中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。这是中央再次以文件的形式，对“三权分置”予以确认。
所谓农村土地“三权”是指集体所有权、农户承包权和土地经营权。“三权分置”是对土地的所有权和用益物权进行划分，其基本思路是“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，逐步完善“三权”关系。《意见》指出，赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。
“三权分置”被认为是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。不过，安邦智库（ANBOUND）研究团队认为，在当前中国农村发展和城镇化的现实背景下，以“三权分置”为代表的农村土地制度改革，实际上只是在农村土地集体所有制框架下调整农民与土地的使用关系。它不仅远远滞后于形势发展，而且无法覆盖城镇化、农村和农民的现实需要。可以认为，“三权分置”是对农村土地使用权的一种“半成品”改革。
在安邦高级研究员贺军看来，现行农村土地改革存在的不足，可能首先源自指导思想上的束缚。主要问题表现在“五个不足”：（1）对农村土地集体所有制考虑过重，但对农民的土地权益及权益兑现考虑不足；（2）考虑集体经济体制的形式过多，对农民个人利益考虑不足；（3）仍然停留在农民固守土地、联产承包制框架内考虑问题，对城镇化和农村人口流动考虑不足；（4）割裂地看农村和农民发展过多，对城乡互动、城市反哺农村考虑不足；（5）对土地作为生产资料的要素特点考虑过多，但对土地作为农民可分享的资产特点考虑不足。正是这五个方面的框框，限制了在农村土地改革和农村全面发展方面的创新突破。
在农村土地的“三块地”——农村集体建设用地、农业承包地和农民宅基地中，农村集体建设用地的性质和边界比较清楚，早已能够按市场化的方式运作。涉及改革讨论的土地主要是承包地和宅基地，这是当前土地改革的焦点问题。
十八届三中全会提出了所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革思路，要求明确所有权、稳定承包权、放活经营权。不过，对于能否破除农村土地承包权的身份限制？能否允许集体所有土地跨出集体经济组织进行转让？这些问题目前仍然没有突破。前中农办主任陈锡文曾表示，“如果坚持农村土地集体所有，那就一定要坚持本村的耕地，只能由本村的农民来承包。”如果其他人想种地，可以通过土地流转进入。不过，从中长期看，在城镇化、老龄化两大浪潮下，很多中国农村出现凋亡，村级组织和村民都出现了极大变化，如果仍坚持本村村民承包本村耕地，可能就会遇到障碍。因此，在我们看来，在土地所有权不变的前提下，应该加大对承包制度的弹性设计。
最大的争议点聚焦在农民宅基地。虽然市场对宅基地市场化的呼声最高，但从官方表态看，这一块似乎最没有可能商量。比如陈锡文曾表示，“宅基地每过三五年总要闹腾一下。前两年是闹腾小产权房，最近‘三块地’改革出来后，又闹腾城里人应该去农村买地建房。”他强调，宅基地的申请权仅属于本村村民，“土地上的两个权利，是只有农民才有的。一个是农地的承包经营权，一个是申请宅基地的权利。其他人不应做非分之想。否则就会彻底破坏这个制度。”对于外界对农村土地改革进展缓慢的批评，陈锡文称，“如果是期望改成私有制、改成谁都可以去农村买地建房，那么对不住，确实没有什么进展。”
但在城镇化带来的农村社会变化的大背景下，这种看法是站不住脚的。在我们看来，农村宅基地是离农民最近、也是最现实的财产权，未来的土地制度改革应该充分保障农民的这一部分财产权，让它在农民的有生之年能够变成现实。如果等到村庄都凋亡了、村民都不在了，农村宅基地制度死抱着“本村村民”这条红线，还有什么意义？那样很可能导致一个结果，就是荒废村落的农民宅基地变成了无主之地，被收回农村集体经济组织，最后实际上归政府所有。
安邦智库研究人员充分考虑到了农村土地制度改革的现实难度，我们提出的改革方案，完全可以在现有的农村集体所有制之下进行。我们的基本思路是，参照城市国有土地长期出租使用权的做法，赋予农村宅基地几十年的长期使用权，允许这些使用权在市场上交易，吸引城市资本下乡参与建设。现在，一方面城市里资本富集，在资本过剩的状态下更是如此；另一方面农村地区缺少资金去建设。如果能通过长期使用权的制度设计，吸引城市资金下乡参与建设，同时让农民得到财产权的实惠，这将是一个双赢的结果。
安邦智库算了一笔账：国家新型城镇化规划提出，到2020年要转移1亿农村人口到城镇落户立足，理论上会有1亿农村人口的宅基地将会空余。如果允许这1亿农村人口出让他们的宅基地长期使用权，将会吸引一笔庞大的城市资金去参与农村建设。按4口之家计算有2500万户，每户按0.3亩的宅基地计算，相当于750万亩（约50亿平方米）。如果用这50亿平方米吸引城市资本下乡，按每平方米500元计算，将会吸引2.5万亿元人民币的城市资金下乡购买宅基地使用权。如果算上建设费用，可能会激活6倍的资金（15万亿）进入中国农村地区。按此设想，1亿农村人口将获得2.5万亿元的财产性收入，用于他们进城后的购房和消费；而17万多亿的城市资本下乡，将形成规模巨大的投资需求和消费需求。
我们再次强调，这一改革方案不涉及农村宅基地私有化的问题，可以借鉴城市国有土地使用办法，用50年或70年使用权的方式来规避。如果担心城市资本肆意建设，可以通过严格的规划和建筑规范来约束下乡的城市资本。为了管理上的方便，可以考虑将农村宅基地进行适度集中，与新农村建设结合起来。政府所要做的，就是通过政策设计，赋予农村宅基地的购买者几十年稳定的使用权益保护！这再次说明，制度改革和政策突破能够创造巨大的市场空间。如果得以实施，这很可能是供侧给结构性改革在农村土地改革上的最佳应用实践。
中国农村发展需要新的农村土地制度改革，如果在土地承包制度上加大弹性，参照城市土地使用制度赋予农村宅基地可转让的使用权，将会在国内激发城市资本参与农村建设的巨大热情，这将为中国经济提供一个相当可观的动力。
中国乡村发现网转自：和讯名家 2016-11-29
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