瞿国然:农村集体土地并非一般市场资源

[ 作者:瞿国然  文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-09-25  录入:吴玲香 ]

摘要:农村集体土地与一般市场资源存在根本区别,农村集体土地主要配置制度由中央政策或国家法规规定。

建议集体土地自由交易、农民拥有土地所有权的类似观点一直不时见诸媒介。那么,农村集体土地与一般市场资源到底有无区别?农村集体土地的主要配置应由政府主导还是市场主导?正确认识这两个问题,既有利于深刻把握我国农村土地集体所有制度实质,又有利于在深化农村土地制度改革中把握好方向。

一、农村集体土地与一般市场资源存在根本区别

在我国,农村集体土地既非集体经济组织成员所有,也非集体经济组织成员集体所有或共同共有,更非集体经济组织成员按份共有。倘若集体经济组织成员集体所有或者共同共有集体土地,则其时点性或成员具体化与全体而动态的集体经济组织成员共同依法占有集体土地这一农村土地集体所有制度实质相矛盾;按份共有集体土地的实质是土地私有制。而且,农村集体土地也非集体经济组织所有。这是因为,集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性,在组织运行上实行民主制而非公司制,且不纳税,不缴费,不能破产,不能将土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人,因此它并非经济实体。集体经济组织也有别于一般社会组织,它无固定场所,无固定工作人员,无常设组织机构,无法定代表人,而只是法治之下的自治社区,因此它也非实体组织。那么,既非经济实体也非实体组织的集体经济组织就不宜成为土地所有权人;它在土地产权上只具有地理边界功能。简而言之,农村土地集体所有制中“所有”乃产权中占有之义,“集体”乃地理上边界之义。那么,耕者有其田、居者有其地的“有”只是对集体土地的一定时期内或一定条件下的依法占有:集体经济组织成员须依法承包土地并有承包期限,农业用地主要用于农业生产经营,并可根据相关法律政策规定退回或收回以便重新发包;集体经济组织成员也须依法申请取得宅基地,宅基地上的住宅主要用于居住,并可参照重庆地票制度探索闲置宅基地有偿退出制度改革以便变通解决住宅所有权“绑架”宅基地使用权这一困境。因此,不但集体经济组织对集体土地不具有所有权,集体经济组织成员对其承包土地、宅基地也不具有所有权,只具有占有权、使用权、收益权和一定的流转权。也即集体经济组织成员对其承包土地、宅基地不具有完全的土地产权,不得将其转让、抵押给集体经济组织以外任何组织或个人,即使在集体经济组织内部也需要依法转让或经批准而推动抵押改革试点。当然,为了促进土地节约集约利用、增加农民收入,加上长期形成而短期内难以消除的城乡二元结构等实际,允许集体经济组织成员依法流转土地经营权。而对于一般市场资源,其所有权人因具有完全的产权而能依法自主交易,市场可在这些经营性资源的配置中起决定性作用。因此,让市场在土地配置中起决定性作用的往往限于土地经营权流转这一能适当竞争的土地配置环节,而不能让市场主导农村土地所有权、承包权、宅基地取得权甚至被住宅所有权“绑架”了的宅基地使用权这些关键的农村土地归属问题。毕竟市场竞争主要以经济效益为依归,或者资本的逐利性,决定了市场或资本难以承担一个健康社会所应具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小贫富差距、促进公平公正、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、弘扬传统文化等复杂功能。过去数千年我国实行土地可买卖制度,已从反面证明了这是贫富差距拉大、社会动荡不安乃至封建王朝被屡次更替的根源之一。实行土地私有制、以资本逐利为圭臬、没有突出遵循劳动价值规律、没有体现按劳为主分配原则等资本主义生产方式,也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已。

二、农村集体土地主要配置制度由中央政策或国家法规规定

既然集体土地既非集体经济组织所有,也非集体经济组织成员集体所有,更非集体经济组织成员所有,那么它应归谁所有呢?其实,农村集体土地归根到底属于国家所有。毕竟实行土地公有制的我国,农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴;集体土地被依法征收可转为国有土地;一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税收。而且,土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集体经济组织成员资格认定基准等农村集体土地归属制度,既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益,也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此,农村集体土地归属制度的制定或改革,属于中央事权而不属于地方事权,更不属于行政村、集体经济组织事权,宜由国家法律政策统一规范或由中央有计划地推进改革,而不宜由集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。尽管由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等,但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已,集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权。即使是适当调整土地承包关系也受到有关政策法规的严格限制。因此,集体经济组织成员、集体经济组织、行政村、任一地方政府都不能成为制定或调整农村土地所有权、承包权、宅基地取得权甚至宅基地使用权等归属制度的主体。其实,这有利于坚守耕地红线,实现耕者有田、建宅有地,保障农民安居乐业,严防集体经济组织、村委、村委干部甚至地方政府侵蚀农民合法权益,危及国家粮食安全,动摇农业基础地位,影响城乡经济社会持续健康发展。农村土地集体所有制就是由中央或国家明文规定、始终坚持、反复强调的一项农村基本制度。之所以如此,是因为它既遵循了农业农村发展规律,也遵循了城乡协调发展规律,还遵循了历史发展规律;不仅符合国情农情,也具有很强容纳性与强大生命力,还能弘扬传统农耕文化乡里文化。既毕竟进入工业化中期后,农业生产效率不高、农业比较效益低、农业风险多且难以管控的产业弱质性显得更加突出,农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源的地位作用显得更加重要,加上农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除等实际,因此,为了巩固农业基础地位、促进工农业协调发展、城乡一体化发展甚至为了维护社会稳定,需要政府加大“三农”扶持力度,集体经济组织成员就可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地。也毕竟我国人多地少的国情农情决定了农村土地适宜集体所有制,中国人的饭碗需要牢牢端在自己手上,而且在数千年历史积淀中早已形成了聚村而居、精耕细作、间作套种、血亲相连、利益相关、邻里相助等传统农耕文化乡里文化,农村土地集体所有制继承并发扬了这些传统农村文化,甚至也促进了村民依法自治。再毕竟农村土地集体所有制既能容纳家庭承包经营为基础的统分结合双层农业经营体制,从而符合既遵循生物生长规律又遵循经济发展规律的农业特征;也能通过广大农民享受农业农村基本公共服务、购买农业社会化服务从而推进农业农村现代化发展,符合生产关系适应生产力发展要求的规律。还毕竟我国广大农民在数千年里因耕种无田、建宅无地而饱受血与泪的艰辛,土地可买卖不仅让我国封建社会始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史怪圈,而且也阻碍了经济社会的持续健康发展,而农村土地集体所有制是根本解决这些问题、促进人类社会进步的一项重要制度。简而言之,资源禀赋、客观规律、社会制度、传统文化、历史进程等决定了农村土地集体所有制是我国必须长期坚持的一项农村基本制度。而建议集体土地自由交易、农民拥有土地所有权的类似观点,是与农村土地集体所有制根本冲突的,是行不通的,是不正确的,必须加以清醒的认识!必须给予坚决的反对!

(作者单位:重庆市綦江区发展和改革委员会)


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