吴钢:贫困地区农村集体产权制度改革研究

[ 作者:吴钢  文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-07-11  录入:吴玲香 ]

贫困地区农村集体产权制度改革研究项目技术总结报告

2016年12月,为系统试点总结我省贫困地区农村集体产权制度改革工作,陇西县农村合作经济经营管理站结合中央农办农业部国家林业局将我县确定为全国积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点的机遇,向县科技局申报了《贫困地区农村集体产权制度改革研究》项目,2017年县科技局立项下达后,县农经站紧密配合陇西县积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作,制定了项目实施技术方案,同步开展了课题研究工作。目前,项目主要研究内容已全面完成并具备验收条件,现对项目实施技术工作做一总结。

一、项目研究的技术路线

紧紧围绕党的十六大以来提出的深化改革,完善市场经济的一系列方针政策,围绕建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求,从贫困地区实际出发,充分借鉴东部发达地区农村集体产权制度改革的经验和做法,创造性的进行农村集体产权制度改革实践。在实践比较评估总结的基础上,提出贫困地区推进农村产权制度改革的做法与对策建议。

 二、农村产权制度概述

(一)产权制度的概念

1.产权制度。所谓产权制度,是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排。产权制度最主要功能在于降低交易费用,提高资源配置效率。产权是一个古老的概念,也是一个发展的概念。现代企业产权制度就是人类社会经济长期发展的结果。从私有财产的出现到市场经济的确立这几千年的历史中,产权一直被视为仅仅是一个法律上的概念,指的是财产的实体所有权和债权,它侧重于对财产归属的静态确认和对财产实体的静态占有,基本上是一个静态化的范畴。而在市场经济高度发达的时期,这一法律意义上的产权概念已经日益深化,其含义比原来宽泛得多,它更侧重于从经济学的角度来理解和把握,侧重于对财产实体的动态经营和财产价值的动态实现,它不再是单一的所有权利,而是以所有权为核心的一组权力,包括占有权、使用权、收益权、支配权等。而现代产权制度是权责利高度统一的制度,其基本特征是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础;权责明确、保护严格是现代产权制度基本要求;流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。

2. 农村集体经济产权。农村集体经济产权,是指农村集体经济组织对其所有的资产的占有、支配和收益的权利、义务和责任。农村集体经济产权,既包括集体经济组织所拥有的土地、山场、水面、草原、滩涂等自然资源的产权,也包括集体经济组织所拥有的能以货币计量、纳入账内核算的资产的产权。农村集体经济产权包括所有权、使用权、收益权和处置权四个权能。农村集体经济组织在拥有集体产权的同时,也必须承担由此带来的义务和责任,包括对全体集体经济组织成员的责任,对国家、对社会所承担的义务。

(二)国外的农地产权制度

产权不仅包括物权、债权、股权,也包括知识产权及其他各种无形财产权。物权是最重要的产权形式之一,而土地是物权的最重要的产权形式。英国古典经济学家威廉·配第曾有名言“土地是财富之母”,美国石油大王洛克菲勒也曾经发出“美国的主要财富都来源于土地”的感慨,土地的重要性不言而喻。所以,国外的产权制度基础就是土地产权制度。

1.美国的土地产权制度(略)

2.俄罗斯土地产权制度(略)

3.日本土地产权制度(略)

4.其他国家(地区)的土地产权制度(略)

5.国外产权制度对我国产权制度的借鉴与启示

总结美国、俄罗斯等国农村产权制度的变迁规律,对设计中国农地产权制度改革目标模式无疑是有帮助的。美国现在的农地政策和法律从一定意义上讲,对中国农地制度目标模式的选择具有直接的借鉴意义。俄罗斯和中国同为计划经济体制国家,俄罗斯在农业改革中所碰到的难题,有些也是中国在农业转型中还没有解决的一些要害问题,“落后的”俄罗斯农业改革的教训往往可以成为“先进的”中国以后的经验。另外,从国外土地产权制度来看,产权保护的法律和制度十分健全,并随之根据变化修订完善,

中国农村集体资产总量不断增加,已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。在工业化、城镇化加快推进中,农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化,农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出,侵蚀了农村集体所有制的基础,影响了农村社会的稳定,改革农村集体产权制度势在必行。

中国是一个从计划经济改翻过来的、后起的市场经济国家。在我国,私有经济的产权相对来说归属是清晰的。谁投资,谁就拥有产权,谁就是受益人。但混合经济、集体经济在产权归属和保护方面问题较多。2016年11月27日,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布,《意见》明确,要坚持平等保护,健全以公平为核心原则的产权保护制度,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。坚持全面保护,保护产权不仅包括保护物权、债权、股权,也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。坚持依法保护,不断完善社会主义市场经济法律制度,强化法律实施,确保有法可依、有法必依。

(三)国内的农村集体产权制度改革

根据农经统计年报,到2015年年底,在全国60.4万个村和49.54万个组中,已有5.8万个村和4.75万个组完成农村集体产权制度改革,有土地股份合作社85222个,入股土地3157.03万亩。完成农村集体产权制度改革的村和组已经量化资产7417.53亿元,累计股金分红2591.56亿元,仅2015年当年分红411.11亿元。我省完成农村集体产权制度改革村只有14个,组10个,有土地股份合作社1605个,入股土地47216亩,量化资产4202.5万元,股东人数8206人,累计股金分红40万元,当年无分红。

典型案例一:四川省广元市。广元市主要在以下几个方面进行了大胆创新探索和实践。首先,实施土地确权。实行集体土地所有权、承包权、经营权三权并置,分三权颁三证,打开放活土地经营权的第一道闸门。其次,“七权同确”。在土地确权基础上,将农村集体土地所有权、建设用地使用权、房屋所有权、林权、小型水利工程产权和集体财产权一并纳入确权颁证范畴。再次,市、县、乡三级联手,打破部门壁垒、县乡界限,建立农村产权流转交易综合服务信息平台。实现涉农部门大数据互联互通、共享共用。

典型案例二:贵州省六盘水市。六盘水市2014年以来,积极探索农村“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”发展模式,大力发展农村贫困地区特色高效农业,实现农民脱贫致富。一是资源变股权,让沉睡的资源活起来。采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式,转换为企业、合作社或者其他经济组织的股权,推动农村资产股份化、土地股权化,盘活各种资源要素,形成资源叠加效应。这样一来,仅仅一年的时间,六盘水市就有15.5万亩集体土地,7.4万亩四荒地和6.3万平方米水面转变为村集体持有的股权。二是资金变股金,让分散的资金聚起来。六盘水市将财政投入到村的发展类资金,原则上转变为村集体和农民持有的资本金,投入到企业、合作社或其他经济组织,形成村集体和农户持有的股金,村集体和农民按股比分享收益,从而实现资金使用的效益最大化,推动农村加快发展。三是农民变股民,让农民群众富起来。鼓励农民以土地承包经营权、资金等入股企业、合作社或其他经济组织,按照股份获得收益。同时将财政定向投放到贫困户的帮扶资金,转变为贫困户持股,投入到村集体领办和创办的经济组织获益。2014年,全市56682名贫困人口受益于扶贫资金变作资本金入股,30789人因此脱贫。“三变”将市场机制和资本运作模式引入农村,促使农村各种资源要素流动起来,把财政扶贫资金整合起来,将农民从传统生产方式中解放出来,制度创新的激活效应集中凸显。如今,伴随农村改革的不断深入推进,六盘水市基本消除了农村资源闲置浪费,激发了农村发展活力,破解了农业产业发展融资难和资金短缺的问题,推动农民的收入稳步增长。

三、农村产权制度改革必要性分析

(一)农村集体组织的历史演变及现状

农村集体经济组织是指原人民公社(现在的乡、镇)、生产大队(现在的村)、生产队(现在的村民小组)建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织,还包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作社等。产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造,在自然乡村范围内,由农民自愿联合,将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有,由集体组织农业生产经营,农民进行集体劳动,各尽所能,按劳分配的农业社会主义经济组织。农村集体经济组织既不同于企业法人,又不同于社会团体,也不同于行政机关,自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。农村集体经济组织在人民公社体解后,生产队一级组织仍按原规模延续下来,但名称有的已变化,各地称谓不一;其经营方式,已由原来的集体经营按劳分配变为现在的家庭经营了。

集体经济的实质是合作经济,包括劳动联合和资本联合。然而,在集体经济发展的历史上,人们只承认集体经济是劳动者的劳动联合,弱化甚至否认了集体经济还具有劳动者资本联合的特征。否认了劳动者个人产权,是传统集体经济与合作经济的最大区别。

我国农村自建国以来历经土改阶段(1949年-1952年)、合作化阶段(1953年-1958年)、人民公社阶段(1958年-1984年)、家庭承包经营(1985年至今)等四次重大历史变革。尤其是改革开放以来,我国农村集体经济制度创新更是经历了三个时期:第一个时期以实行家庭承包经营、建立统分结合的双层经营体制为标志,实现了农村基本经营制度的转变;第二个时期以乡镇企业产权制度改革为主要内容,促进了乡镇企业经营机制的转换;第三个时期则是目前农村集体经济组织自身的产权制度改革。而农村集体经济产权制度改革更是经历了一个渐进的发展历程,从上世纪八十年代中期在山东淄博和广、深等地的探索开始,至今从未间断。而我国农村集体组织的发展更是经历了初级合作社,高级社,人民公社,村民委员会代理集体经济组织职责或单独成立的农村集体经济组织等四个时期,我们西部贫困地区普遍没有单独设立的集体经济组织,绝大部分村均有村民委员会代替。而东部发达地区集体经济基础好,发展迅速,集体产权制度改革起步早,普遍设立了经济联合社、股份合作经济联合总社、股份合作社等集体经济组织。

根据2015年全国农经统计汇总数据,全国农村村级集体经济组织243.76万个,村委会代村集体经济组织职能的360.24万个,组一级774.28万个,分别占行政村和村民小组总数的59.64%和15.63%。我省村级集体经济组织4230个,村委会代村集体经济组织职能的11884个,组一级10229个,分别占行政村和村民小组总数的26.25%和10.56%。 

(二)传统农村集体经济产权制度存在的问题

1.传统农村集体经济财产权主体虚位或虚化

虽然《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《农业法》和《农村土地承包法》都提到“农民集体”,法律规定集体土地所有权主体是农民集体,国发[1995]35号《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定:“农村集体资产(以下简称集体资产)是指归乡、村集体经济组织(以下简称集体经济组织)全体成员集体所有的资产。属于组(原生产队)集体所有的资产,仍归该组成员集体所有”,但“农民集体”属于何种民事主体在法律上没有做出界定,造成农村社区集体财产权主体虚位或虚化。

2.传统农村集体经济财产产权性质模糊

从理论的角度讲,目前对“集体土地所有权”的性质界定存在不同观点, 如集体土地所有权是一种由“农村集体经济组织”或“农村集体经济组织法人”享有的单独所有权等;从法律和实践的角度来讲,目前对集体财产产权性质界定也存在不同观点,如农民集体享有集体土地所有权或“农村集体资产财产(所有)权”:如《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律规定等。

3.传统农村集体经济财产所有权权能行使主体有冲突

现实中村民委员会与农村集体经济组织之间的职能发生重叠或不清,职权存在矛盾,权利存在冲突,导致在行使农民集体土地所有权时所有权权能、收益权时收益权能、处分权时处分权能呈现不完全性。

4.传统农村集体经济产权制度下集体资产运营的监督制约机制不健全

在集体所有制下,单个集体成员处于无权利状态,这使得集体经济组织对社员群众的凝聚力降低,农民对集体经济的运行质量关切度也不高,而民主议事、管理和监督也流于形式,使得集体资产经营与增值责任难以落实。受农村干部任职期限及道德素质的影响,干部、群众只顾眼前的利益,缺乏长远的规划,农民权益无法得到有效的保障。

四、陇西县农村产权制度改革试点过程与实践

(一)陇西县基本情况

陇西县位于甘肃省东南部,定西市中部,渭河上游。地处陇中黄土高原中部,总面积2408平方公里。辖9镇8 乡,215 个行政村,11个社区,1287个村民小组,总人口51.87万人,其中农业人口43.85万人,全县二轮承包耕地面积118.13万亩,国土“二调”面积为201.42万亩,农业人口人均占有耕地2.73亩,2016年,全县实现地区生产总值63亿元,固定资产投资132亿元,社会消费品零售总额27亿元,大口径财政收入9.2亿元,城乡居民人均可支配收入分别达到20408元和6935元。全县农村集体经济总收入1350.35万元,其中:经营收入120万元,发包及上交收入62.79万元,财政等部门补助收入932.93万元,其他收入234.63万元。是全省43个国家扶贫开发重点县和国家六盘山连片特困地区扶贫开发重点县之一。

近年来,陇西县以机制创新为动力,以规范管理为手段,以服务三农为目的,在农村新型经营主体培育、农业适度规模经营、农村集体“三资”管理等农经管理工作中取得了显著成效,2012年,被农业部认定为首批全国农村集体“三资”管理示范县。2015年,被确定为全国积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县,主要承担保障集体成员权利、发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份占有权、收益权、有偿退出权、继承权、抵押权和担保权等六项权能改革试点任务。

(二)改革试点主要内容

改革试点工作开展以来,陇西县按照中农办农业部国家林业局批复《方案》要求,严格程序步骤,严把关键环节,突出工作创新。着力围绕清产核资、界定身份、发展多种形式农民股份合作、赋予农民对集体资产股份六项权能、组建农村产权交易市场、制度机制建设等方面进行了改革试点工作。

1.认定集体经济组织成员身份。结合方案要求和县情,县产权改革办公室制定了14种可认定情形和7种不可认定情形的集体经济组织成员身份认定指导意见,具体实施中各村因地制宜,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献、保护妇女儿童合法权益等因素,按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则,针对具体村情分别制定了工作方案和管理办法。全县17个乡镇216个村(社区)于2017年6月底全面完成了集体经济组织成员身份认定工作,共认定成员农户9.85万户,成员41.04万人,占总户数的98.7%,占总村民数的97.7%。。

2.扎实进行清产核资工作。清产核资是集体资产股份权能改革重要的基础性工作之一。为扎实做好此项工作,县产权改革办制定了实施方案,以2015年6月30 日为时点,对村集体资金、资产、资源依照调查、登记、评估、处理、公示、确认、入账程序,分门别类的逐项清理,最终做到账证相符、账实相符、账账相符、账表相符。具体清理中重点是登记确认经营性资产、非经营性资产的权属及价值;对资源重点是分清确认集体各类资源(集体土地,农户承包经营土地、林地、建设用地,公益设施用地等)的权属及面积,其中农户承包经营土地、林地必须清理统计到户,为组建土地股份合作社奠定基础。全县17个乡镇216个村(社区)共核实确认农村集体总资金2315.4万元,其中:银行存款23153997.35元,现金131765.38元;村级集体资产41226.3万元,其中:流动资产57667420.58元;农业资产288.3万元;长期资产150.6万元;固定资产3.5亿元,其中:经营性净资产1589.9万元。集体资源总面积271.5万亩,农用地 237.9万亩,其中:集体耕地 128.6万亩,园地2.4万亩,林地48.92万亩,牧草地 69.92万亩,其他用地5.99万亩;建设用地28.95万亩,其中:居民宅基地8.92万亩,村社集体办公用地681.9亩,公益事业及单位用地2300亩,交通用地4.2万亩;其他用地459.7亩;未利用土地3.91万亩。

3.进行股份合作社组建试点

(1)资产股份合作社组建。文峰镇东铺社区为全县资产股份权能改革确定的第一个试点社区,东铺社区试点启动以来,社区按照县上方案,清理出农村集体资产13828076.8元,其中经营性资产9925004.9元,占总资产的71.8%;成员身份入户摸底1088户,实际界定成员户1044户,占总户数的95.96%,社区居民4712人,界定为集体经济组织成员4232人,占社区居民总人数的89.81%;设置农龄股13940股,成员股4232股。以集体净资产方式量化成员992.5万元(成员股476.4002万元,农龄股516.1万元),2015年集体经济总收入469125.65元,当年支出316344.52元,收益总计152781.23元,提取公积公益金42781.13元,2016年4月顺利召开了第一次股东大会,兑现分红11万元,人均达到26元;整个社区分红最高股民是金翠兰家,持股58.4股,分红239.44元。2017年4月兑现分红22万元,人均达到52元。

2016年2月,东巷村被县上确定为集体资产股份权能改革第二个试点村,村上根据县政府下发的方案,及时讨论制定了村级产权制度改革实施方案,全面启动了农村集体资产股份化改革工作。东巷村通过账内核查、实物盘点,全面摸清了村级集体资产的构成、数量、价值。村级集体资产19593839.4元,其中:固定资产19593839.4元(经营性净资产14793734.7元),货币资金220484.7元。认定村集体经济组织成员2878人。依据村情设置4类股权,量化成员股2878股,农龄股3914股,爱心股681股,贡献股3582股,确定总股份11055股,每股价值1338.19元元,总股值1479.369万元。2017年7月,东巷村召开首次股东分红大会,村上拿出近10万元对集体经济成员股东进行分红,平均每股9元,让成员实实在在的分享到改革的红利。

(2)土地股份合作社组建。做为全县第一批改革试点村,云田镇安家咀村按照县上制定的实施方案,大胆借鉴“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变” 改革模式先行先试,以原陇西县金龙种植农民专业合作社为平台,通过吸纳原合作社成员、土地流转农户的资金、土地经营权入股形式,采取“民主管理、统一经营、按股分红”的运行机制,组建成立了全市首家农民土地股份合作社——陇西县金龙种植农民专业合作社。57户农户共入股土地176.79亩,折合股份176.79股(每1亩一股,折价5000元);原始成员6人投资入股265万元,折合股份532.8股(每股5000元,下同);合作社承担财政专项扶持产业发展资金25万元,按80%进行折算,25万元折合20万元40股,形成村集体股份,由村委会持有。财政专项扶持合作社发展资金20万元,按80%进行折算,20万元折合16万元32股,平均量化到57个成员,每个成员应得股份0.56股,总股数778.79股,股值389.395万元。2016年8月17日合作社从2016年收益中提取20000元做为盈利分红,每股分红25.68元。具体按股值计算,51名土地入股成员占股1.16--8.37股不等,分红29.79元--214.94元不等;5名原成员资金股532.8股,分红13682.3元,村集体资金股40股,分红1027.2元。云田镇金龙种植农民专业合作社通过股份合作制改革,村集体当年实现分红1027.2元,51户农户,在每亩土地保底500元基础上分红4539.96元,与没有入股农户相比,户均增收89元。全新的陇西县金龙种植农民专业合作社成为正在意义上的土地股份合作社,且初步实现了保底加收益分红,标志着陇西县做为全国农村产权制度改革试点县,探索到了一条优化农村土地资源配置、建立农村土地流转合作新机制,引领农民增收致富的新途径。

2016年以来,按照“扩大试点”的要求,在17个乡镇针对村级普遍无经营性资产的实际,组建成立土地股份合作社,发展多种形式的农民土地股份合作。目前,全县共组建的18个土地股份合作社中,资金入股5455万元,入股人数392人;土地经营权入股4125亩,折价入股987.5万元,入股人数390人;财政项目资金入股52万元;集体土地、设施及房屋入股面积2320亩336平方,折价入股金额为227.575万元。林地股份合作社1个,其中,林地经营权折价入股500万元,面积5800亩,入股人数220人。通过改革试点,为下一步在全县全面推广创造了改革试点经验。

 4.组建农村产权交易市场建设。早在2014年12月,县农经站在县政府和省农牧厅的支持下,依托县土地流转中心,就成立了陇西县土地流转交易市场。为了适应集体资产股份权能改革任务要求,进一步激发各类资源要素的活力,县农经站依托县金融服务大厅,在原土地流转交易市场的基础上,组建成立了集信息发布、交易受理、交易鉴证、权证办理、价值评估、抵押登记服务窗口为一体的陇西县农村产权交易中心,对农户承包土地经营权、林权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农村集体资产股权、农户宅基地使用权、农民住房财产权、农业类知识产权等8类农村产权进行统一交易和管理,同时在原陇西县土地流转交易平台的基础上进行升级改造,开发建立了陇西县农村产权交易网络平台。乡镇成立农村产权交易服务站,村级配备信息员,初步形成县、乡、村三级农村产权交易服务体系。为实现以上交易功能和服务功能,在金融大厅和县农经站配套建设农村产权交易协商谈判室、竞价招标室、拍卖会议室。目前,县产权交易监督管理委员会和县产权交易中心已制定并发布各类产权交易指南、规则、办法等10余份,在产权交易工作中正式实施,交易中心人员全部配备到位,县级产权交易市场全面建成并运行。在建设的同时,产权交易中心也积极开展相关业务工作,截至2017年10月底,已办理土地流转经营权证69笔,农业设施产权证三证合一35笔、四证合一5笔,农产品贮藏产权证51笔,日光温室产权证13笔,塑料大棚产权证7笔,农户土地承包经营权抵押4笔,农业设施产权证抵押6笔,土地流转经营权抵押12笔,县乡共备案土地规模流转60笔14000亩,公开拍卖集体资产3宗124万元,发布土地流转供需信息180多条。

5.六项权能实现与落实。依据改革方案,集体资产股份权能改革后要依法赋予农民占有、收益、有偿退出、继承、抵押和担保等6项集体资产股份权能。目前,占有、收益2项权能随着成员股权证的颁发和分红的兑现,两个资产股份合作社已实实在在得到落实;有偿退出、继承、抵押和担保4项权能已通过县上制定的《陇西县农村集体资产股份股权管理办法》和人行陇西县支行制定的《陇西县农村集体资产股权贷款抵押担保实施办法(试行)》,在政策制度层面得到落实;其中,有偿退出、继承在实践层面,县农经站委托甘肃省水利水电工程局公司,开发了集成员身份登记备案、股份变更登记、股权抵押担保管理为一体的数据库管理软件,实现了县乡村(社区)集体成员备案登记、股权流转交易、抵押融资管理的网络化和制度化。近期,安排两个资产股份合作社集中进行信息录入和成员股权退出、继承变更登记。

6.配套制度机制建设。结合改革工作需要,依据国家和省上有关政策,县上先后制定出台了《陇西县委县人民政府关于进一步发展多种形式农民股份合作发展壮大集体经济的实施意见》、《陇西县多种形式农民股份合作股权设置与量化办法》、《陇西县农村经济组织成员身份界定的指导意见》、《陇西县村(社区)党组织、村(居)民委员会、股份经济合作社运行及干部交叉任职管理暂行办法》等13份重要文件。初步形成了指导推进农村产权制度改革的制度机制框架,为后续全面推进农村产权制度改革及农村“三变”改革奠定了政策基础。

(三)农村产权制度改革重要环节的做法与实践

1.农村集体产权制度改革的主要程序

农村集体产权制度改革关系广大群众的切身利益,必须充分尊重农村集体经济股份合作社成员的民主权利,严格履行程序。陇西县农村集体产权制度改革工作分为准备阶段和实施阶段,具体按八步进行:(1)组建机构、抽调人员;(2)制定方案、细化任务;(3)入户摸底、宣传发动;(4)民主议决、成员认定;(5)清产核资、资产评估;(6)资产量化,股权设置;(7)制定章程、成立机构;(8)选举领导、注册登记。见下图:

陇西县农村集体产权制度改革的主要程序

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2.农村集体产权制度改革的做法

(1)加强领导,组建机构。成立了由县政府主要领导任组长,县委、县政府分管领导任副组长,县农牧、财政、监察、国土、水务、发改、审计等相关部门负责人为成员的农村集体资产股份权能改革试点工作领导小组,全面负责试点工作的组织领导、统筹协调和重大事项决策等工作,领导小组下设办公室,办公室设在县农经站,县政府分管领导兼任办公室主任,县农牧局和农经站负责人兼任副主任,抽调5人充实到办公室,具体负责试点工作各项业务工作。同时,各乡镇也成立了相应的组织机构,确定专人负责试点工作各项任务落实,形成了一级抓一级、层层抓落实的良好工作格局,为试点工作提供了坚强的组织保障。

(2)学习借鉴,拓宽思路。为学习借鉴外地经验,先后多次安排领导及业务干部赴湖北武汉、宜昌,安徽合肥,浙江德清,贵州六盘水以及陕西高陵,江苏昆山、苏州,上海闵行等地,专题考察学习农村产权制度改革、农村集体资产股份量化、农村土地股份合作、农村产权交易市场建设等方面的成功做法和典型经验,开阔了视野,解放了思想,看到了差距,受到了启迪。进一步凝聚了县乡干部的思想认识,形成了工作合力,确保了改革成效。

(3)细化措施,精心部署。集体资产股份权能改革启动实施后,县产权改革办公室充分发挥组织协调评估督导的作用,结合实际,将试点方案进一步细化具体,先后制定了《陇西县农村集体资产股份权能改革试点工作推进计划》、《陇西县农村集体经济组织成员界定指导意见》、《陇西县农村集体“三资”清产核资工作检查验收办法及农村集体经济组织成员身份界定工作检查验收办法》、《关于组建土地股份合作社的指导意见》、《关于组建资产股份合作社的指导意见》、《陇西县农村产权交易市场建设实施方案》、《关于分解积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点任务的通知》等文件,进一步明确了改革的线路图、时间表,保证了产权制度改革工作的有序进行。

(4)清产核资,摸清家底。陇西在严格执行相关程序的基础上,通过清产核资区分了经营性资产、资源性资产及公益性资产,并由乡农经财政服务中心与村委会及村民代表组成专门的资产评估机构进行资产评估,剥离了农村集体资产中的不良资产,明晰了农村集体净资产和可以量化的集体资产,真正摸清了农村集体资产实情,让每个村民(社员)对本村(社区)的资产“家底”都了解得十分明晰,为实施股份合作制改革打下坚实基础。在摸清家底的基础上,根据不同情况进行改革,对经营性资产量大的村(社区)进行资产股份量化;对经营性资产量小的村,暂不进行量化,健全管理制度,确保有限资产不流失;对无经营性资产的村围绕土地做文章,引导发展多种形式的农民股份合作。全县所有的公益性资产均不进行成员量化,由村委会负责管理维护运营。

(5)注重督查,确保实效。陇西县将试点工作纳入重点督查内容,多次进行督促检查,及时反馈进展情况,通报存在问题。县产权改革办充分发挥职能作用,抽调人员组成指导督查组,深入村社农户讲解政策、指导工作。通过多次督查,集体资产“五个要”(干部群众要知道、要参与、要管理、要监督、要满意)得到全面落实。同时,把试点工作纳入全县“三位一体”综合目标考核管理体系,层层签订责任书,年底将进行考核奖惩。

(6)民主议事,确保稳定。对贫困地区而言,资产股份权能改革工作既是一项全新的农村重大改革试点,也是一项关乎基层干部群众自身利益权益的大事,大家都十分关注和敏感,所以从改革开始,县、镇、村三级十分重视民主议事民主决策,重大事项如成员身份认定、股权设置、股份量化都反反复复征询群众的意见,反反复复向群众讲解、解释政策要求,文峰镇东铺社区改革期间先后召开两委会议、党员大会、社区干部会议、社区居民代表会议达20余次,按照县委县政府“四议两公开”民主决策要求进行改革工作,切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。进一步提高了决策的科学性和透明度,使行政村(社区)里的重大决策事项对上符合国家法规政策,对下符合村情民意。同时也拉近干群距离和关系,保障了农村社会的和谐稳定。

(7)建章立制,规范运行。在两年的改革推进过程中,结合工作需要,县产权改革办公室和县农经站先后指导股份合作社制定了《示范章程》和《示范入股合同》,为规范推进农村集体产权制度改革、发展股份合作和产权交易,先后制定了《陇西县人民政府关于进一步发展多种形式农民股份合作发展壮大集体经济的实施意见》、陇西县农村产权交易管理办法(试行)《陇西县股份合作社财务运行管理暂行办法》、《陇西县多种形式农民股份合作股权设置与量化办法》、《陇西县土地经营权及地上附着物价值评估办法》、《陇西县林地经营权价值评估办法》、《陇西县农业设施产权价值评估办法》、《陇西县国家土地征占用、集体经营性土地入市集体收益补偿资金使用管理办法》、《陇西县村(社区)党支部、村(社区)委员会、股份合作社运行及干部交叉任职管理暂行办法》、《陇西县农村集体资产股份股权管理办法》以及农村产权交易市场各类产权交易规则、格式文件等。这些办法、规则的发布和实施保证了农村产权制度改革的有序、健康运行和依法规范管理。

3.农村集体产权制度的成效

陇西县结合村集体经济发展实际,积极探索,大胆实践,在改革试点中取得了一定成效。

(1)建立了集体与农户的利益联结机制。通过股份权能改革试点,让农民充分享有村级集体经济资产赋予的权能,建立起集体经济组织与农民间的利益联结机制,创新了农村集体经济运行机制,盘活了农村集体资产,增强了农村发展活力,保护了农民对集体资产的权益,调动了农民发展现代农业的积极性。改革前农民对集体不关心不过问,改革后农民能积极参加集体各项活动。

(2)激发了各方改革的动力。在推进改革试点中,通过“集、傍、置、择、帮”(“集”指聚集各种生产要素发展股份合作,“傍”指借助周边大公司大产业做配套和订单农业,“置” 指有资金购置商铺等物业,“择”指选择培养本村有前景的股份合作组织等待外援性支持实现集体股,“帮”指强村带弱村,大的经营主体带小经营主体携同发展)等多种途径发展壮大集体经济,组建各类股份合作经济体,村、农民、企业都有收获感,支持、配合、参与改革的积极性、主动性显著增强。巩昌镇6个村利用外源性支持项目资金367.36万元,购入景家桥临街铺面183.68平米,实现年租金收入9.15万元,不仅发展了村集体经济,而且增加了农民财产性收入。

(3)推进了农业产业化规模化经营。农民股份合作社是新型的集体经济组织,具有权责明确、分配合理、民主管理的优势,是实现农业规模化的主要形式之一,已成为引领农业农村发展的新型经营主体。云田镇安家咀村土地股份合作社按照“民主管理、统一经营、按股分红”,以土地参与涉农企业和合作社的日常经营,既有效解决了土地撂荒问题,又促进了农村土地的适度规模经营,提高了土地利用效率。

(4)提高了农村民主化管理水平。利用股东大会和监事会,农民可以更多地参与对集体资产的监管和管理人员的监督,有效预防村干部职务犯罪,显著提高农村民主化管理水平,形成共同监督、共同受益的良性格局。

(5)拓宽了村集体经济和农民收入的路径。陇西县将统筹整合的部分涉农项目资金用于支持村集体经济发展,将其转换为集体股壮大集体经济,设定了资金来源、转换方式和比例、管理参与形式,为发展壮大村级集体经济提供了新的路径。

陇西县经过3年的改革试点,也总结出了一些成功的经验,为全省开展农村集体产权制度改革提供了思路。一是领导干部必须重视。从改革试点看,越是乡镇重视,工作推进越是顺利,成效越是明显。二是宣传培训必须到位。乡村干部和群众对改革试点的认同度决定着改革能否顺利推进并取得实效,宣传培训到位、人员配备到位、工作措施到位,成效越是明显。三是群众基础必须打牢。改革试点要获得大部分农民认同,必须采取先易后难方式,先在有需求有条件的村组开展,有集体经营性资产的村组农民容易接受改革,更加关心改革试点方案和改革后的股份合作社运营及分红情况。四是法律政策必须遵守。试点改革中会出现很多矛盾和问题,尤其是成员身份界定中的“外嫁女”等问题比较突出。一方面要让农民认识到“少数人”的合法权益受法律保护;另一方面在股权设置、分红、继承等方面,通过设定一定限制性条件来化解矛盾。五是后续监管必须到位。改革后,农业部门建立了农村(社区)集体股份合作社监管机制,实行第三方监管,在不干预股份合作社人员调整、经营管理、权益分红等前提下做好外部监管,确保了管理不缺位,实现集体资产不流失。

五、项目研究所取得的主要成果

(一)主要成果

一是通过国内产权制度先进地区与我县产权制度改革工作历程,分析了农村集体产权制度改革的困难和问题。

1、现行法律法规政策与农村产权制度改革不相适应。如农村集体经济组织的法律地位尚未明确,农村集体经济组织无法人地位;集体经营性建设用地、集体土地不能抵押贷款,大大制约了农民股份合作组织的融资能力;农村集体经济组织运营管理无税收优惠政策和发展扶持政策。

2、基层干部思想认识有“四怕”。一怕难。农村集体产权制度改革是一项较复杂的系统性工作,政策性很强,没有现成的经验可以参照,工作难度很大。二怕乱。农村集体经济在发展过程中不规范或有违规违法问题,基层干部不愿去捅“马蜂窝”,引火烧身。三怕失权。农村集体产权制度改革要求一切权利运作都要在阳光下进行,基层干部不适应这一变化和已形成的专断工作模式,因改革失权难免会有失落感。四怕失利。长期以来,乡镇、村领导对集体经济收入的支配权更大,部分基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革没有积极性,甚至抵触。

3、基层干部群众改革创新意识不强主动性不高。东部发达地区各级干部和群众,与我们西部贫困地区干部群众相比,他们改革创新发展意识强,勇于实践,敢为人先,抢先政策,创造政策,法无禁止皆可为。而我们等靠要惰思想严重,超前意识不强,群众对待集体资产平均分配、分光分净、只关心个人、不关心集体意识突出。

4、改革领导工作的体制不顺畅。农村产权制度改革涉及方方面面的利益调整,权力调整,结构调整,直接与基层干部群众经济利益相联系。目前,此项工作各地基本上由农牧部门负责实施,从实际推动工作落实来看进展缓慢,创新滞后,改革效果不显著。

5、改革后股份合作社规范运行令人堪忧。无论是资产股份合作社还是土地股份合作社,均是在原有管理机构、人员基础上改造完成的,有两方面的问题必须引起重视,一个方面是主要负责人是否按股份合作社章程管理履职,不专权、不越权;另一个方面是村务是否独立分设,重新按股份合作社村务会计制度建账并运行,如果仅表面换名改革了,实质内容不变,就不是真正改革,而是只差应付装门面。

二是借鉴发达地区产权制度改革经验,对农村产权制度改革的主要工作环节和工作程序进行了实践。

对照东部发达地区产权制度改革的经验和主要工作环节,我们通过文峰镇东铺社区和云田镇安家咀村,从宣传动员、清产核资、成员身份认定、股权设置和资产量化、股份合作社组建、建章立制、规范运行等环节,在充分遵循民主决策的程序和要求的前题下,积累了贫困地区农村产权制度改革可推广可复制的直接经验。也通过实践,对产权制度改革过程中遇到的主要问题有了更深刻的认识和思考。

三是结合改革实践,对农村产权制度改革所涉及的主要问题进行了探讨。

1.关于对农村产权制度改革的认识态度问题。农村产权制度改革是我国实行家庭联产承包制后农村生产关系的又一次重大变革。涉及方方面面的利益和权力调整,对刚涉足产权制度改革的西部贫困地区而言其遇到的困难和阻力不亚于上世纪八十年代实行的家庭联产承包制改革。从陇西试点实践看,最大的阻力是各级干部和群众对产权制度改革的认识态度问题,西部贫困地区的干部群众普遍思想观念守旧,改革创新意识不强,等靠要憜思想严重。严重缺乏东部地区干部群众改革创新意识和勇于实践,敢为人先,抢先政策,创造政策,法无禁止皆可为的态度。普遍认为我们贫困地区一穷二白,集体无资源无资产,搞改革完全没必要,是瞎折腾。基层干部在工作态度上,没有主动改革积极性,普遍对改制工作能拖则拖,能推就推,加之受行政推动不力和顶层政策设计滞后的影响,致使我们贫困地区改革试点工作进展缓慢,成效不明显。

2.关于集体经济组织成员资格的认定问题。集体经济组织成员资格的认定是农村产权制度改革最重要最基础的工作,认定集体经济组织成员资格,是为了确定集体资产的归属。目前从国家政策法律层面,对农村集体经济组织成员身份的认定无法可依,农业部下发的批复方案要求按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则,根据实际,一村一策,制定具体政策和标准,认定成员身份。根据对发达地区不少农村集体经济组织改制实践的观察与总结,以“特定时间集体经济组织所在地农业户口和对集体资产贡献大小”作为依据,是目前能够找到的认定农村集体经济组织成员资格的有效方法,将其作为认定农村集体经济组织成员资格的依据,既比较合理,也具有可操作性。从现实看,农村集体经济组织成员资格的认定大致有两个范畴:一般农村集体经济组织成员资格的认定和特殊群体成员资格的认定。后者可分为两个类别:一是具有本村户籍并居住在本村集体经济组织所在地,但未能对本集体经济组织尽义务的人员,例如未成年人、老弱病残和其他丧失劳动能力的人;二是长期居住在本组织所在地,对本集体经济组织尽了义务而没有本村户籍或户籍已迁移出去的人,例如超生子女、服役军人等。陇西县根据实际,以是否有本集体经济组织户口和承包土地为基本依据,考虑特殊人群的不同情况,制定了14种可认定情形和7种不可认定情形的成员身份认定指导意见。文峰镇东铺社区在改革试点中针对社区特殊情况并没有对县产权改革办的指导意见照搬落实,如户口未迁出的婚嫁女不予认定(无儿多女户由家庭决定只认定1个女儿),男方入赘户口未迁入的不予认定。鉴于农村各类人员的情况不同,项目组认为在符合相关政策精神的前提下,农村集体经济组织成员资格认定可在大的原则下充分尊重村情民意和农村集体经济组织的自主权,在具体操作过程中,要注意以下几个方面:一是涵盖不同群体;二是权利义务对等;三是实现统一标准政策;四是坚持程序公开;五是防止多数人侵犯少数人的合法权益。

3.关于农村集体“三资”的清产核资问题。农村集体“三资”包括资金、资产、资源,对其在改革时点内组织专门力量进行认真细致的清产核资也是农村产权制度改革最重要最基础的工作。鉴于我们贫困地区大部分村集体为空壳村、且普遍“三资”管理不完善不规范的实际,项目组认为,空壳村更要结合农村产权制度改革,认真组织清产核资工作,通过清理,摸清家底,防止有限的资产资源受到损害和流失,然后在此基础上将集体资产保值增值,不能把产权制度改革工作狭隘化片面化极端化,针对薄弱环节,切实加强“三资”管理,加强制度机制建设,本身就是农村集体产权制度改革的工作范畴。实际上,陇西县2012年以来大力培育发展新型农业经营主体,推进土地流转发展适度规模经营,对农业设施进行确权登记颁证,出台陇西县农村集体经济组织资产处置估价拍卖实施办法(试行)》、《陇西县农村集体经济组织公益建设项目公开协商和招标投标实施办法(试行)》,组建成立农村土地流转交易市场就已开始了农村产权制度改革工作。

4.关于集体资产股权的量化与设置管理问题。①集体资产股权的量化。目前,全国各地对于集体资产量化范围的认识还不尽相同:一种观点认为,应当对集体经营性净资产进行量化。这种资产量化方式易于操作,可以较好地规避土地等资源难以评估作价的问题,改革的困难会小一些。另一种观点认为,应该把经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列入量化的范围。这样才能保证农村集体资产的完整性,才是彻底的改革,使其发挥更大的价值,更好地实现并保护农民的财产权益。项目组认为,对于集体资产量化的范围,在中央没有制定统一的标准前,贫困地区改革宜进行简单化处理,即在全面清产核资,摸清家底的基础上只量化经营性资产,暂不量化非经营性资产和资源性资产,便于操作和推进改革,陇西县改革方案就是这样制定的。②集体资产股权的设置。目前,全国各地在集体资产股权设置上也没有统一的标准,股种主要有集体股,个人股或基本股,农龄股或劳龄股,风险股或干部股,现金配股或特殊贡献股等。其中,对设置集体股争论较大。支持设立的理由有三点:一是集体股在一定程度上代表着社会主义公有制性质;二是通过设立集体股为承担的大量社会性和公益性服务职能筹集经费;三是为解决历史遗留问题留有余地。而反对集体股的则认为,设立和保留集体股会导致集体产权制度改革不彻底,埋下二次改革的隐患。从实践层面看,全国大部分地区集体产权改革后原则上不设立集体股。项目组认为集体经济组织在股权设置上只设成员股(或基本股)、农龄股(或劳龄股)就可以了,成员股(或基本股)体现了成员人人平等享有集体经营收益和改革开放红利的权利;农龄股(或劳龄股)体现了社会主义按劳分配制度和对劳动创造价值的肯定。至于股改后合作社承担的社会性和公益性服务职能所需资金以及运行管理费用可通过提取公益金和公积金来解决。陇西县东铺社区在集体经营性资产股权量化上经反复讨论研究最后确定只设成员股和农龄股,占比各为48和52%。根据项目组外出学习考察掌握了解,要求设置集体股的主要人员事实上是乡村干部,而不是农民群众,一部分基层干部思想观念守旧,仍然喜欢留恋独断专制,少数人说了算,不受监督的大锅饭体制。③集体资产股权的管理。从已改革地区来看,在股权管理方面有“动”与“不动”两种模式。由于大部分贫困地区村基本为无经营性资产的空壳村,人口流动性低,集体经济组织成员与村民委员会成员的重合度较高,成员构成相对简单。陇西县改革方案在股权管理上,要求实行一次性量化股份,股份到人到户,家庭内部股份不随人口增减变动而调整股权的静态管理方式,即生不增、死不减、入不增、出不减。成员股权与土地承包经营权基本一致,在集体经济组织内部实施“权跟人走”,可转让、可退出、可继承的制度,群众容易接受,新增人口的股权需求只通过户内继承和组织内部转让的方式解决。但是文峰镇东铺社区改革初期在股权设置和管理实施工作中发生了违背县上改革方案的情形,提出不实行“权跟人走”,实施“生增、死减,入增、出减”、5年一变的半动态模式,他们认为可以及时地调整因出生、嫁入、死亡、外嫁等人口增减变动而发生的原社区股份变化;体现公平、公正原则,可以更好的维护农村集体经济组织大多数成员的利益;可以消除非集体经济组织成员(人不在社区)对集体股份的占有和收益。同时还提出集体资产股权实行“不转让,不担保,不抵押”。这些要求从集体和公平角度考虑有其合理性,但是与改革方案提出的任务、目标不符,也无法实现集体资产股权的退出、继承、抵押、担保四项权能,极易引起社区干群矛盾和不稳定。县产权改革办发现后及时统一镇、社区干部思想认识,对社区不正确的做法进行了纠正,保证了改革工作沿着正确的方向进行。

5.关于改制后股份合作社与村(社区)的领导与治理关系问题。农村产权制度改革的目的是实现“政企(村社区与资产股份合作社)分开”、“政资(财政资金与集体资金)分离”,建立较为完善的现代企业制度和法人治理结构。同时建立村(社区)党支部核心组织领导、村(社区)委会和农村集体经济组织各司其职、各负其责、互动协作的新型农村治理结构。农村产权制度改革后,村(社区)党支部、村(社区)委员会、集体经济组织(股份合作社)三套机构将共存于基层社区。它们属于性质不同、权能不同、难于相互替代的农村基层组织。项目组认为,对我们贫困地区而言,现行的政策法律环境、经济发展现状、干部群众观念素质决定了目前不能政经分离,只能实行机构分设,干部交叉任职。在具体运行中,因村(社区)股份合作社理事长一般由党支部书记兼任,所以村(社区)党支部书记一定要明确职责,遵守各项规章制度,严禁一言堂、以党代政、代经,同时,要做好角色转换,监督落实村(社区)财务收支与股份合作社财务收支的分账管理、分账核算。唯有如此,改制后股份合作社才能有效保护农村集体经济组织成员的经济利益,才能按照现代企业制度的要求建立健全相关制度,促进股份合作社的健康、规范、有序的发展,才能促进集体经济的发展壮大。

6.关于改制后股份合作社的经营与发展问题。推进农村集体经济组织产权制度改革不仅是要进一步明晰农村集体资产的产权关系,建立适应社会主义市场经济体制的新型经济主体,更重要的是,要促进农村集体经济持续发展,让农民共享集体经济发展的成果。文峰镇东铺社区和巩昌镇东巷村股改量化的经营性资产主要是商铺,每年商铺出租后可获得稳定收入50万元。项目组认为,在目前农村普遍民主决策民主管理制度机制不健全,农村居民对村级事务监督管理意识不强,村干部为民服务和经营管理素质不高的情况下,以发展物业不动产经营为主较为适宜,符合现实,并尽可能减少经营风险,确保农村集体资产保值增值,确保农民长期获得收益。当然,在干部素质、经营人力、经济发展等条件允许和监督机制健全的情况下,农村集体经济组织也可以利用各类资源,通过托管或者入股的形式参与市场经营和经济开发,不断发展壮大农村集体经济。

7.关于改制后集体经济组织成员六项权能实现问题。陇西县农村产权制度改革试点按照农业部批复要求,主要改革任务是通过对集体资产股权量化设置,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度;建立市场经济条件下集体资产运营、管理、监督和收益分配新机制;探索并实现成员对集体资产股权的占有、收益、退出、继承、抵押、担保等六项权能。①占有、收益。农村集体产权制度改革就是把“共同共有”的集体资产改制为“按份共有”的集体资产。《物权法》规定,按份共有人对共有的动产和不动产按照其份额享有所有权。其成员按份享有收益权(经营收益分红)。目前,陇西县股改后的文峰镇东铺社区居民和巩昌镇东巷村村民已持有村(社区)集体资产的股份,实现了对经营资产的占有和收益。②继承。在股改过程中,只要认定为集体经济组织成员,通过合法程序量化到组织成员手中个人股份就是个人合法财产。按照继承法及股份合作社章程,具备集体经济组织成员资格的家庭成员,可以继承本家庭成员所持有的集体股份,并享有所有权、收益权和选举权、被选举权、表决权,不具备集体经济组织成员资格的家庭成员,则只享有所有权、收益权,而无选举权、被选举权和表决权,这样的制度安排主要是维护村(社区)集体经济组织的完整性和稳定性。陇西县县政府办下发的《陇西县农村集体资产股份股权交易管理办法》中对此已作出明确具体规定。③退出。落实股份有偿退出权能,应该是个渐进的过程。为便于管理,减少矛盾,易于操作,成员股份有偿退出的受让人应优先考虑具备资格的家庭成员,在户内流动。然后才考虑户外集体经济组织成员,在集体经济组织内部流动。允许集体经济组织资金有偿赎回。在现阶段暂不考虑股权退出流向非集体组织成员,以保持集体经济组织的稳定性。《陇西县农村集体资产股份股权交易管理办法》规定单个主体受让股权不得超过总股份的2%,主要是防止单个家庭或成员一股独大。关于集体经济组织股权的有偿退出,涉及到股权的流转问题。在市场经济体制下,只有集体资产股权自由流转,才能实现生产要素的优化组合,才能体现农民所持集体资产股份的价值,如果仅对集体资产确权,而不允许其股权流转,那么,量化的集体资产就只能是“僵化的资产”,不能与其他要素实现优化组合,也不能像其他产权一样产生增值的效能。因此,从长远看,为充分发挥集体资产股份自由流转的效应,应该赋予其流转的权能。目前农村集体资产股份只能本集体经济组织内部转让,全面对外流转的条件尚不具备。这是因为改制后的农村集体经济组织,其成员所获得的股权,大多还是福利性质的,在很大程度上还承担着农村社会保障的职能,成员也没有将集体资产股权对外流转的意愿。另外,为了切实保护农村集体经济组织成员的资产收益权,确保农村集体资产保值增值,现阶段农村集体资产股权不宜对外开放流转,以防止外来资金进入后控股农村集体经济。当然,将来随着农村集体资产价值的不断显现,股权流转制度的不断健全,可以在风险可控的前提下试行农村集体资产股权对外流转,是完全可以实现的。④抵押、担保。在股改制完成后,从操作层面讲,对资产总额大,收益较好的股份合作社成员完全可以对所持有的集体资产股份进行抵押、担保。因为,即使出现贷款风险完全能够通过产权交易市场进行股权转让、分红收益弥补。《陇西县农村集体资产股份股权交易管理办法》已明确予以支持。2017年6月27日,中国人民银行陇西县支行陇西县农牧局关于印发《陇西县农村集体资产股权抵押担保办法(试行)》的通知(陇银发〔 2017 〕44号)下发,从政策层面实现了集体资产股权的抵押担保。但是在操作层面要真正实现,还不太容易,主要以下几个因素。一是金融部门尚无集体资产股权抵押担保融资的金融产品;二是集体资产股权抵押担保融资无法可依;三是集体资产股权量小价值不大,抵押贷款额度不大,且办理手续繁琐;四是股权持有人害怕失去股权的心态和不信任心态难以进行抵押、担保。

四是在陇西县土地流转交易市场基础上,对建立农村产权交易市场进行了实践。

2015年8月,在项目实施过程中,省政府办公厅下发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》(甘政办发〔2015〕118号),项目小组结合县农村土地流转交易市场运行管理及全县集体产权制度改革的任务,认真研究分析,县政府常务会议讨论,制定下发了《陇西农村产权交易市场建设实施方案》,方案提出撤销县土地流转服务中心,与县农经站两块牌子,一套人马,成立事业法人性质的县级农村综合产权交易中心,在县金融服务大厅组建县级农村综合产权交易市场,开展非营利性的产权交易服务和管理工作。为农村各类产权流转交易提供服务平台,并通过交易平台真正激发农村各类资源要素的活力,推进农村改革和发展,推进农民收入的稳定增长。从组建运行农村产权交易市场实践看,农村产权交易存在以下突出问题,需要在改革和发展中逐步解决。

(1)交易品种“少”。除正常的土地、林地流转外,诸如农业设施设备资产、小型农业水利设施资产、知识产权的转让、租赁、拍卖,农村建设项目招投标,产业项目招商与转让等等,真正进入县乡产权交易中心进行正规产权交易的不多,一般都是采取其他方式变通完成。

(2)功能配套“弱”。要确保农村产权交易市场的通畅运行,需要完备的资产评估、权属确认、金融保险、工商税务等工作运行体系为支撑,最大的难点是产权交易后的抵押融资无法顺畅实现。其他服务难以配套。

(3)运行机制“差”。以农牧部门为主牵头组建的产权交易市场导致小马拉大车,必然是运行体制不顺,也是导致这项工作难于开展的重要原因。

(4)保障力度“小”。这项工作既是一项创新型工作,也是一项庞大的系统工程,应该说是一个涉及农村改革与发展的大课题,需要大量的人、财、物资源要素作支撑,由于人员编制和财政经费的不足,缺乏一定的工作保障。

(5)重视程度“低”。这项工作涉及面广,涉及权力部门多,由于部门利益和权力制约,交易项目的集中和整合困难重重,需要政府的高度重视和强力推动才能实现,目前,产权交易机构和管理大都设在农牧部门,从运行来看,很不顺畅。

(6)中介机构“缺”。为实现农村产权的交易,对农村资产价值进行评估是必不可少的环节。但一方面这种评介机构较少,使得农村产权交易无法及时进行,大大降低了交易效率,另一方面,中介服务机构在提供市场服务的同时,需要取得合理的回报,然而农村产权交易服务本来就具有投入高回报少的缺陷,农民对这一收费性服务不甚了解,这一特点也延缓了农村产权交易的进程。

(7)农民参与“低”。由于农村产权交易主体不明确,农民对产权交易不够理解,进场交易意识薄弱。同时,政府缺乏相关调整措施,对这一交易活动又无明确规定,缺乏法律约束,使得农村产权交易存在法律障碍,导致农民缺乏热情,农村产权交易机构的进场项目数量较少;再加上在保障进场交易农民权益,引导农民正确行使自己的权利方面没有相关规定,农民对进场交易存在怕承担法律责任的后顾之忧,进场交易的积极性进一步减弱。

五是结合陇西县农村产权制度改革实践与创新,系统总结提出了贫困地区农村产权制度改革的思路与途径。

贫困地区90%的村普遍无经营性资产可量化成员,这一特点决定了贫困地区农村产权制度改革有别与中东部发达地区,决定了贫困地区农村产权制度改革重点要围绕土地做文章。我们认为,贫困地区农村产权制度改革的思路是确权赋能、发展多种形式的股份合作和集体经济,增加集体及农户的财产性收入,主要途径与任务是:(1)确权赋能,全面完成集体、农户各类资源性资产、经营性资产确权登记颁证工作。(2)扶持培育新型经营主体,引导农户进行土地流转发展农业适度规模经营。(3)加强经营创新和体制创新,强化农村集体三资规范化管理,集体资产运营管理。(4)依托现有土地流转和林地流转服务体系,整合资源职能,组建农村综合产权交易市场。(5)围绕土地等主要资源性资产,借鉴贵州六盘水“三变”改革经验,大力发展多种形式的农民股份合作。(6)深化农村金融改革和创新,产权抵押融资,激发各类资源生产要素活力。

(二)创新突破

1.简化了改革程序和要求,创新开展清产核资和资产评估。结合贫困地区集体资产普遍不多、价值不高的实际,在全县范围内按照“先分类、后估价、再公开、填表册”的程序,区分经营性资产、非经营性资产和资源性资产,对无入账依据的资产由村两委成员、乡镇驻村干部、村民主理财组长、村务监委会主任组成村级集体资产估价小组进行价值重估。经乡镇农经站和产权改革领导小组审批后确认。一方面,原来无价值依据的资产有了价值及清理入账依据,另一方面节省了专业评估的费用和时间,评估价值更符合农村实际,群众易接受。

2.适应农村经济发展和明晰产权的要求,对农村各类产权进行确权登记颁证。目前,林业部门已完成集体林权制度改革和退耕还林确权登记颁证;县国土部门已完成集体土地确权登记颁证,正在开展农民住房宅基地确权登记颁证;县农牧部门正在结合农村土地承包经营权确权,开展农业设施确权登记颁证。各类资源资产产权的落实,进一步激发了各类资源要素的活力,为农村产权交易市场建立和运行奠定了基础。

3.农村两权抵押实现了突破,进一步激发了各类资源要素的活力。去年8月,国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》, 232个县级行政区获准试点农村承包土地经营权抵押贷款(我省试点县有西和县、金川区、凉州区、陇西县、临夏县、金塔县等7县),59个县级行政区获准试点农民住房财产权抵押贷款。我县同时为中国人民银行牵头的全国农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押试点县。去年12月27日,十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了相关决定,对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。农村土地承包经营权抵押贷款使农村土地资产得以盘活,有效解决了农户发展资金不足和贷款难的问题,激发了农村发展的活力。截止11月30日,我县开“两权”抵押贷款的难处合作银行等5家试点银行累计发放“两权”抵押贷款56笔5803.5万元。

4.建立和制定《农村集体资产处置评估拍卖流程》和《农村集体公益建设项目公开协商和招投标流程》技术规范,实现阳光行政依法办事。为加强全县农村集体资产、资源处置的管理,增加村组集体收入,维护集体利益,防止集体资产流失,预防农村腐败行为,密切党群干群关系,2013年7月1日,县农业局县监察局县财政局制定下发了《陇西县农村集体经济组织资产处置估价拍卖实施办法(试行)》(陇农发 [2013] 160 号),《农村集体经济组织公益建设项目公开协商和招标投标实施办法(试行)》(陇农发 [2013] 161号),经过两年多的执行,特别是首阳镇按文件精神在全市多次公开拍卖处置村级集体闲置资产的实践,巩昌镇按文件精神在全市对村级公益基础设施进行公开招标的实践,县农经站对两个《办法(试行)》在具体运行管理程序上进行了规范化,2015年3月,向省质量技术监督管理局申请上报了甘肃省地方标准,今年8月,在全省全市农牧部门征询意见、市农牧局市质检局审定的的基础上,省质量技术监督管理局已受理进行评审,近期,有望通过甘肃省地方标准审定并正式颁布,为全省推行和标准化管理做出了重大贡献。         

5.自主研发了与改革相匹配的软件平台建设,使改革成果实现规范化、网络化、信息化管理。陇西县结合集体经济组织成员备案登记、股东股权变更及抵押担保管理实际,委托甘肃水利水电工程局开发了数据库管理软件,实现了县乡村(社区)集体成员备案登记、股权流转交易、抵押融资网络化和规范化。开发了农业设施确权登记颁证、抵押融资等功能为一体的管理软件,实现农业设施产权颁证、流转交易、权属变更、抵押融资信息化管理。

6.发展多种形式的农民股份合作,积极探索发展壮大集体经济的途径。针对我县大部分村为空壳村,无集体经济收入的现状,中共陇西县委陇西县人民政府下发的《关于发展多种形式股份合作进一步壮大村级集体经济的意见》,从盘活农村集体资产资源、实行土地营运、激活农村资源要素流动、激活集体经济组织、推进农村土地流转、发展现代农业、发展物业经济、开展服务创收、发展乡村旅游、培植知识产权经济等9个方面提出积极探索发展壮大村级集体经济的新路子。积极探索村集体经济组织、农民及经营主体相互之间,借鉴“贵州三变改革+”模式以参股、控股或独立经营为投资方式,以依法签订的合同或者协议为纽带,在经营主体、村集体经济组织、农民之间,形成“利益共享、风险可控”的股份合作机制,制定出台了《陇西县多种形式农民股份合作股权设置与量化办法》。目前,结合土地股份合作社试点,已在云田镇安家咀金龙种植农民专业合作社等土地股份合作社组建中进行了尝试和实践,取得了初步的成效。

7.制定完善了“1+12”的改革配套制度框架。“1”指《发展多种形式股份合作进一步壮大村集体经济的意见》,“12”指配套性文件:《陇西县多种形式农民股份合作股权设置与量化实施办法(试行)》、《陇西县林地经营权价值评估办法(试行)》、《陇西县农村土地承包(流转)经营权及地上附着物价值评估办法(试行)》、《陇西县集体土地增值收益管理办法(试行)》、《陇西县农村集体资产股份股权管理办法》、《陇西县村(社区)党支部、村(社区)委员会、股份合作社运行及干部交叉任职管理暂行办法》、《陇西县股份经济合作社财务运行管理制度》、《陇西县农民合作社发展联席会议制度》、《陇西县产权改革办公室关于关于组建农民土地股份合作社的指导意见》、《陇西县农业设施产权登记颁证管理办法办法(试行)》、《陇西县农村集体资产产权登记颁证管理办法(试行)》、《陇西县农村集体资金资产资源管理办法》。

六、总体性能指标与国内外同类先进技术的比较

国内许多学者充分运用市场经济学、股份合作制等相关理论,对农村集体经济股份合作制改革都进行了系统的研究,并结合我国东部沿海发达地区30多年集体经济改革实例指出了集体资产股份合作制改革的必要性,并对目前国内各地区社区股份合作制、土地股份合作社等进行了分析。而国外由于国情不同,对农村产权制度改革的文献资料较少,因此本项目主要借鉴目前国内农村集体产权制度改革研究成果,从我国西部贫困地区的实际情况出发,进行了实践探讨和研究,和东部发达地区相比,实现了改革政策性突破和改革区域性突破,实现了农村综合改革的有效衔接和改革成果的农民实质性享受。限于知识层次和能力,注重实际较多,注重理论较少。通过科技查新,项目组认为本项目研究内容和具体实践与国内同类技术比较,可达到先进水平。

七、项目研究后续工作建议

(一)项目研究后续工作

一是持续推进产权改革,提升集体收入。以农村“三变”改革试点契机,继续加强对农村集体产权制度改革的总体谋划,采取“经营主体+集体+基地”、“经营主体+基地+农户”等多种组织形式开展股份合作,力争2018年全县组建成立土地(林地)股份合作社达到80家以上,力争到2019年存量资产较大、集体收益较多的村全部完成集体资产股份权能改革,完善已组建股份合作社运营机制和收益分配制度,在集体资产股份有偿退出、抵押权、担保权试点上有新突破;统筹整合财政、扶贫涉农项目,因地制宜多路径发展村级集体经济,力争到2019年底,全县215个村都有集体经济收益。

二是推进创新金融改革,健全交易平台。建立金融支持机制,积极搭建融资服务平台,大力推进农村金融改革创新,构建财政资金、金融信贷、项目支持、“两权”抵押贷款、信用互助合作等多元资金保障体系。完善风险防控机制,加强对改革的监督管理,严格专项资金监管,建立风险准备金、扩大政策性农业保险覆盖面,确保改革健康稳定推进,真正惠及农民群众。进一步建立健全农村产权交易机制,完善相关配套政策、扩大交易品种,提升交易规模,保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。建立和完善各类资产价格评估制度,满足农村资产和权益评估需求。

三是完善农村社会管理,巩固改革成果。实施和完善“村资分离”改革,建立健全“一支部两委”村级管理架构,推行村(社区)党支部、村(社区)委员会、股份合作社运行及干部交叉任职管理机制。规范村级集体资产管理委员会运行,行使村级集体资产的所有者代表职能,维护好集体经济组织及其成员的利益,逐步形成股东代表大会领导下的董事长负责制,建议逐步引入职业经理人从事中高级管理,向现代企业方向发展。进一步夯实村级财务管理基础,提升集体资产管理水平,建立健全农村集体资产登记、保管、使用、处置等制度。建立适应农村集体产权制度改革发展要求的财务会计制度,完善村级经济治理结构。加强对新组建的农村股份合作社指导,加大对其在市场经济、实用技术、政策法规和经营管理技能等方面的培训力度,转变经营理念,拓宽收入渠道,不断提升合作社服务带动农户的能力。

(三)对农村集体产权制度改革工作建议

1.切实加强党委、政府的组织和领导

各级各部门要进一步解放思想,提高认识,把推进农村集体产权制度改革提高到深化改革、全面建设小康社会的高度来认识,各级党委、政府主要领导负责抓总,及时协调解决改革工作的重大问题,克服一切畏难情绪和工作体制阻碍,确定工作重点和阶段工作任务,因村制宜,切实抓紧抓实,确保改革顺利进行。必须明确,改革的阻力主要在基层干部,而不是农民(社区居民),因为改革直接影响了干部的地位和权利。同时,也要破除只有有资产、有钱的村才可进行改革的思想,要明确贫困地区的空壳村培育农村新型经营主体,土地流转发展规模经营,加强农村集体三资管理,对各类农村产权确权颁证也是产权制度改革。因此,各级政府和领导高度重视,加强领导,是改革能否取得成功的关键。

2、修改法律法规制定出台扶持农村集体经济发展、股份合作的政策措施

(1)大力盘活和保护农村集体资产。对绝大部分贫困村而言,土地资源是其最大的集体资产。要积极盘活土地资产,修改土地法、担保法和物权法,至少省级政府层面,出台具体配套政策,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,抵押,担保。实行与国有土地同等入市、同权同价。在坚持土地集体所有、服从城市建设及土地利用总体规划、执行国家和当地政府产业政策的前提下,可以依法自主开发利用集体土地,采取各种有效形式,实现集体土地收益,发展和壮大集体经济。任何单位和个人都不得违背所有权人的意志而强行改变集体所有性质,不得非法干涉所有权人依法行使权利。

(2)依法保障被征地农村集体和农民的权益。根据国务院有关文件精神,坚决纠正滥征滥占耕地、变相倒卖集体土地等违法违规行为。落实被征地农民的社会保障费用,多渠道安置被征地农民,积极推行留地安置,对依法征收集体土地的应按不低于被征地面积5-10%的标准,留给被征地集体经济组织作为建设用地,发展二、三产业,以解决被征地农民就业和长远生计。

(3)制定出台集体股份合作税收优惠政策。根据2016年之前东部发达地区改革后股份合作社税收情况,登记为企业法人后普遍面临着税费负担过重的问题,不仅要缴纳房产税、营业税、所得税等多达12 项税费,综合税负超过30%,在办理集体资产权属变更登记时还要缴纳超过资产总额13%的变更费用。对于改革后的农村集体经济组织而言,是一个较重的负担,一些地方,为减轻税负:一是运行而工商不登记;二是领取政府颁发的组织证明书,在县内以市场主体身份从事经营活动。作为农民自己管理运行的新型集体经济组织,受各种因素的制约,其运行发展十分困难。2017年6月22日,财政部税务总局下发《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》(财税〔2017〕55号),在支持农村集体产权制度改革,税收优惠政策方面,明确从国家层面仅免征土地、房屋权属登记、过户变更的契税和涉及集体产权签订转移书的印花税,这两种税负数额都较轻,不过千元左右。而税负数额大,关键的房产税、所得税并没有减免。建议从切实扶持集体经济发展,特别是针对贫困地区的实际,建议国家出台差别化或阶梯式的农村集体股份合作社的税收优惠政策,针对不同地区减免或降低农村集体股份合作社的物业税负,减免给农民个人股金分红的所得税。

(4)制定农村集体经济组织登记条例。农村集体经济组织与企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于完全不同的组织类型,是原《民法通则》中缺失的特殊组织,需要通过立法创设其法人地位。近10年来,中东部发达地区集体股份合作制改革的实践和运行为立法已进行了有益的实践和尝试,广东省2006年7月颁布了省长令《广东省农村集体经济组织管理规定》,浙江省人大2009年11月已在全国率先出台了《村经济合作社组织条例》,对法人地位予以确认。目前,全国人大已将集体经济组织法人列入《民法通则》修订范围。建议国务院在国家层面加快推进农村集体经济组织立法的同时,出台《农村集体经济组织登记条例》,赋予农村股份经济合作社的法人地位,明确组织形式和职能定位。在未出台明确的法律法规前,请农业部尽快协调解决股份经济合作社社会统一信用码登记问题,实现注册登记、经济票据结算及银行开户。

3、确权赋能,加快农村各类产权确权登记颁证步伐。以资产股份权能改革、集体经营性建设用地入市改革、新型城镇化建设改革、两权抵押融资贷款等国家级改革试点为契机和动力,克服各种体制性、政策性障碍,加快完成农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农户宅基地使用权、农户房屋所有权、农业设施产权等各类农村产权确权登记颁证工作,为农村产权流转交易奠定基础。

4、大力扶持培育新型农业经营主体,着力构建复合型现代农业经营体系。将大力扶持培育新型农业经营主体与农村产权制度改革强力同步推进,着力构建以家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系,积极探索公益服务强动力、经营服务增效益、广大农民得实惠的利益共享机制和实现机制。从而推进贫困地区现代农业加快发展。

5、学习借鉴贵州“三变”等改革成功经验,统筹整合财政涉农资金深入推进多种形式股份合作。对各级财政投入到农村的财政涉农资金进行统筹整合,允许将财政资金形成的资产以折股量化的方式转交农民专业合作社持有和管护,支持其发展。在经营主体、村集体经济组织、农民之间,形成“利益共享、风险可控”的股份合作机制。通过股份合作,拓展强村富民之路,在不断壮大集体经济实力的同时,有效增加农民财产性收入。

6、完善激励机制。建议参照国有企业相关规定,研究制定农村集体股份合作社激励机制,允许担任股份合作社管理岗位的村干部获取一定合理合法的兼职报酬,并制定集体经济发展增效激励奖惩办法,充分调动贫困地区村社干部结合农村集体产权制定改革、农村“三变”改革,发展集体经济,增收致富,扶贫攻坚的积极性和主动性。

(作者:陇西县农村合作经济经营管理站;项目负责人:吴钢)


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