推进新型城镇化，促进户籍制度改革，推动非户籍人口在城市落户，一直是我国政府部门关切的重点工作之一。近日，国务院印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（下称《方案》）的通知。据了解，此次文件是建立在之前《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》等城镇化总体规划文件的基础上而形成的，有关专家认为，这为我国新型城镇化建设，指出了一个正确的发展方向。如果完全得到执行，不仅将推动中国城镇化进程，而且也会为中国未来几年内经济的发展，提供人力资源支撑。
制度改革畅通非户籍人员落户渠道
《方案》提出，要在“十三五”期间，加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒，进一步健全配套政策体系，使户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45％，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小两个百分点以上。
据了解，《方案》从拓宽落户通道、制定实施配套政策、强化监测检查等三个方面，提出了推进1亿非户籍人口在城市落户的具体举措，将重点解决漂在城市里的 “1个亿非户籍人口”落户问题。
国务院发展研究中心社会发展研究部副部长王列军在接受本报记者采访时表示，要推动1亿非户籍人口在城市落户，户籍制度的改革仍是最突出的制度性障碍。王列军认为，我国以往的福利权益与户籍挂钩制度，造成福利制度的城乡二元分割这一主要结果。而当前流动人口在享有平等社会权利方面的障碍主要是福利制度的地区分割而不是城乡分割。这极大地影响到了我国人口自主选择流动。而且在这样一种福利支出责任机制下，为新落户人口提供公共服务就主要依靠地方自身财力来解决，这就造成城市政府放宽落户条件的积极性不怎么高。
王列军表示，从中长期来看，必须改革原有的筹资体制，提高中央和省级政府财政支出比例，才能从根本上鼓励地方政府接纳外来人口，促进流动人口融入城市。
国务院发展研究中心社会发展研究部第一研究室副主任喻东在接受采访时也曾表示，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，合理划分各级事权、建立事权和支出责任相适应的制度，需要推进中央和地方财税改革。同时，要实现地方政府对专项转移支付财政资金的统筹使用。
此外，王列军说，当前户籍改革的难点在大城市。户籍改革有两项任务：一是要消除农村户口与城镇户口人群的权益差异，二是要消除常住外来人口与本地人口的权益差异。前者的改革取得了很大进展，前景也较为乐观。后者的改革主要是通过降低落户门槛和将部分公共服务与户籍脱钩来实施的，这在中小城市取得了很大进展，但在大城市的进展有限。
据了解，此次落户方案遵循了分阶梯的原则，分超大城市、特大城市、大中城市三类，分别安排进一步拓宽落户通道的政策。针对超大城市和特大城市的这条规定，在计算外来人口落户指标中加入对户籍人口占比的统筹，这是一个方法上的创新。
王列军表示，当前大城市户籍改革的困境主要是由制度性原因造成的，那么要彻底破解这一难题也只能用制度改革来解决。但在当前体制没有大的改变情况下，也仍然是可以有所作为的。因此，大中城市户籍改革既要着眼长远，改革制度和激励机制，也要在近中期解决一些紧迫的问题。长远来看，要改革公共服务和社会保障支出责任体制，提高中央和省级政府的支出比重；改革城市行政层级体制，缩减城市层级，鼓励大城市支持周边地区发展。近中期来看，要集中解决一批已经在城市长期居住和就业人口的落户问题。对不能立即落户的人口，遵循“低门槛、阶梯式”的思路，以居住证为管理依托，逐渐增加享有流入地权益，优先解决就业资格彻底放开问题和教育机会均等问题。
推动非户籍人员落户城镇应以“人”为本
此次《方案》提出了要制定实施配套措施。例如，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，建立健全相关财政制度确保对农业转移人口财政性建设资金的有效使用，建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制等，以及在医药、养老、子女受教育等方面作出相应实施办法，保护好非户籍人口在市民化后，自己的权利得到有效保证。
王列军认为，因为农民工的人力资本更低，所拥有的社会资本更弱，才使得其在城市的处境更加困难。同时也说明，农民工的市民化并不能指望仅通过户籍制度改革就能完成，这是一个综合的经济社会改革过程。
在推动非户籍人员落户城镇，李克强总理曾明确表示，我们强调的新型城镇化，是以“人”为核心的城镇化。中国人民大学公共管理学院国家发展与战略研究院教授叶裕民在接受本报记者采访时曾表示，户籍制度改革是涉及到 “人”的改革，需要政府去关注在改革过程中产生的不同群体的一些独特的难题，并厘清这些问题，分门别类地引导和解决。这就要求政府的工作方式要更加精细化、更加以人为本。
叶裕民认为，政府有责任通过各种方式对社会的质疑和不理解作出权威、细致的解释，并作出配套的规划，让老百姓知道改革为了什么、要做什么、会得到什么、失去什么。让老百姓在成本效益和权利责任都清晰的条件下作出稳定可持续的选择，才能实现改革的平稳过渡，加速非户籍人口在城市落户。
喻东也表示，在推进户籍制度改革的过程中，要确保农村居民自愿选择、平稳过渡。他说，改革切忌操之过急，逼着农民进城。从全球范围来看，土地问题解决不当出现过很多问题，比如拉美的贫民窟问题，就是由于大土地集中制下无地农民被赶进城，形成了病态的高度城镇化。喻东提醒，在此方面，我们不能重蹈覆辙，要尊重农村人口自主的选择和自身的意愿，这有利于我国的社会治理和社会稳定。
中国乡村发现网转自：中国经济时报 2016-10-13
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