2015年农业部财政部等11个部门联合印发了《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》，2016年农业部再次联合国家发展改革委等14部门印发了《关于大力发展休闲农业的指导意见》，今年又推出了《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》。所有这些顶层设计动作都在表明：一幅乡村旅游供给侧的宏大政策图景已经渐渐清晰。
此次农业部印发的《通知》更是给这幅宏大政策图景做了完美落笔。然而，与顶层系统化政策图景的完美落笔相对应的是地方执行能力的欠缺。
一方面是顶层政策的系统化整合，另一方面是乡村经济主体的碎片化、随机化聚集，在这个过程中，乡村经济主体对政策的理解和执行是实现“政策变现”的关键环节。
长期以来，在城乡二元结构的影响下，乡村经济主体在整体认知能力和执行能力上都要比顶层政策制定者落后一些。顶层的政策制定者生活在相对开放、多元、精细的都市生产环境中，而基层的政策执行者则生活在相对封闭、单纯、粗放的乡村生产环境中。于是，在二者之间形成了一层无形的价值观隔膜。这个价值观隔膜的存在使得基层的执行者无法对顶层设计者制定的系列政策进行深刻理解和精细执行，因为二者处在不同的语言体系和行为体系中，说的直白一些，基层有很多潜在的语言体系和行为体系，这些潜在的语言体系和行为体系是依托当地特有的地域价值观而建立起来的。
所以，顶层政策智慧在转化为基层落地行动的过程中，必然会经过两个“过滤层”：当地集体价值观的“过滤层”和当地个体价值观的“过滤层”。经过这两个“过滤层”之后，就形成了顶层政策的当地化再表达。正是基于当地化再表达，才进一步产生了当地化的行动。从顶层设计者角度来看，当地化行动意味着两个结果：一个是促进发展，一个是形成风险。
那么，针对此次农业部办公厅印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，应该如何实现顶层政策智慧和基层执行力的良性对接呢？下面就以返乡创业人员为例，来谈谈这个问题。
首先，要利用好系统化政策红利中的土地红利，并防范土地流转过程中的自发性风险。
未来，农村集体经济建设用地、农村闲置房、“四荒地”将成为返乡人员创业创新的沃土。返乡人员可以到农村自建或改建农家养老别墅，也可以经营其他业态，只要是符合当地市场需求的各种休闲业态，都可以尝试。在与当地村民合作时，可以采取入股、合作、租赁等形式。在需要建设农业配套辅助设施的时候，返乡人员也可以向县级人民政府申请，县级人民政府可以在年度建设用地指标中给返乡人员留出一定比例的建设用地。
土地流转带来红利的同时，也会带来一些风险。由于村民、村干部和投资人之间存在价值观的不对称和信息的不对称，就会造成利益博弈中某一方的利益不能充分满足。比如，有些流转合同没有按规范签订，导致后续的法律风险。再比如，某些投资者盲目扩大土地经营规模，造成投资效益下降。再比如，某些投资者在经营不善的情况下会选择违约跑路，造成农民的土地流转租金无法获得保障。
要防范以上这些潜在的土地流转风险，就需要加强政策落实过程中的精准执行力，达成利益分配的协调与平衡。作为投资者，还要仔细研究土地条件和当地生产情况，确定合理的土地利用规模和产业发展路径。作为村干部，要根据顶层政策的大方向进行基层微创新，从而让顶层系统化政策能够快速适应碎片化个性化的本地市场环境。比如，针对违约跑路的现象，就可以开发出一些相关的保险产品。
其次，要利用好系统化政策红利中的投融资红利，并防范随机化的投融资风险。
返乡创业中的投融资问题是最关键的，没有好的投融资渠道，再好的想法也无法实现。返乡创业人员可以积极参与PPP模式，也可以采用众筹模式和互联网+模式来进行投资，也可以通过购买私募债券的方式参与项目投资。除了利用好自己的资金，创业人员也要学会跟随财政资金的投资方向，借助财政资金投资产生的外溢效应，来提高自有资金投资的效益。比如，政府利用财政资金打造了返乡创业园，创业人员就可以带着自有资金入驻创业园。在金融政策方面，国家也有担保方式和信贷投放方面的政策支持，返乡投资者也可以利用这些政策来规划自己的投融资策略。
虽然乡村旅游的投融资利好政策虽然已经系统化了，但是在政策落地过程中仍旧面临着很多随机因素，这些随机因素产生的风险将为政策落地制造出一些障碍。因此，每一位创业者都需要有融资风险意识，并且能够制定出一套可行的融资风险解决方案。在这个解决方案中，要将各种可能的风险点都清晰挖掘出来，比如，资金不能及时到位的风险、市场需求的季节性风险等等。
作为PPP参与方的社会资本，一般有着较高的收益预期。如果乡村旅游PPP项目没有能够给社会资本带来投资收益，那么就会形成负面效应，影响到其他PPP项目的落地。这样的风险也是地方政府要注意防范的。要提高社会资本的收益率，首先需要地方政府做好自身的制度改革，比如乡村景区需要做好三权分离工作，这样才能保证旅游资源转化为金融资产，为社会资本铺好变现之路。其次，还需要做好利益分配上的倾斜工作，比如可以将商业地产、养老地产、游乐项目等方面的收益适度分享给社会资本，以确保他们投资基础设施的积极性。
中国乡村发现网转自：奇创旅游规划（微信公众号）
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