田友明:深化农村土地“三权分置”改革的三点建议

[ 作者:田友明 谭小华 邵启贵 田仁贵   文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-02-27  录入:吴玲香 ]

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程,农村劳动力大量转移,农业物质技术装备水平不断提高,农户承包土地规模流转、发展适度规模经营已成为必然趋势。农村土地“三权分置”即将现阶段土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行(简称“三权分置”),是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。实践证明,实行三权分置,实现土地规模流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率,有利于保障粮食安全和主要农产品供给,有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。

一、“三权分置”改革背景

2013年,习近平总书记在湖北调研时指出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。

2014年,中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次提出“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。

随后,2014年底,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,正式提出农村土地“三权分置”。即“坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转,坚持家庭经营的基础性地位,积极培育新型经营主体,发展多种形式的适度规模经营,巩固和完善农村基本经营制度”。

2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,该文件的出台,拉开了我国农村土地“三权分置”改革的序幕。

2017年3月,重庆市委办公厅、市政府办公厅印发了《重庆市落实农村土地集体所有权稳定承包权放活经营权实施方案》,要求围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,因地制宜推进我市“三权分置”改革。意味着我市“三权分置”改革帷幕正式拉开。

党的十九大、中央农村工作会议及2018年中央1号文件皆明确:完善农村承包地“三权分置”制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。

二、改革的历史与理论逻辑

1950年,《土地改革法》问世,确立我国农民对农村土地的所有权,但是由于当时的物质条件极度匮乏,农民拥有的仅仅只有土地这一生产资料,基本没有农具、耕牛、种子等必备生产资料,农业生产无法进行。甚至,一旦农民遇到一点灾荒或者疾病等,就不得不将土地这一生产资料出卖,农民获得的土地又将得而复失,土地又将被集中到部分富裕的富农和资本家等少数人手中,新的地主又将产生,这是不能容忍的。

于是,在1953年至1956年社会主义过渡时期,党中央确定了实现社会主义工业化目标和决定对“农业、手工业、资本主义工商业”进行社会主义改造,即一化三改造,其中农业改造分三个阶段进行。首先,为了解决农村劳动力、耕畜、农具等缺乏的困难,按照自愿互利原则成立互助组,这时的生产资料所有权属于农民私有;其次,在此基础上发展为初级社,初级社同互助组相比,不同之处在于生产资料仍是农民个人所有,但实行统一经营;最后,发展到高级社,特别是1962年《人民公社工作条例》(简称“人民公社60条”)的出台,农民就不再对土地等生产资料拥有所有权,而属于集体所有,实行“统一劳动、统一经营、统一分配”,这一过程称之为逐步“统”的阶段。

人民公社60条出台,由于土地的所有权属于农民集体,过分强调社会主义,导致农民集体成员财产权利被少数干部控制,忽视农民的财产权利,尤其是与农民息息相关的土地上的权利,极大地损害了农民生产的积极性。同时,该时期过分强调成员身份,而不是成员的个人财产份额,成员资格是享有集体经济组织土地财产的资格,成员也不会以自己在集体中的财产份额享受民事权利,另外农业生产要听命于行政命令与自身的特殊性、灵活性不相适应,最大限度的降低了农业生产力。

1978年十一届三中全会后,确立了家庭经营基础上统分结合的双层经营体制,在生产资料集体所有的基础上分离出承包经营权即“两权分置”,将承包经营权和相应的收益权给农户家庭,赋予农民生产经营自主权,农业生产经营不再需要受制于复杂的行政命令,极大地解放了农村生产力,解决了我国的温饱问题。随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程加快,农村劳动力大量转移,农业物质技术装备水平不断提高,农户承包土地的经营权流转、发展适度规模经营就成为必然趋势。

2014年,提出农村土地“三权分置”,在坚持农村土地集体所有权的前提下,稳定承包权(成员权),强化了土地对农民的保障功能,放活经营权(财产权),激活了土地这一生产要素,提高了资源配置效率和劳动生产率。对实现农户统一行动应对现代化、市场化、社会化挑战和统一提供社会服务具有重要意义。随着《农民专业合作社法》的颁布,我国涌现了“社区股份合作、经济合作社、企业化合作、土地股份合作”等多种合作形式。

农业部部长韩长赋认为,“三权分置”顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,是我国农村改革的又一次重大创新。农业部经管司张红宇认为,推进“三权分离”,不会改变集体土地的性质,既有利于强化承包方对承包土地的稳定性预期,也有利于经营方获得长期稳定的土地经营权,为农业规模经营解决瓶颈问题。

三、“三权分置”改革工作建议

一是坚持农村土地集体所有权。明确农村土地归集体所有,所有权是承包权、经营权的根源,承包权、经营权是所有权让出部分权能的产物。在政策法律上要明确农民集体的法律地位、组织机构、治理机制,明确成员权内涵,建立完善成员权取得、行使、退出机制。以更好的行使所有权为核心,维护本集体经济组织成员的承包权,支持成员行使经营自主权和经营权流转,维护集体及成员的合法权益,进一步落实监督权,按照相关法律对集体成员进行监督,确保土地农业用途,保护土地资源。

二是切实稳定承包权,强化土地对农民的生活保障功能。党的十九大指出,二轮承包到期后再延长30年就体现了稳定承包权这一要义。《农村土地承包法》规定,“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。因此,承包权具有身份和资格属性、封闭性和不可交易性,只有在具备集体成员资格的条件下才具备承包权,所以承包权是不能用来流转的。要在《土地承包法》等法律中进一步明确承包权承包土地、征地补偿、监督、放弃等权能。

三是极大的放活经营权,赋予经营权人经营自主性。经营权是一种财产权,具有开放性和可交易性,要明确经营权作为用益物权的法律定位。在《物权法》、《担保法》中进一步明确承包权人对农村土地的经营权进行抵押、担保、流转和经营权人对农村土地的经营权进行抵押、担保的权利,保障经营权占有、使用、收益权能。保护经营权人经营自主、获得补偿、获取补贴、抵押担保、继承等权益。

(作者单位:彭水县农业委员会)


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