近日，《环球财经》记者来到中财办、中农办副主任韩俊的办公室，向他请教了深化农业供给侧结构性改革的相关问题。在过去许多年，身为一名学者型官员，面对中国农业改革与发展的基础性问题，他不仅做了大量实地调查和研究，同时一直笔耕不辍、著述甚多。当谈起农业供给侧结构性改革相关话题，他更是语速飞快，思维敏捷。
为什么要积极推进农业供给侧结构性改革？推进背后有什么深层原因？中国农业深化改革未来之路又将走向何方？2017年开年之际，回顾刚刚过去的12月份，韩俊接《环球财经》记者独家专访时的详细解读，无疑对未来有着重要的参照意义。
推进农业供给侧结构性改革的深层因素
【在国内推进农业供给侧结构性改革同时，必须充分利用世界农场品市场和农业资源，统筹利用好国内、国外两个市场，两种资源】
相比于目前外界更倾向于单纯的农产品供需分析，在韩俊的叙述场域中，农业供给侧结构性改革，不仅针对中国农业的结构性问题，同时也是一个宏观全局问题。在这条主线上，不仅中国30多年来城镇化进程中，“人”在城乡之间不断往来和变化，放眼至全球市场，国际农产品贸易和环境也在变化。
“从宏观全局看，它有三个层面的变化。”韩俊说。
所谓第一层面，即农民不断进城、快速城镇化与城市中等收入群体不断壮大带来的需求端变化。
比较1978年至今的数据，可以清晰地看到其中变化。据国家统计局数据，1978年时，中国城镇人口规模只有1.72亿人，城镇化率仅有17.92%，至2015年，城镇人口已攀升至56.1%，规模则达到了7.7亿人。
“我们一年有一千四五百万人到城市里定居，这几乎相当于一个中型国家的规模，预计到2020年，中国常住人口城镇化率约60%。”韩俊说，与城镇人口增加，快速城镇化进程相伴，则是中等收入群体规模的迅速扩大。
以个人拥有5万到50万美元即属中产阶级的美国标准，目前中国中产阶级规模已达1.09亿人，超过了中产阶级规模9200万人的美国，已跃居全球第一；倘若按照国家统计局对中等收入阶层的定义——家庭可支配收入9万到45万元，对应的这一人数更达3.34亿人，占总人口比例24.3%。
与收入水平的提高与城镇化同步发生的，是人们食品消费结构的升级——从过去的“吃饱”向“吃得更好、更营养、更健康”转变，对肉、蛋、奶等食品需求的增加，又间接刺激了饲料粮的增加，它为农产品供给体系的升级提出了更高要求。
“我这一年跑了很多贫困地区，回想过去物质匮乏时，确实有些地方豆腐都吃不上，更不用说是吃肉、吃蛋、喝牛奶，但收入提高后，这些需求一定会上来，但现在我们还满足不了。”韩俊说，“新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求与供给不足并存。”
结构性矛盾的另一面，则是日益趋于紧张的农业资源环境。农业生态环境恶化趋势还没有得到有效遏制，在农村则是如化肥、农药过量使用，畜禽粪污排放，农膜等废弃物残留等这样的面源污染，这也要求通过供给侧结构性改革来解决。
第二层面则从农业生产要素配置着眼，中国劳动力供求结构正在起变化，折射到现实，就是普遍能感受到的情况，随着劳动年龄人口数量的下降，农业劳动力变得越来越贵。仅仅从2012年到2015年，16周岁至60周岁的劳动年龄人口就一共减少了1500多万人，尽管放松了生育政策，但到2040年，劳动人口降幅仍将超过10%。
“减少9000万人，相当于德国的总人口。”援引世界银行的数据，韩俊说道。
韩俊对比了中美两国劳动力成本所占农产品总成本的比例，结果发现，这两年大量农产品进口，不是国内缺了，就是国内贵了。“美国绝大部分农产品劳动力占总成本的比例，没有超过10%的，平均大约就在5%左右，棉花的比例最高，但也只有10.8%。我们大部分都在30%以上，有些蔬菜、甘蔗、棉花，比例甚至超过了50%。”
这意味着什么呢？“如果你不改善农业要素配置，不提高农业的机械化水平，不用机器不断替代人力，你这个产业就守不住了。”韩俊说，再比如甘蔗，一亩地需要五个劳动力砍一天，过去每人20元/天的人力成本，现在则到了100元/天，一亩甘蔗的人力成本就是500元，“你根本没办法和南美竞争，因为它全部机械化了。”
至于第三个层面，要将目光转向国内的超市，飘洋过海的农产品越来越多，种类也越来越丰富。从中国加入世界贸易组织（WTO）的2002年至2015年，进口农产品的总额也从当年的124.7亿美元增至1168.8亿美元，增长了近9倍。这说明，农产品进口的增长，也积极增加了国内农产品的有效供给。
“这就是说，随着国内居民收入水平的提高，仅仅局限于国内市场和资源，仍然是满足不了需求的。在国内推进农业供给侧结构性改革同时，必须充分利用世界农场品市场和农业资源，统筹利用好国内、国外两个市场，两种资源，这样才有利于实现农业的可持续发展。”韩俊说。
国内外市场和资源具体又如何统筹利用好呢？以广受关注的玉米为例，2012年至2016年2月，美国玉米价格跌了一半，同时发生的是，国产玉米价格因政府收购价不断攀升，2008年至2015年，价格涨了一半，一跌一涨的后果就是——一边中国大量进口玉米及替代品，另一边国产玉米大量进入粮库，库存积压严重。
但至2016年前三季度，因国内玉米去库存、玉米收购储备制度改革的实施，国外进口的玉米及替代品已出现减少之势，在韩俊看来，这是市场机制恢复起作用的自然结果，随着改革的深化，预计2017年将继续减少。它对应的深化改革基本方向，就是尽量消除对市场价格的直接干预，构建起更加注重绿色、生态、可持续发展导向的农业支持政策体系。
面对国际农产品市场，“我们的基本政策是：确保口粮自给，适度进口国内紧缺的农产品，鼓励农业企业‘走出去’，深化同主要农业贸易伙伴国家的战略合作。”韩俊说，“鼓励农业企业‘走出去’，不是鼓励买地屯田，而是要加强产业链方面的深度参与，提高投资效率。”韩俊说。
将前述三个层面的问题放在一起，韩俊说：“农业供给侧结构性改革不是关起门来搞自给自足，而是该进口的就进口，该挡在门外的就挡在门外，而最核心的，还是怎么样来提高中国农业的竞争力。”
供给侧结构性改革应把握好的重点
【推进农业供给侧结构性改革的六个重点任务及需要把握好的四个方面】
在韩俊看来，着力加强供给侧结构性改革，矫正要素配置扭曲，提高全要素生产率，提高供给体系的质量和效率，提高投资有效性，加快培育经济发展新动能，是解决中国经济中长期健康发展的根本之道。而农业供给侧结构性改革，是整体供给侧结构性改革的重要内容，也是农业自身发展问题倒逼下的客观要求。
那已被中央经济工作会议和中央农村工作会议确定、2017年即将积极推进的农业供给侧结构性改革，具体应该如何来操作呢？
韩俊认为有六个方面的重点任务。一是要优化农业产品产业结构、经营结构和区域结构；二是要在提升农产品质量安全水平上下功夫；三是推进一二三产业融合发展；四是降低农业生产成本和营销成本；五是去库存，比如前述玉米库存，为当前的去库存重点；六是大力弥补农业发展的薄弱环节。
与此相对应，韩俊认为，有如下四个方面始终需要把握好：
其一，在粮食生产方面，“保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线，必须把保障粮食安全始终作为头等大事、把产能建设作为根本，实现藏粮于地、藏粮于技。要防止农业生产出现大起大落，粮食等主要农产品供给发生大的起伏，确保口粮绝对安全，谷物基本自给。”
其二，要推动农业发展绿色化，即加大农业面源污染防治力度，推动农药、化肥、农膜减量化使用。扩大退耕还林还草，开展退还湿、退养还滩，“把超过资源环境承载能力的生产退出来，把过量使用的化学投入品减下来，把农业废弃物资源化利用起来，让透支的资源环境得到休养生息。”
其三，树立大农业、大食物观念。“面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提高农业综合效益，并推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。”
此外，应在创新农业经营主体上寻求突破。坚持家庭经营在农业中的基础性地位同时，应加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，“发展多种形式的适度规模经营，大力发展覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务，大力培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍，让更少的农民种更多的地。”
从供给侧结构性改革到“三农”政策未来走向
【“深化农民与土地关系的认识”是理解农村深化各项改革的主线】
如果说农业供给侧结构性改革更相关于中国农业转型升级，那跳出这个范畴，韩俊又如何看整个“三农”政策走向？
在过去韩俊的很多场合和论述中，他一直提到，新阶段从根本上破解“三农”发展难题，必须由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡、以及国民经济部门之间的利益格局调整。过去30多年里，工农、城乡利益关系发生了很大的变化。
“多予、少取、放活。”对于过去的变化，韩俊用这六个字来概括。
“30多年前，对农村是取远大于予，从义务教育到农村水、电、路等，都要农村集资解决，农民还要缴纳‘三提五统’，但接下来，通过农村税费改革，以及随之带动的农村义务教育管理体制、县乡财政体制和乡镇机构等领域改革的深化，农村综合性制度创新和城乡分配关系发生了重大调整，这些都不‘取’了，开始向‘工业反哺农业、城市支持农村’的‘多予’转变，而目前，公共财政已实现了对农村全方位的覆盖。”韩俊说。
“放活”，则指改革开放后，随市场机制的引入，城乡要素交流的范围和规模明显扩大，并发生了更为充分的流动。这其中，不仅是工农业产品随市场化交换程度提高，城乡经济日趋紧密，更是人口在城乡之间可以自由流动。
“那时候离土不离乡、进厂不进城，但现在农民可以全方位流动，随着新型城镇化的推进，未来还会有更多农民进城。”韩俊说，“从过去几十年的城乡变迁来看，城乡一体化与构建新型的工农、城乡关系，已经取得了突破性进展，但还有几座堡垒没突破，这是需要改革的地方。”
这便是新型城镇化过程中如何解决好农民转移就业和市民化的问题，也只有不断推进城镇化，并让进城农民变为市民，才能在农村扩大农业经营规模、提高农业劳动生产率和农产品市场规模，并为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件。
韩俊用“史无前例”来形容目前所处的城镇化过程，“我国这样一个13亿人口的大国，推进城镇化没有先例可循，不能照搬国外模式，必须从社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律、因势利导、把握好方向，积极推进以‘人’为核心的新型城镇化。”
2015年，中国城镇化率已达56.1%，户籍人口城镇化率达39.9%，根据《国家新型城镇化规划（2014年—2020年）》，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右，这意味着，“十三五”时期要实现1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户。
对于此，韩俊表示，我国城镇内部二元结构问题突出，现有城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属，每近四个城镇常住人口中，就有一个是流动人口，“城镇基本公共服务和社会保障没有普遍、均等地惠及农民工阶层，农民工在城镇‘就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均’。”
解决这一问题，即在于农民工市民化，在韩俊看来，这一过程，即实现公共服务均等化的过程。即以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动“农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。”
这其中，不仅要建立各级政府公共服务成本的合理分担机制，对比如义务教育、就业培训等已具备条件的公共服务项目率先实现同等对待，与城市户籍紧密挂钩的低保和保障性住房等，逐步覆盖符合条件的农民工，同时，也应切实维护好农民工的合法权益。
“农民工的市民权利不能以土地权利来交换，不能把放弃承包地和宅基地作为农进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地，现阶段农民工落户城镇，是否放弃在农村承包的土地，必须完全尊重农民意愿。”韩俊说。
一部分农民进城了，还有一部分还在农村的土地上。即便城镇化顺利推进，至2020年和2030年，农村人口预计仍会多达5.8亿人和4.8亿人，“推进城镇化并不意味着可以忽视农村的发展，不能一边是繁荣的城市，一边是凋敝的农村。”韩俊说。
除了坚持精准扶贫、精准脱贫的基本方略，确保2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，韩俊认为还要加大对农村基础设施的支持力度，并深入开展农村人居环境整治工作，同时还要加快农村社会事业发展，以及对农村就业创业的大力扶持。
“深化农民与土地关系的认识”，韩俊认为这是理解农村深化各项改革的主线。它不仅事关农民权益保护，构建新型工农城乡关系，同时也关系着社会和谐稳定大局。
以农村承包地“三权分置”，放活经营权为例，韩俊说，这三权是同等重要的，当前要强调放活经营权，主要是强调要流转，形成一个适度规模。“如果要形成适度规模，就要推进‘三权分置’，既要维护集体所有权和农民的承包权，也要考虑到要让经营者有一个稳定的可持续经营预期。”
对于目前出现的非农资本下乡圈地和大规模流转，韩俊说，资本是追逐利润的，它去大规模流转和圈占承包地，它对种粮食不会有兴趣，而且中国种粮成本已经很高了，大公司流转土地种粮成本更高，它一定不会集中精力去搞粮食生产，这就是非粮化，它的另一面就是非农化。
“规模化经营一定要防止非粮化、非农化，我们耕地保护有红线，谷物要基本自给，农业还是要坚持以家庭经营为主，扩大经营规模，必须和当地生产力水平相适应。单纯强调规模化，忽略适度性，追求发展大规模农场，土地租金这么高，规模效应是很难发挥出来的。现在看粮价下跌真正能承受的也是家庭经营，规模化有个调整的过程，但越大越痛苦，不是说规模化不是方向，而是要适度。”韩俊说。
除了目前仍需探索的建立统一的城乡建设用地市场，对于外界所普遍关注的农村宅基地，“现在资本和资产荒，不能把它引导到农村，大规模圈占承包地和宅基地。宅基地制度是农村保证农民居住权的基本制度，我们法律定的是一户一宅，现在收入差距已经很大了，不能再造成对土地占有上的巨大差距，这既不符合我们的基本制度，也不符合中国国情。这方面的政策不会有一个急剧的变化。”韩俊说。
中国乡村发现网转自：：《环球财经》2017年1~2月合刊《战略2017》特辑（记者 郭涛涛）
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