——以广东清远为考察对象
【摘要】近年来，我国很多地方的行政村村民自治“山穷水复疑无路”，自然村草根自治却是“柳暗花明又一村”。正是这种自治绩效的差异，催生了基层社会对于村民自治有效实现形式的崭新探索，广东省清远市就是着力通过村民自治重心下移复归自然村自治传统，推进行政与自治的适度分离，推进村民自治的性质复归与功能复位。本文研究发现，“清远改革”在取得了一定成效的同时，也面临着一系列亟待突破的瓶颈。清远实验能否达成预期的改革目标或许尚需更长时间检验，但清远实验至少为我国村民自治制度改革提供了一个探索的方向和路径选择。
【关键词】清远实验；自治重心下移；村民自治；治理效果
【中图分类号】C912.82【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2016）06-0054-10
作者简介：黄兰芳（1984-），女，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向：土地资源管理。
一、研究背景与问题提出
“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动”等经典理论概括出了公共事务治理遭遇的挑战，对此，市场机制与行政管制都非治本之策，世界范围内的社会自治反倒提供了诸多有效治理的经典案例。[1]但我国农村地区的村民自治却在经过了30多年制度变迁与实践发展后逐步的走向了式微，发展前景不容乐观，冯仁（2011）等部分学者甚至发出了“村民自治已死”的感慨，对于村民自治的研究也由一门显学而变得“已经过时了”。[2]究其原因，主要还是由于30年来以行政村为组织基础的村民自治，出现了行政抑制自治、他治替代自治、自治流于形式。也就是说，过度行政化导致村民自治的发展“山重水复疑无路”。在此背景下，不少地方开展了农村社会治理创新的改革探索，其中，早在2012年清远就在全国率先开展了自治重心下沉到自然村的农村社会治理创新实践，受到了学术界和各级政府的广泛关注。2014年2月1日，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”[3]2015年2月1日，中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出：“需要探索符合各地实际的村民自治有效实现形式，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点。”[4]2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，要求各地在有实际需要的地方，开展多种形式的以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。这些可谓是为新形势下乡村改革指明了方向。周庆智（2014）认为，从现实来看，只有从经验事实中才能进行创造性的探索和富有成果的制度变革，否则，所谓的“模式”可能是为了政治权衡或政绩竞赛而设计出来的，而非从长期实践中总结出来的。[5]基于对农村自治制度改革的长期观察和研究经验，笔者认为清远实验具有一定的典型性和代表性。因此，本文研究的核心问题是：清远自治重心下移具有怎样的改革初衷，又有怎样的社会土壤？清远自治重心下移到自然村的改革是否取得了预期的目标，掣肘因素是什么？进一步深化改革的方向和重点是什么？
二、文献回顾
关于传统乡村社会的治理形式，学界存在一定的分歧。但不管是乡绅自治，还是官绅共治，传统乡村自治无疑是以自然村为组织基础的治理体系。上世纪80年代发轫于广西合寨村的村民自治最初也是以自然村为组织基础的社会自组织行为，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987年）中也有“村民委员会一般设在自然村”的条款。[6]只是后来在政府主导的推进过程中，为与人民公社时期“人民公社-生产大队-生产小队”的组织架构相衔接，普遍选择在生产大队一级成立村委会，实施村民自治。[7]毛丹（1998）认为，理论上讲，这种自治组织及其主要的自治规则，基本起源于国家力量的规范，而不是社会自主发育与生长的结果。甚至有学者指出，实施村民自治，国家不是缩小了在农村的驾驭范围，而是改变了对农村的驾驭方式。[8]用吴理财（2006）的话来说，村民自治是“把党和国家的政策、要求变为群众自觉行动的机制”。[9]同时，彭大鹏（2009）指出，从某种意义上说，村民自治是国家政权在乡村社会重建的一种方式，只不过这一重建过程一开始就具有一种张力：是通过管制社会来获得稳定和权威，还是通过保障农民自治权来获得秩序与承认。而当国家管理与村民自治所占有的权力与资源极不对称的时候，村民自治就成了一种由村民自己投票选出一个以执行国家任务为己任的“班子”。[10]
在农村治理体系创新研究方面，刘伟、张晓琼等人（2016）以山东日照的“全国农村社区管理和服务创新实验区”建设为样本，研究其创新农村社区治理体系的成绩，比如，创建了组织、自治、服务、保障等“四大体系”，比较了“四大体系”在理论上的局限性和实践中的优越性及不足，比如，党组织和社区体系的关系问题，支部书记和村委会办公室主任的关系等系列组织体系问题尚未理顺。[11]这也是当前许多地方农村社区建设面临的普遍性问题。也有政府官员提出了一些解决问题的措施，比如广西民政厅蒙昭平认为，针对村委会行政化倾向严重与自治不足的问题，可以通过成立“党小组、互助会和理事会”构成的“一组两会”来化解矛盾，完善村民自治。[12]卢福营（2014）对浙江后陈村村务监督委员会进行研究，发现其分权制约、过程监督、制度规范、信息沟通等创新方式对乡村治理的权力失控等治理危机起到很好的协同共治效果，他提出“农村基层社会组织重建既要遵循治理现代化的要求，又要结合农村社会实际，突出整合性与法治性，特别是要从数量增减型整治转向系统整合型创新，从行政管控型整治转向法制化创新”。[13]张强（2016）比较了全国各地农村基层组织创新的探索，认为广东清远的党组织下移到村民小组是重构农村基层组织体系行政化模式的代表，解决了行政村干部干事不积极、村民自治难等问题；他还认为广州番禺“村两委+村民代表议事制”、广西贵港“一组两会”、江西九江“行政村两委+自然村村民事务理事会”等探索是对农村基层组织体系自治化模式的完善，相比清远的自治重心下移，不存在法律障碍，且实施成本低、公民参与程度高，更容易推广实施。[14]王金红（2014）以南海“村改居”为个案，探讨研究了基层治理重构的改革问题，也跟其他学者一样，提出南海的“村改居”实践中遇到的现实问题，比如，地方政府在推进“村改居”与基层治理创新过程中遇到与全国性法律与政策的相关规定相冲突的情况，是否应该有所突破？治理绩效与社会活力不兼得时，如何兼顾？等等。[15]
实践中看，社会自我发育的自然村自治演变为政府统一推进的行政村自治，这就使得民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等直接民主形式因自治规模在地域与人数上的双重扩展而难以有效开展，村民自治陷入了操作困境。[16]另一方面，徐勇（2011）等人认为，村民自治长期处于各种行政任务压力下的“紧约束”状态，村委会具有很强的“准行政性”，自治的空间很小，[17]这又导致在村民自治的过程中行政抑制自治，他治替代自治，自治流于形式。而从实践结果来看，村民自治30年的发展也是差强人意。就广东而言，从1998年村民自治实施以来，在实现了“晚起步、高起点”的同时，也相继发生了“太石村事件”、“乌坎事件”等震惊全国的与村民自治绩效不佳密切相关的群体性事件。村民自治的发展因此也引起了社会的关注，遭到了社会尤其是学界越来越多的质疑。那么，村民自治实施过程中产生的这些问题，是村民自治制度本身导致的问题，还是村民自治发展不充分、推进不到位而产生的问题，胡平江（2014）以佛冈县作为分析对象，运用西方的自治理论，提出应该把自治重心下沉，放到原来的村民小组里。他认为，村民自治重心下移是利用传统资源化解农村村民自治过程中传统治理基础与现代国家建构相脱节问题的一种全新探索。[18]而肖唐镖（2014）则认为自治仅在村一级推行是没有出路的，提出自治应该上移，在乡镇、甚至县级推行。[19]笔者认为，自治重心的改革不仅需要理论上的推演与论证，更需要到实践中去找寻经验素材并进行理论提升。
三、清远改革的样本呈现
清远市地处粤北山区，是广东省最为年轻的、面积最大的，地级市。紧邻珠三角的清远经济发展比较落后，大部分是农业区，且以低缓山地为主。整体而言，清远农村行政村范围较大，行政村下辖自然村或村民小组较多，且多以自然村聚居的形式分布。这些年来各级政府在农村公共服务投入上力度很大，但公共服务设施都在村委会所在的村，有的自然村距离村委会十几公里，许多村民很难享受到村委会的公共服务设施。行政村“两委”面对相对庞大的服务对象，在提供农村公共服务、加强社会管理方面，往往鞭长莫及，导致农村社会治安形势严峻，农村群众上访信访不断。2012年底，清远市启动了旨在激活自治的村民自治重心下移改革以及与之同步推进“三个重心下移”为核心的农村综合改革。
（一）改革缘由：三个基础
清远改革有着怎样的改革初衷，又有怎样的社会土壤凭借。对改革的进程进行梳理，不难发现，清远改革是一场问题导向的改革，更是一场基于清远社会土壤的改革。
1.改革的历史凭借：宗族自治。中国自古就有句俗语，“天高皇帝远”。我国华南地区自古就是皇权统治的边缘地区，自然就更容易在中央集权的专制主义政体下形成一个极富弹性的乡绅自治的社会空间。[20]从云台乃至村庄所属的佛冈县的有史料可循的历史中也可以看出，传统时期这里的确是一个自治的乡土社会。
传统的华南乡村社会一直是学界研究的热点，单就针对广东地区的研究就可以说是汗牛充栋。从陈翰笙先生广东农村经济调查基础上完成的《中国的地主与农民——华南农村危机研究》，到葛学溥教授在潮州凤凰村调研基础上写成的《华南的农村生活——家族主义社会学》，再到弗里德曼的《中国东南的宗族组织》，都是解读传统华南乡土社会的力作。而叶显恩、谭棣华的《明清珠江三角洲农业商品化与墟市的发展》、《关于清中叶珠江三角洲宗族的赋役征收问题》，黄国信的《明清广东“镇”之考释》，叶显恩的《从族谱看珠江的宗族伦理与宗祖制的特点》，刘志伟的《地域空间中的国家秩序：珠江三角洲沙田——民田格局的形成》，以及萧凤霞的《文化活动与区域社会经济的发展：关于中山小菊花会的考察》，也都是研究华南传统宗族社会的优秀作品。但从既往研究中我们也可以看出，无论是经济学还是人类学，在对于广东传统社会的研究中出于研究的便利还是大多聚焦在了珠三角一地，对粤北地区的研究还是较少。但在当地县志中，相关论述很多：
道光三十年（1850年）十月，邱东培聚众数百人占据潖江一带，清远知事马映阶和守备罗璋前往弹压，追至汤塘大埔田，遭到邱培东等人的预先埋伏，后求救于佛冈两岳（上下岳）乡绅，率乡民200多人两路夹攻，邱方败退。光绪四年（1878年），清远欧就起、姚庚人等率200余人占据佛冈厅城数日，吉河乡十三堡乡绅率勇围城，最终克复全城，活捉百余人。[21]
当然，清远改革不仅仅是对传统时期自治的复归，而是对于自治发展历史的三个回归。（1）复归传统历史时期的自然村自治传统。清远村民自治下移是要复归历史时期的自然村自治传统，复归地域相近、文化相关、利益相连的村落共同体，发挥传统元素尤其是宗族力量在乡村治理中的良性作用，再度激活村落内部的内生性自治力量，从而在现代化的乡村治理改革中融入传统的因素、发挥传统的力量，实现乡村自治的重构与乡村社会的善治。（2）复归村民自治初期的自然村自治传统。上世纪80年代发源于广西和寨村的村委会本身就是在历史长期形成的自然村（当地称之为屯）为基础基于村民的内在需要形成的社会自组织。[22]当时，也正是自然村层面丰富的社会资本存量给予了村民自治发展的持久动力。几乎与广西和寨村同时的发生在广东清远、浙江温州的、四川广元的一些村民自治的萌芽形式也都是以自然村为基本单元的。只是在后来政府主导的村民自治推广过程中，为了与人民公社体制相对接，才将村民自治单位由自然村层面拓展到了行政村层面，普遍是在建制村层面设立村委会。清远的改革就是要重新借助自然村内部的社会资本，再次构建社会连接机制，在最合适的单元重启自治、发育自治。（3）复归人民公社解体后的管理区治理机制。清远市村民自治下移改革后着力构建的“乡镇—片区—村”农村架构，与广东省上世纪90年代实行的“乡镇—管理区—村”建构有很大的相似之处，也与当时其他省份的村公所体制有着内在的一脉相承。只是最大的区别在于以前的管理区重点在于管制，现在的片区党政公共服务站则侧重于服务功能；之前的体制重在建制村一级的直接行政村，现在的改革主要激活基层自治。
2.改革的社会土壤：自然村自治。在行政村村民自治陷入发展困境的同时，很多地方在自然村与村民小组层面的草根自治却呈现出了强劲的活力，为村民自治的发展贡献了经典案例，也为村民自治的改革提供了全新路向。
以清远市佛冈县为例，该县大田村沿袭人民公社时期生产小队管理机构“队委”的名称，由村民小组长、副组长以及村里的老党员、老队长等关心公益事业的人组成了全新内涵的草根自治组织“队委”，负责大田自然村内的公共事务。“队委”自治组织设置非正式化，组织人员非固定化，体制机制非制度化，组织运行非行政化，是一种极具内生动力的自治体系创新，一种根植于乡土社会的草根自治形式。几十年来，大田村在“队委”的领导下，通过自然村自治实现了村庄建设整体划一、村庄经济快速发展、村容村貌卫生整洁、村庄居民和谐共处。2013年，在已有成绩的基础上，大田申请成为了名村建设示范村，并在“队委”的基础上成立了村庄理事会，在实现草根自治制度化、规范化的同时，通过集约、流转土地发展现代生态农业，实现了农业经营体制的创新；通过自筹自建修建文化室、杂物房等，实现了村居环境的提升；通过自主选评进行“美丽家庭”评选，实现了村庄文化气质的提升。自然村自治让大田村呈现出了强劲的发展活力。对于从队委到理事会的变迁，理事长戈国星有自己的理解：
“都一样呀，以前有什么事也就是那几个人在一起商量的，反正村子里关心的也就这些人，别人也不热心。只不过现在政府搞改革，就成立理事会，其实跟以前也是差不多的，都是一样的道理”。
佛冈县上西村村民小组的农村土地所有权在村民小组一级，土地分配也在村民小组范围内进行。但近年来，农村土地集体所有的制度设计与“增人不增地、减人不减地”的土地政策在具体的实施过程中发生冲突。情况各异的村民根据不同的立场来解读中央土地政策，维护自身土地权益，产生了较大的矛盾，上西村村民小组也陷入了土地分配的困局。对此，行政村村委会乃至乡镇政府都应对乏力，但上西村村民小组却通过激活乡村社会微自治机制，在村民小组内自主达成改革共识、自主形成改革方案、自主分配改革成果，在维持土地产权相对稳定的基础上，通过创新土地收益分配机制来适度调节农户间的土地收益，取得了较好的成效。村小组破解了大困局，微自治解决了大难题，上西村村民小组正是通过在拥有集体土地所有权的村民小组一级激活村民自治进而探索出了中国新一轮“土改”中的“上西模式”。上次村民小组长讲起这一改革倒是平静得很。
“其实就是没有办法，被逼出来的。那国家的政策是不能调田，而且那个砂糖橘种下去了，你也不能三两年就砍呀。但是，那些没有田的就会天天上门来闹，那时候我每天都是头疼的。最后没有办法了，就只能硬想出这么个法子。这样大家都能满意，一定程度上解决了问题。”
官塅围村也是佛冈县的一个自然村。1998年村民自治在广东省推行后，官塅围村基本沿袭人民公社时期的组织架构，对上归属楼下行政村，内部分为四个村民小组，形成了“村委会—村民小组”的自治组织架构，而在自然村层面既无自治组织，又无自治机制，自然村公共事务处理与官塅围村居建设难以形成合力，限制了村庄的整体发展。2011年，官塅围村在换届选举中提出增选一名村长，与四个村民小组的小组长组成自然村层面的自治班子，负责统筹整个自然村的发展。三年来，官塅围自然村自治有效的整合了自然村内部四个村民小组的资源，将村庄几百亩水田集约并统一对外流转，创新了农业经营体制，提升了村民家庭收入。村居建设方面，官塅围村也是抓住了名镇名村建设的契机，实现了村居环境的改善，促进了村庄整体的发展。官塅围村正是通过自然村自治成为了远近闻名的和谐村、明星村。当然，官塅围村的改革成功也与关键人物分不开。
“那就是我们村的老党员，今年80多岁了，他就是我们村的定海神针呀。那你想想，现在做点什么事都不容易，大家都会是七嘴八舌的，意见不统一。我们村就是最后他出来说话，都是一个村的，不能再这样四分五裂的，要合在一起发展。然后他就是支持我做这个村庄，因为有他的那个威望在，所以这个事才能搞成”。
上述几个村村民自治有着共同的内在机理。（1）他们都是在自然村或村民小组这一地域相近、文化相关、利益相连的单位内激活自治。华南地区的村民小组或自然村大多都是以家族繁衍为发展脉络而自然形成的村落共同体，具有天然的地缘、血缘、族缘、业缘等联系纽带，是较为紧密的地域共同体、文化共同体、社会共同体。相对于行政村而言，村民小组与自然村属于“熟人社会”，群众之间有直接的利益关系、一定的信任关系和较强的心理认同感，参与公共事务管理的利益驱动力更强，行为方式更加理性，作为自治单位的基础也更加牢固。[23]因此，三个地方的自治探索既连接了自然村自治的传统，又关照了自然村作为一个社会共同体更容易实现自治的现实。（2）他们都是群众自发的草根自治实践，也正是这种一定程度上摒弃了行政化的草根性赋予了自然村自治以强大的生命力。而这些特点本身也就是村民自治作为一种群众性自治而应由的制度特质，只是因为在发展的过程中逐步的行政化，才导致了行政村村民自治的式微。
3.改革的导火索：乌坎事件。广东省村民自治在经历了“晚起步、高起点、高速度”之后，也陷入了发展困境。尤其是广东省经济发展走在全国前列，存在着大量的征地、拆迁问题，积累了许多矛盾。根据中国社会科学院的统计，近13年间，百人以上群体性事件共871起，华南地区就占300多起，是全国高发地区。而在这其中，广东又以占全国总数30.7%的比例居首，著名的乌坎事件、陆丰事件都发生于广东省辖区内。尤其是2011年的乌坎事件，成为了中国村民自治发展史上的标志性事件，也成为了中国2011年的一个“坎”。乌坎村位于广东省汕尾市陆丰县，近年来，在当地居民不知情的情况下，3200亩土地陆续被村委会与当地政府出卖，村民未能得到应得补偿。2011年，村里仅存的一块土地被卖给地产开发商，从而激起了村民的强烈不满，并最终发生了震惊海内外的群体性事件。2012年12月20日，广东省委成立工作组，以最大的努力、诚意解决村民的合理诉求，尽快恢复法制秩序和社会管理秩序，乌坎事件和平解决，乌坎群众也在重新选出自己的自治组织之后走向了理性维权的道路。乌坎事件的发生可以说是近年来乡村治理诸多问题的一次总爆发，是超速发展中的“广东烦恼”，[24]是新形势下传统乡村治理模式已经难以适应经济社会发展要求的重要体现。乌坎事件揭示的问题不在于一次群体性事件；同样，乌坎事件作为一次群体性事件的解决并不意味着乌坎事件的解决，乌坎事件反映出来的问题需要在一个更大的格局中去思考、去解决。
妥善处置了“乌坎事件”之后，汪洋同志作出指示：村级基层组织建设最核心的问题是完善村级组织治理机制，要抓紧研究起草完善村级组织治理机制的文件。2012年8月15日，全省村级基层组织建设工作会议在广州召开，正式启动了广东省新一轮的村级组织改革。汪洋同志也提出广东省村级组织建设“力争五年内领先全国”。2012年9月29日，中共广东省委办公厅正式印发了《广东省加强村级基层组织建设五年计划》（以下简称“五年计划”），广东省的新一轮村级组织改革探索也由此拉开了帷幕。
村民自治是我国农村基层党内民主和人民民主最广泛、最生动、最有效的实践，是党领导亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造。通过村民自治的广泛实践，唤醒农民群众的参与热情,实现村民自我管理、自我教育、自我服务，极大地推动了农村经济社会的全面发展。现阶段，加强村级基层组织建设，一定要注重完善村级民主自治机制，真正做到村民的事情村民定、村民的事情村民管、村民的事情村民监督。[25]
正是在“乌坎事件”为导火索的广东村级基层组织建设大潮下，广东开启对农村基层治理的探索和实践。清远市领先一步，在全省乃至全国范围内率先试点村民自治重心下移改革，将村民自治重心由建制村下移到自然村与村民小组一级。
（二）改革举措：三个重心下移
2012年11月26日，《中共清远市委、清远市人民政府关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》出台，提出通过推进党组织设置重心下移、村民自治重心下移、农村公共服务重心下移的“三个重心下移”，构建扎根群众的村级党组织体系、民事民治的基层自治组织体系和便民利民的农村公共服务体系，使基层党组织领导的基层群众自治机制逐步得到完善。2013年1月起，清远以英德市西牛镇、连州市九陂镇、佛冈县石角镇作为试点镇，按照“三个重心下移”的思路稳步开展完善基层党组织领导的基层群众自治机制工作，取得初步成效。
“三个重心下移”改革的核心就是村民自治重心下移改革，就是要打破当前村民自治体系的行政化桎梏，到行政力量更为薄弱、社会资本存量更为丰富的自然村或村民小组一级去培育自治，从而探索新时期村民自治的有效实现形式。当然，清远村民自治重心下移改革也是向历史寻根、向基层要力的一场改革。
1.基层党组织下移。强化党组织对基层自治组织的领导，将原来“乡镇党委-村党支部”的党组织设置方式，调整为“乡镇党委-党总支部-党支部”的设置方式，将党组织设置延伸到村民小组（自然村）一级。以党组织设置下移为龙头，引导村民依法对原行政村规模进行调整，建立更有利于群众自治、经济发展的农村社区。2013年7月始，清远3个试点镇在符合条件的行政村建立党总支共42个，党总支下以1个或若干村民小组（自然村）为单位建立党支部；2014年2月，试点镇在建立村民小组（自然村）党支部的基础上，在1个或若干个村民小组（自然村）上建立了村委会，行政村数量由原来的共42个依法调整为共390个。建立健全党领导的村级基层组织运作机制。村集体经济较薄弱的地方一般实行村党组织书记、村委会主任、村集体经济组织负责人“一肩挑”。村集体经济发达或较发达的地方可以实行“政经分离”，即村党组织书记和村委会主任不兼任村集体经济组织负责人，村党组织推荐村党组织副书记、委员或符合条件的专业人士通过法定程序担任村集体经济组织负责人。①
2.村民自治组织下移。明确界定村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，主要职能是办理本村的公共事务和公益事业、生产发展、村庄规划建设、矛盾调解、政务协助、民意表达等事务，引导村民依法依规制定村规民约，提高自治水平。建立政府工作入村准入机制，政府部门新增需由村级基层组织承担的工作，按照“权随责走”、“费随事转”的原则，赋予相应职权和拨付专项经费。市县财政统筹安排“一事一议”奖补项目资金，为村办理公益事业提供支持。引导乡镇加大对农村公共财政投入和资源整合力度，鼓励条件成熟的乡镇统筹农村社会治安管理和环境卫生治理。②
3.公共服务重心下移。以解决群众办事难为重点，在全市建设县镇村三级社会综合服务网络平台。3个试点镇根据各自面积、人口等共划分了42个片区，相应建立42个农村社会综合服务站。社会综合服务站通过三级联网办理、下放审批权限、实行代办制度等措施，集中开展便民利民的全程代办服务。镇党委政府需要下沉到村的工作，原则上由社会综合服务站兜底负责。通过集中开展便民利民的全程代办服务，切实解决基层党员群众办事难的问题，有效提升农村基本公共服务水平，解决服务群众“最后一公里”问题。
清远村级组织改革主要在3个试点镇举行。2014年3月份，随着村“两委”换届工作的基本结束，3个试点镇的村级组织改革在制度架构上也基本成型。以佛冈县石角镇为例，该镇社区之外的17个村民委员会、165个自然村，485个村民小组。村级组织改革后，原有17个村委会调整为17个片区，成立17个党总支部与党政公共服务站，片区下设106个村民委员会，实施村民自治。
在具体改革过程中，试点镇内部村民委员会的调整也存在一定的差异。佛冈县石角镇最大限度的尊重民众意愿，实行“一村一策”，将各村村级组织设置调整方案提交村民会议讨论通过。③其中，该镇冈田村将村民自治单位全部下移到村民小组一级，在原来17个村民小组的基础上，成立了17个村民委员会。而石铺村则是按照2005年合村并镇前的布局将当初合并在一起的两个村进行拆分，成立两个村委会。其他大多村庄则是根据地域相近、文化相连、利益相关的原则进行划分与设置，基本上将村民自治下移到了自然村一级。各村村民委员会规模的调整，主要基于村庄集体经济状况、村庄历史文化传统以及群众的普遍意愿。冈田村在17个村民小组基础上成立新的村委会，主要是因为冈田是县城村，各村民小组集体经济发展较好，具备自治的经济基础。大田村与旁边的瓦前爎村组成新的自治村，则主要是因为两个村历史上就曾同属一个村民小组，两村居民虽不同姓，红白喜事却也是相互走动的。总之，村民委员会的规模调整方案都是在村干部充分讨论的基础上提出方案，再由村民表决通过的。而在具体调整规模上的差异也体现了不同村庄的实际情况以及各村村民的不同考虑，当然，这种差异也使得改革试点村内部存在差异，形成了比较，更有利于探索村民自治的有效实现形式。
四、清远实验的效果与困境
（一）清远实验的效果评价
佛冈村以村民自治下移为核心的村级组织改革，在链接传统乡村社会自治的同时，解决至少是缓解了当前村民自治行政化严重、其他组织干预等问题，无论是对于村民自治本身的理论发展与实践推进，还是对于整个乡村治理而言，都具有重要的价值。时任中央农办主任陈锡文在调研清远农村综合改革后指出，“在加强农村社会治理、发挥农民主体作用上，清远找到了很好的钥匙”。2016年10月1日，中央办公厅、国务院办公厅联合印发“31号文”即《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，要求各地开展多种形式的村民自治试点。这也意味着村民自治重心下移的试点成为了国家意志，将在更大范围内推广。
1.优化自治单元，探索了村民自治层级。村民自治单位下移，将村民自治放到自然村或村民小组一级，就使得村民自治真正的落地，也是村民自治由政府建构的行政村自治到社会发育的自然村自治的一种回归，这也就从根本上夯实了村民自治的社会基础，为村民自治的健康发展奠定了基础。村民小组也就成了一个基本的行动单位。[26]同时，理论和经验都证明，民主形式与民主层级有关。直接民主适应于较小范围和较低层级。[27]缩小村民自治单位，在一个较小的范围内实行自治，将有助于民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等直接民主形式的开展，进而推进选举式民主向参与式民主的转变。当然，选举式民主到参与式民主的递进也有助于在更多的民主环节更好地锻炼村民的民主能力，从而更好地实现自治。清远市村民自治重心下移后的首届“两委”选举中就呈现出了“两高”现象。一是群众参选率高，本届换届选举参选率达到96.7%，比上届的91.5%提高了5.2个百分点，很多常年在外的选民返乡投票。二是“两委”成员竞选激烈程度高，很多十多年来未换过村民小组长的村落在今年的选举中产生了全新的班子。访谈时，有村民这样说到：
“村民的选举积极性肯定是上来了呀，你想想，都是一个队的，都有自己房的人。选举的时候，很多住在佛冈的都回来了，就是专门叫回来投票的。旁边村还有搬到佛冈住的回来竞选呢，而且最后也当选了”。
华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授也指出：
“清远农综改不仅破解了村委会行政化难题，突破了‘政村分离’的村民自治瓶颈，还真正实现村民自治落地，由村委会核心向村民核心转变”。
2.连接自治传统，挖掘了乡村自治元素。将村民自治重心下移到自然村或村民小组一级，实质上也是对乡土社会自然村自治传统的一种复归。传统社会的乡绅自治就是在千百年自然形成的自然村层面的自治。尤其是对于华南社会而言，乡村自治更是根植于宗族社会之中。上世纪80年代以来，华南社会自然村层面的社会自治得到了很大程度的复兴。村民在建宗祠、修族谱、清明拜山、春节祈福等事务中逐步孕育出了自治的精神，锻炼了自治能力。而且，这种自治还有从传统宗族与信仰事务向公共事务拓展的趋势。村民自治重心下移，也就是一种连接自治传统的努力，通过将村民自治重心下移到自然村与村民小组一级，援借乡土社会传统自治元素，挖掘乡村社会自治内生动力，为草根自治形式提供制度化平台，以加快民间传统事务自治向现代公共事务自治的拓展，推进村民自治的健康发展。对此，主管新农村工作的副县长有很好的想法：
“你看，这个村里的祠堂呀，他们有一个固定的机制。村里有个小牌牌，写着每一户户主的名字，每天轮到谁就挂到谁家的门口，轮到了就去祠堂上香，并负责打扫祠堂的卫生。这个机制在村子里都已经成为了习惯。我们就是想做一些尝试，能不能将这些东西延伸到公共事务领域，让自治在更大范围内发挥作用”。
在清远驻村调研长达3个月并形成17万字调研报告的郝亚光教授指出：
清远农村宗族具有整体性、共同性、秩序性和等级性的特点，清远农村能够把土地整合、房屋统一建设，在其它地区都是一般做不到的。将宗族的积极因素挖掘和利用起来，对清远农综改具有重要作用。
3.行政自治分离，建构了村民自治环境。清远市村级组织改革通过村民自治下移实现了行政与自治的分离，他治与自治的厘清。行政与自治分离，就解决了长期以来的村民自治组织过度行政化的问题，进而实现了农村村民自治与政府行政管理的有效衔接与良性互动。[28]访谈中有村民就这么认为：
“以前的那个村委会没什么用的，那就是些当官的呀，你队里有个什么事他们也不来的，都是队长处理。书记一年到头见不到几次的，我们村还算是好的，像那些偏远的队，书记当3年都不一定去过。就是书记来了，他也找不到门，还是要队长帮着做工作”。
他治与自治的厘清则是通过基层党组织设置调整、基层党建方式转变、党对基层领导方式的转变来解决长期以来的“两委”关系问题，从而实现党的领导与村民自治的良性对接。由此，通过村民自治单位下移，行政与自治的适度分离，清远市在改革过程中为村民自治创造了更为宽松的环境与更为广阔的空间，从而促进了村民自治的健康发展，破解长期困扰村民自治发展的问题。这对于村民自治的良性运转与整个乡村自治的重建具有重要的意义。
4.理顺治理层级，推进了官民共同治理。现有乡村治理体系“乡镇政府-行政村-村民小组”是顺承人民公社时期“人民公社-生产大队-生产小队”的结果，所不同的是，从生产小队到村民小组，其自我管理职能减弱，这也就形成了村庄治理上的“村实组虚”，而从集体经济的角度而言，则是“村虚组实”，二者存在脱节问题。村民自治单位下移，上层是基层政府与片区党政公共服务中心，下层成立以自治为主的村级自治组织，这就理顺了基层治理层级。而在功能方面，政府与作为政府派出机构的党政公共服务中心主要是对接行政事务、提供公共服务。村民自治组织则主要是完成社区内的公共事务。再加上基层党组织的方向性领导，这就在基层社会形成“官民共治”局面，即在党的领导和政府主导下，群众广泛参与，共同管理国家和社会。[29]
（二）清远实验的困境
1.再度行政化的可能。清远村民自治重心下移是基层群众的自发探索，是对原有草根自治形式的制度化与规范化的过程。其主要目的是为了通过自治下移实现行政与自治的适度分离，从组织设置与制度设计上解决“村民自治不自治”的困境。在新的农村治理体系中，行政工作与公共服务主要由片区党政公共服务平台承接，村民自治组织主要负责村庄的公共事务。要建立政府工作入村准入机制，政府部门新增需由村级基层组织承担的工作，按照“权随责走”、“费随事转”的原则，赋予相应职权和拨付专项经费。但就实际情况来看，清远市属于粤北山区，各级财政较为紧张，原有行政村村委会的工作经费大多由村集体经济负担，村民小组长承担行政事务的务工补贴也都是在小组内部解决。因此，政府财政能否承担起乡村行政工作与公共服务的费用，成为改革能否成功的关键。如果财政支付不能跟进，大量的行政事务将随之下移到新的村委会，自然村自治也就有了再度行政化的可能。此外，在自然村层面，本来是寄希望自然村建制更充分发挥村民自治功能。但是，自然村的村干部和村务管理仍然寄希望于政府配置治理资源，乃至拨付工资。如果不提供资源，自然村干部缺乏积极性。如果提供资源，无疑又会增加一级治理机构，反而会增大治理成本，并造成自然村建制的再度行政化。[30]
2.与上级对接的困境。当前，上级对农村的考核都是以行政村村委会为单位的，相应的政策资金的下达也都是到这一级。清远三个试点镇的村民自治下移到了自然村与村民小组，但上级考核短时间内很难跟进。[22]也就是说，乡村治理中资源配置、人口管理、党员发展等等原来都是以行政村为单位，自治下移后政府行政机构与村民自治组织的对接问题较为突出。而这些问题如不能及时解决，就会影响到村庄的资源配给与服务供给。而对于上级部门而言，也需要治理理念的转变。“以前我们一个镇只是面对17个村委会，现在一下子变成了106个，变成了10倍。如何管理，怎么管理”，乡镇干部的困惑也一定程度上反映出了新治理体系中政府管理与村民自治衔接上的困境。当然，这种困境一定程度上也还是基层工作人员认知上的问题，存在管控思想向服务思想转变不到位的因素。但不可否认的是，迅速增多的村民自治组织还是会在行政管理与自治组织的对接上增加大量的工作量。
3.自治精英匮乏的困境。村民自治重心下移某种程度上也是一种连接传统乡村社会自治的努力，试图利用农村社会尤其是华南乡村自然村层面较为可观的社会资本存量，实现社会的有效连接，促进村民自治的良性运转。然而，不可回避的是，当前的乡村社会已然处于城镇化进程之中，是一个变化发展中的乡村，一个流动起来的乡村。清远市虽地处粤北山区，经济发展水平不高，城镇化进程较慢。但当地村民尤其是年轻一带早已走向了外出务工的道路，并逐步地开始融入到城镇化进程之中。生产方式与生活方式的转移使得年青一代不再关心村庄的公共事务，村民自治与乡村社会一起陷入了发展的空心化。也就是说，村民自治试图复归传统，然而传统已然不存在。村民自治下移到自然村也难以解决年轻人参与不足、长远发展动力不足的时代性困境。
4.宏观环境难以避开。近年来，随着农业税的取消与国家对农村转移支付力度的加大，村民自治的外部环境有了一定程度的改善。但与此同时，原有的压力型体制却未能有根本性的变化，村民自治的体制发展空间严重不足。清远通过村民自治重心下移谋求重达自治的改革，其实就是试图通过自治重心的下移在基层组织架构与运行机制上将行政与自治进行适度分离，在现行体制环境下为村民自治发展谋求一定的生存空间。也可以说，清远实验是向下给力，通过自治的下移一定程度上摆脱行政的过多干预，寻求自治的空间。但毋庸置疑的是，这种向下寻求一定自治空间的努力是有限度的。清远村民自治下移过程中还是不得不完成主任、书记“一肩挑”的任务指标，不得不重视“两委”干部交叉任职率。由此可见，微观机制的创新还是离不开大的体制环境的支撑，无论是行政村自治还是自然村自治，可能都还是需要基层
自治与高层民主的联动，需要宏观制度环境的支持。
五、进一步的讨论
清远改革是一场源于农村实践、源于基层群众的探索，改革探索刚刚起步，成效还未完全显现，对改革的是非评断也还为时尚早。对于重达自治的清远实验而言，理论上的推演可能无法替代现实中的实践，改革的成效还需通过一定时间段的自治实践来检验。清远实验又是一场特定历史阶段里的改革尝试。村民自治作为乡村治理体系的一部分，是要随着变化发展了的实际而不断创新发展的，清远通过自治重心下移而重达自治的改革实验，所适应的是尚未卷入快速城镇化轨道的欠发达农村地区，是传统宗族文化氛围较为浓厚的华南乡土社会。随着现代化进程的加速，村民自治乃至整个农村治理体系可能会走向新的高度，甚至是会转向新的发展方向。但至少，清远实验在当前一定时期内契合了农村实际与农民意愿。如今，改革试点在全国范围内进一步铺开，也充分说明了清远村民自治重心下移改革路向的正确性与改革绩效的可期性。清远改革的意义正如同徐勇教授在关于村民自治“第三波”的论述中所言，那就是探寻村民自治的内生动力、探求村民自治的基本单元、探索村民自治的有效形式。
清远实验更是一场未尽的改革。将村民自治重心下移到自然村或村民小组一级只是改革的第一步。在接下来的一段时间内。如何厘清行政与自治的关系，如何运作费随事转，如何通过以奖代补等措施激活乡村自治，如何实现村民自治与政府行政的有效衔接等，都还需要通过推进相关的配套改革，来促进实现重达自治的目标。这些后续的配套性改革某种程度上也决定着改革的成败。由于各地社会经济发展水平的差异，社会基础的不同，其治理语境也不一样，各地不应追求同一个套路，而是要鼓励各地探讨适应自我的模式。当然，清远实验最大意义正是在于它是一场群众自发的、具有内生动力的改革探索。不管改革的结局如何，清远实验至少还是为我国村民自治的发展提供了一种方向，一个选项。从清远的实践来看，进一步探索新的村民自治有效实现形式、进而对基层组织体系进行重构，未来应重点关注四个方面的问题：
1.村民自治重心下移不是村委会下移。村民自治重心下移在很大程度上更是一种学界认知与政府关注的转移。其实无论从传统时期，还是村民自治发源伊始，乃至直至现在。村民自治在广大的乡土社会一直存在，而且主要就是以自然村为组织载体。笔得所说的村民自治重心下移只是说从以前的行政村层面下移到自然村层面，从以前的民政部自上而下的一套村民自治规范拓展到更广义的村民自治范畴。换言之，或许根本就不存在村民自治重心的下移，而只存在村民自治研究重心的下移。但是在推进的过程中，要积极防范村民自治重心下移演变为村委会下移，从而进一步将建制村以下层面的草根自治制度化、行政化，反倒进一步抑制了村民自治。
2.村民自治重心下移不是单维度的。现在强调村民自治重心下移只是因为在建制村以下的层面存在着更大的社会资本存量，比建制村更容易开展自治。村民自治重心下移的关键还是在于寻找村民自治的内在动力，实现村民自治的再度激活。但是从长远看，村民自治还是要有一个向上生长的过程。也就是说，村民自治应该是多领域、多层次、多形式的，村民自治的最终归宿应该是从最容易培育自治的自然村或村民小组向更广阔的社会空间发展。在这个层面上，将村民自治重心下移或许不是一个自治的发展方向，而只是一种自治的发展策略。自治下移只是为了寻找到内动力之后更好的发展，自治的下移与城镇化的推进、社区化的发展并行不悖。只要有共同利益，就会有自治。
3.村民自治重心下移不是规制性的。清远村民自治重心下移改革是基于基层的自治内动力而推进的改革，改革具有很强的社会主观能动性。但是另一方面，清远又是自上而下的改革，改革有一整套的制度，对于整个试点工作也有很多规制，这就使得本来释放社会活力的改革又有了新的枷锁，很多更基层单位的自主创新受到了限制。改革在关注到更基层的自治活力的同时也存在进一步抑制基层自治的危险。由此，村民自治有效实现形式的探索一定要更多考虑自发性、更多允许多样性。
4.村民自治重心下移不是形式上的。清远村民自治重心下移改革表面上看是自治单元的探索，但实质上是对自治的内生动力的挖掘。自治的层级由建制村下移到自然村或村民小组一级并不仅仅是自治的区域与人口规模的问题，更重要的是自然村更是一个个具有宗族自治传统与富含社会资本存量的共同体。在自然村或村民小组这一基本共同体内，地域相近，文化相连，利益相关，更便于开展自治。也正是在这个意义上，徐勇教授提出了村民自治的“第三波”理论，即村民自治由注重制度建设到更加注重内生动力、更加注重有效实现。从这个意义上讲，村民自治重心下移是有效的，必将为村民自治与基层民主寻找到新的操练平台与实现路径。
注释及参考文献：略
中国乡村发现网转自：甘肃行政学院学报 201606期
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