济组织土地

既然农村集体土地并非农民集体所有,而属于国家所有,那么,农村土地集体所有制中的“集体”“所有”应作何解释呢?其实,“集体”既非实体上的集体经济组织也非数量上的全体,而乃地理上边界之义;“所有”也并不等同法学上的所有权,而乃产权上占有之义,并不具有完整的所有权。那么,农村土地集体所有制之下的耕者有其田、居者有其地的“有”只是对集体土地的一定时期内或一定条件下的依法占有或依法使用而并非所有:集体经济组织成员须依法承包土地并有承包期限,农业用地主要用于农业生产经营,并可根据相关法律政策规定退回或收回以便重新发包;集体经济组织成员也须依法申请取得宅基地,宅基地上的住宅主要用于居住,并可参照重庆地票制度探索闲置宅基地有偿退出制度改革以便变通解决住宅所有权“绑架”宅基地使用权这一困境。因此,集体经济组织成员对其承包土地、宅基地并不具有完整的土地所有权,只具有土地占有权、使用权、收益权和一定的流转权。那么,集体经济组织成员不得将其转让、抵押给集体经济组织以外任何组织或个人,即使在集体经济组织内部也需要依法转让或经批准而推动抵押改革试点。因此,农村土地集体所有制的实质乃集体经济组织成员依法共同占有或依法使用集体经济组织土地,农村集体土地非农民集体所有也是其应有之义。尽管如此,农村土地集体所有制仍是党中央或国家明文规定、始终坚持、反复强调的一项农村基本制度。之所以如此,是因为它既有别于过去数千年我国实行皇帝专制社会之下的土地可买卖制度,这已从反面证明了这是贫富差距拉大、社会动荡不安乃至朝代被屡次更替的根源之一;也有别于实行土地私有制的资本主义社会,土地私有制让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已;它与资本主义社会、皇帝专制社会、贵族分封社会等社会的土地私有制存在本质区别,是我国对世界土地所有制史的一项伟大创造。之所以如此,也是因为它既遵循了农业农村发展规律,也遵循了城乡协调发展规律,还遵循了历史发展规律,这已被历史长河与长期实践所证明;不仅符合我国国情农情,也具有很强容纳性与强大生命力,还能推进村民依法自治,弘扬传统农耕文化乡里文化,它既能不断促进生产力发展,也能不断推进人类文明进步。简而言之,资源禀赋、客观规律、历史进程、社会本质、传统文化等决定了农村土地集体所有制是我国必须长期坚持的一项农村基本制度,它未必是全民所有制的低级形式。

作者单位:重庆市綦江区发展和改革委员会


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