瞿国然:农户资格权尚未穷尽宅基地取得方式

[ 作者:瞿国然  文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-03-02  录入:吴玲香 ]

摘要:宅基地既可以依成员权取得也可以依继承权取得,用宅基地取得权代替农户资格权既有必要也很重要。非集体经济组织成员依继承权取得宅基地并不符合宅基地政策初衷,有相当部分宅基地被闲置起来,因而有必要深化宅基地制度改革。

除了农户资格权,宅基地还有没有其他取得方式?非集体经济组织成员依继承权取得宅基地并不符合宅基地政策初衷,加上近3亿农民工在城镇常住或落户等,导致相当部分宅基地被闲置起来,被住宅所有权“绑架”了的宅基地怎样去改革?探讨这些问题,对深化宅基地制度改革、盘活闲置宅基地具有重要意义。

一、宅基地既可以依成员权取得也可以依继承权取得

(一)宅基地依成员权取得

凡本人及其家庭成员属于集体经济组织成员,又没有住宅或人均宅基地面积不足的,既可以以户为单位依法申请,经有关行政主管部门批准而取得宅基地;也可以依法向本集体经济组织的农户购买住宅而连带取得宅基地。集体经济组织成员依法申请取得宅基地、依法购买住宅而连带取得宅基地,是由农村土地集体所有制决定了的,并由法律赋予集体经济组织成员的一种成员权。当然,依成员权取得宅基地,也只是依法申请宅基地或购买住宅时属于集体经济组织成员,而不论其今后属于不属于集体经济组织成员。不属于集体经济组织成员的,包括成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员、死亡等。

(二)宅基地依继承权取得

宅基地还可通过依法继承住宅而连带取得。除了集体经济组织成员,非集体经济组织成员也可因依法继承住宅而连带取得宅基地。而宅基地及其上的住宅通常在使用或占有中不纳税、不缴费,且住宅寿命长、可维修。尽管集体经济组织成员甚至非集体经济组织成员不拥有宅基地所有权,只享有宅基地使用权。但住宅属于公民的不动产,而公民的合法的私有财产不受侵犯,既包括充分尊重公民依法处置或不处置农村住宅的意愿,也包括公民可以依法继承。因此,住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权,进而导致相当部分宅基地被闲置起来。

二、用宅基地取得权代替农户资格权既有必要也很重要

(一)用宅基地取得权代替农户资格权的必要性

如前所述,取得宅基地,既包括依成员权取得宅基地,也包括依继承权取得宅基地,而不仅限于以农户资格权取得宅基地。因此,农户资格权尚未穷尽宅基地取得方式,宜用宅基地取得权代替农户资格权。取得宅基地是使用宅基地的前提,没有取得宅基地也就无法使用宅基地。取得宅基地、使用宅基地是两个有着先后顺序的独立环节。因此,有必要在现有的宅基地所有权、宅基地使用权之间增设宅基地取得权,即可将宅基地产权分置为宅基地所有权、宅基地取得权、宅基地使用权。

(二)用宅基地取得权代替农户资格权的重要性

依成员权取得宅基地是宅基地所有权的具体实现形式,依继承权取得住宅而连带取得宅基地是一项保护公民私有财产继承权的法律制度。宅基地取得权既明确了谁能取得、以何种方式取得、取得宅基地需要符合哪些条件,也决定了宅基地使用成本、用地效率、法律关系等。因此,用宅基地取得权代替农户资格权,既有利于坚持农村土地集体所有制,科学构建宅基地制度体系,也有利于理顺宅基地产权关系,更好维护公民合法权益。

三、非集体经济组织成员依继承权取得宅基地并不符合宅基地政策初衷

非集体经济组织成员依法继承住宅而连带取得宅基地其实并不符合宅基地政策初衷——无偿使用的宅基地主要面向常住本村的、没有住宅或人均宅基地面积不足的、以务农为主的集体经济组织成员。这主要是由遵从国际通行历代实行的土地用途管制、遵循城乡经济社会持续健康发展规律决定了的,也是由以实行土地公有制为基础的社会主义制度决定了的,还是由我国人多地少尤其是人均耕地更少的基本国情决定了的。其实,现行宅基地制度比较适合家庭成员常住本村、以务农为主、人口流动不多的时代。然而,随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断发展,有近3亿农民工在城镇常住或落户,有相当部分在将来也不愿返乡,还有一些因成为机关事业单位职工、死亡等而不再属于集体经济组织成员。时代已发生了很大变化,会有相当多的举家在城镇常住的家庭将其农村住宅闲置起来。因此,为了盘活闲置宅基地,有必要在坚持现行宅基地制度的前提下深化宅基地制度改革。

四、深化宅基地制度改革以盘活闲置宅基地

(一)深化宅基地制度改革需要统筹兼顾

尽管被住宅所有权“绑架”了的宅基地有相当部分被闲置起来,但在现行农村土地集体所有制之下,让他们自愿地无偿地退出的可能性很小,而且也不能强迫他们退出。因为这既涉及到住宅所有权、财产继承权,又涉及到公民在就业、居住、上学等方面的选择权。尤其是城乡二元结构在相当长时期内不会消除,这更增添了近3亿农民工将来在哪里居住生活、在哪里就业谋生、子女在哪里上学等方面的不确定性,那么将农村住宅、承包土地等留作退路既是他们的理性选择,也是维系社会稳定的需要。因此,深化宅基地制度改革,既需要权衡农村土地集体所有制与公民私有财产保护制度及其他公民权利保障,也需要充分考虑城乡二元结构的时代背景、宅基地的自身特点等。

(二)推进闲置宅基地有偿退出制度改革

为破解住宅所有权“绑架”宅基地而使一些宅基地闲置起来这一困境,可探索宅基地有偿退出制度改革——这并非对宅基地本身进行补偿,而是一种变通的制度安排。当然,有偿退出闲置宅基地的补偿标准应适当:过高,不但会导致一些家庭因退地不够审慎而在将来返乡时无房可住,进而引发社会不稳定,而且会进一步增大资金筹措压力;过低,激励力度不大,达不到政策效果。有偿退出闲置宅基地,其退地条件、补偿标准、资金来源等,可结合当地经济社会发展水平参照近年来重庆市的地票制度改革。

(三)“绑架”了宅基地的住宅不宜抵押担保

如果向集体经济组织或其成员以外的单位、个人抵押担保住宅,一旦资不抵债,就会将住宅连同宅基地一并转让。这既可能导致他们无房可住、引发社会不稳定,也可能被认定为违法行为、不利于债权人实现债权。即使是向本集体经济组织的成员抵押担保住宅,一旦资不抵债,也可能会违背一户一宅原则,不利于节约集约用地。总之,倘若用农村住宅去抵押担保,将可能违背宅基地政策初衷、违背农村土地集体所有制、违背村民自治原则,不利于宅基地制度的科学构建、不利于国家治理体系和治理能力现代化的推进、不利于城乡经济社会的持续健康发展。

(作者单位:重庆市綦江区发展和改革委员会)


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