重庆“地票”制度、巴南农村“四权”自愿有偿退出、湄潭集体经营性建设用地入市、红河低丘缓坡开发,这些差别化改革探索发挥着示范带头作用。
“有个地方叫湄潭,美得像天然小江南。”调研组一行从重庆出发,一路山清水秀,满眼郁郁葱葱,中巴在高速公路上奔驰4个小时,快到贵州省遵义市湄潭县时,车上响起了优美欢快的音乐,让调研组对目的地充满了期待。
湄潭县是中国土地制度改革先锋地区。2015年8月27日,全国首宗农村集体经营性建设用地使用权入市在湄潭县敲响了“第一槌”,拍卖宗地面积3332平方米,规划用途为商业和服务业,最终以80万元成交,为国家33个试点县农村土地制度改革拉开序幕。
5月22日~28日,本报记者参加国家发改委新型城镇化调研组奔赴国家新型城镇化综合试点地区重庆、贵州湄潭、云南红河进行调研采访,重庆“地票”制度、巴南农村“四权”自愿有偿退出、湄潭集体经营性建设用地入市、红河低丘缓坡开发等做法思路新、成效好,让人印象深刻。
因地制宜 突出特色
5月22日傍晚,调研组乘飞机到达重庆。雨后重庆,四周青山,更显妩媚。重庆是中西部地区唯一的直辖市,大城市、大农村、大库区、大山区并存。
“地票”一词是重庆市市长黄奇帆的发明,是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后,减少建设用地形成的在重庆农村土地交易的建设用地指标。
在一次国际研讨会上,黄奇帆讲了5个精彩故事,揭示重庆这座内陆城市如何通过创新获取改革红利,广为流传,其中第四个故事就是重庆“地票”制度。黄奇帆说,诺贝尔经济学奖得主科斯有一个定理,凡是政府管理的、有总量管制的公共资源,都可以进行市场化交易,而且一定能够实现更好的资源优化配置,产生更好的效果。这个原理的一个应用就是全球的碳汇交易所,根据这个原理,重庆实施了“地票”制度。到2020年,重庆3300万亩耕地不仅不会减少,还会增加。黄奇帆表示,这项制度有利于实现宏观长远的城乡建设用地综合平衡,既能保障城市供地,同时又可以让农村耕地得到保护。
5月23日上午,调研组来到位于渝中区解放碑的重庆农村土地交易所,长期在市发改委工作的副总裁王晓芹女士在交易所大厅作了详细讲解。记者理解,地票指标就像碳汇指标,实质上就是通过市场手段实现城乡建设用地增减挂钩,保持耕地占补平衡,同时实现农村土地财产价值,在一定程度上推动解决了城镇化进程中“人到哪去、钱从哪来、地怎么管”这三个核心问题。
下午,调研组赶赴重庆市涪陵区,涪陵区位于长江和乌江汇合处,江鱼鲜美,远望城区,高楼林立,有“小重庆”之感。沿长江北岸东行一段,开始上山,一小时后调研组来到了涪陵区珍溪镇洪湖村新建的集中居民点。居民点有几栋居民楼,整齐干净,中间有一广场,前面还有很大一片荷塘。调研组在广场上和村民进行了座谈,可爱的小鸟在一旁自在地觅食飞翔。珍溪镇是住建部、国家发改委等7部委公布的3675个全国重点镇之一,洪湖村以养蚕、养猪、种菜闻名。
61岁农民郭中兴告诉记者,2011年他们申请参加了农村建设用地复垦,并申报户籍制度改革农转非进城,获得地票款14万元。村民邹友谊一家三口共获得地票款8万多元,他们用这些钱在居民点建了新房。目前,重庆市累计有9.7万个进城落户家庭通过地票把农村土地房屋财产变现。
村里有急事自己拔掉输液针头就走的村支书郭中礼,曾在重庆向汪洋副总理汇报复垦情况。洪湖村从2010年11月开始参与农村建设用地复垦,到目前共复垦土地116亩,165户参与复垦的村民共得到1493.79万元的地票价款。其中大约三分之一的村民选择了进城安家,还有部分村民进入了集中居民点生活。
记者了解到,2007年,国家批准重庆为全国城乡配套改革试验区。2008年12月4日,重庆农村土地交易所挂牌成立,第一张地票成功拍卖。2009年,《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》明确:“设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试验”。2014年重庆主城九区被列为国家新型城镇化综合试点地区,《试点工作方案要点》提出,重庆率先推进户籍、地票、农村产权制度等系列改革。今年1月1日,《重庆市地票管理办法》施行。
经过7年多实践探索,重庆市逐步形成了“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的地票制度体系。经济学家周其仁在多次调研后称赞重庆地票是一个了不起的创造。
据统计,到2015年年底,重庆累计交易地票17.29万亩345.66亿元,累计使用地票11.75万亩,实际占用耕地7.32万亩,实现了耕地占补平衡有余。地票指标70%以上来源于渝东北生态涵养区、渝东南生态保护区,95%以上落在承担人口、产业集聚功能的都市功能区及城市发展新区。
5月24日,调研组来到巴南区。巴南区是重庆主城九区之一,3000年巴县、800年重庆,由巴县更名的巴南区有着重庆“母城”之称,属重庆都市功能拓展区,是发展都市型效益农业、乡村休闲旅游业和养生养心养老业的理想区域。
身材高大的巴南区委书记李建春,是十二届全国人大代表,曾担任重庆外经委主任10年,思路清晰,有国际视野。他在座谈会上指出,绝大多数农民不可能再走回乡种田的老路了,但在以农田来解决进城农民后顾之忧这种思路下,农村大量承包地撂荒,宅基地空置率较高,农民进城生活缺乏资金,城市资本下乡找不到资产匹配,“三农”得不到城市资本投入。
怎么办?李建春的理想农村就是三句话:“农业产业化、农民职业化、农村社区化。”如果这轮农村土地制度改革成功进行,城市资本盘活农村闲置资源,将给经济社会发展提供巨大空间。“中国经济还可以高速增长30年。”李建春语调有力、充满信心,让记者深受感染。记者注意到,党的十八届三中全会《决定》指出:“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体。”巴南的改革,正是《决定》精神在基层的生动实践。
今年3月8日,李克强总理参加十二届全国人大四次会议重庆代表团全体会议时,全国人大代表李建春就农户“四权”退出作了发言,获得了总理的回应。3月17日,国家发改委发展规划司副司长陈亚军带队赴巴南进行了调研。5月22日开启的此次调研,则由国家发改委规划司城镇化推进协调处调研员王俊沣带队,这是他第二次来巴南。长期担任城市和小城镇改革发展中心改革试点处处长的他,非常熟悉基层情况,一路上交流,让同行的记者大有收获。
据天星寺镇党委书记郭猛方介绍,巴南区天星寺镇芙蓉村学堂堡社共有农户254户725人,人均耕地面积仅有1.8亩,其中231户523个劳动力长期在外务工经商,198户已长期在城镇工作生活并拥有稳定住所,该社土地撂荒比例较高,占30%~40%。
2015年,巴南区将芙蓉村学堂堡社作为农户“四权”自愿有偿退出试点。农户在农转城过程中,自愿放弃土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体经济组织成员受益分配权。如何退出?巴南探索了“八步工作法”。
调研组一行赴学堂堡社调研时,只见山路弯弯,满眼翠绿。绿满家公司董事长毛良模带我们参观了正在建设的芙蓉溪谷,成片的树林、草坪、水面,蓝天白云,特色民居,好一派田园风光。毛良模还有一个身份是牧牛源股份董事长。以后奶牛放养林中,市民可以自己体验挤奶。这里的市民农庄将成为城里人休闲的好去处。在一处四楼敞开的平台,调研组和学堂堡社社长邓德权与“四权”退出农户进行了座谈。楼上凉风习习,楼下绿树成荫,白鹅灰鸭三五成群地在池塘徜徉,时而扑打着水面嘎嘎叫着快速滑行。一位村民告诉记者,这些鹅鸭晚上在外面过夜,村民经常在野外捡到鹅蛋鸭蛋。近处是田,远处是山,田园牧歌,让人心醉。对返乡创业的毛良模来说,真是“望得见山,看得见水,记得住乡愁”。
毛良模是芙蓉村人,重庆市政协委员,18岁以前未下过山。他在外拼搏多年,因心疼农田撂荒返乡。一开始,他通过土地流转种粮5000亩,收益不佳,后来转而发展乡村休闲旅游。目前,在他的资助下,已整治土地1000余亩,修建农村便道15公里。学堂堡社7户农户自愿退出“四权”,获得直接财产性收入375万元,农村闲置资产也得到了盘活利用。
改革试点 示范带头
2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段。考虑到农村土地制度改革试点与国家新型城镇化综合试点联系密切,湄潭等33个农村土地制度改革试点地区已全部确定为国家新型城镇化综合试点地区,因地制宜地开展国家新型城镇化综合试点任务。
湄潭县有60万亩生态茶园,是贵州第一茶县,1987年就成为全国农村改革试验区。湄潭文庙是贵州三大文庙之一,抗战时浙大西迁曾在此办公七年,52位两院院士在此教学生活,被李约瑟誉为“东方剑桥”。贵州省城镇化发展中心副主任袁远刚告诉记者,贵州省山地系数92.5%,曾经“地无三尺平”的贵州88个县如今已县县通高速,高速公路超过5000公里,里程数居全国第八位。
2015年10月16日,国家发改委同意设立贵州山地特色新型城镇化示范区。2016年6月,建设实施方案印发,提出推进湄潭等县设立县级市。湄潭县兴隆镇镇长陈力告诉记者,自2012年10月红坪创业园区创建以来,开展了就地入市,利用建设用地复垦,调整建设用地指标到红坪创业园区。目前园区入驻企业已达28家,其中投产企业16家,在建企业12家,2015年创产值达2.5亿元。“全村总人口2800多人,在2012年时有1600人在外打工,现在只有30人在外打工。”
“去年收入为6000万元,年利润达到1000万元。”拿到地8个月的遵义天懿新型建材有限公司董事长彭德是红坪村人,对家乡充满感情。“红坪村这个地方交通便利,距离高速只有两公里,最重要的是,从申请到报批用时不到两个月。”彭德说。
湄潭县集体经营性建设土地实现了与国有经营性土地同权、同价、同等入市。试点以来,湄潭县已出让集体经营性建设用地9宗、面积21.32亩,出让价款392.5万元。
记者了解到,在集体经营性建设用地入市收益分配中,有12%的土地出让金作为财政征收。净收益的40%用于村集体基础设施建设和公益事业,60%按集体经济组织成员股份留村集体,待发展壮大后,按股份在个人之间分配。集体经营性建设用地入市的收益分配要经过村民代表大会讨论决定,而且需要三分之二以上的村民同意才能通过。
湄潭县常务副县长杨启梅和县发改局局长魏晓强一路上介绍了农村就地城镇化的情况。记者放眼望去,茶园青青,山清水秀,道路平整,黔北民居白墙青瓦散落其间,如在画中。
湄江镇镇长苏兴勇告诉记者,金花村是全国农村集体产权制度改革试点村,以推动“资源变资本、资金变股金、农民变股民”为目标,采取“公司+合作社+农户”的合作经营模式,按照“51%+39%+10%”的股份比例,引进贵州天下茶园旅游文化发展公司组建贵州七彩部落乡村旅游开发有限公司。
据苏兴勇介绍,合作社将大清沟组568亩茶园、80亩水田、712亩山林、120亩旱地、71栋七彩民居,还有85.5万元现金入股,壮大了生产经营资本,盘活了农村沉睡资源和闲散资金。2015年,金花村农民人均收入达13,460元;“七彩部落”旅游综合收入达1050万元,占大清沟组村民总收入85%。
5月26日,调研组从遵义到昆明,飞机一小时航程。从舷窗下望,白云朵朵,梯田层层,青山葱茏,水如明镜,高速公路、铁路如条条巨龙,山间公路如条条飘带,民居点点散落其间。记者不禁感叹,“从多彩贵州到七彩云南”,一派大好风光。
调研组到达昆明当天,全省城市工作会议正在云南省红河州召开。红河哈尼族彝族自治州有“千年哈尼梯田”“百年滇越铁路”,财政收入指标在全国30个少数民族自治州中居首位。
2012年,国土资源部开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作,红河成为“低丘缓坡试点综合开发”国家级试点地区。2016年2月,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出,“因地制宜推进低丘缓坡地开发”。
红河州弥勒市以温泉闻名。5月27日,调研组参观了弥勒工业园区云南生物谷药业项目基地,一期项目利用低丘缓坡建成,以灯盏花为原料,成为继云南白药之后第二大天然药物提取厂。在泸西县参观新建小区,还看到了低丘缓坡利用的另一大示范——泸西高原足球训练基地。蓝天白云下,绿草如茵上,比赛正在进行。眺望四周,高原风光尽收眼底。当天正是中超精英梯队抵达泸西。据了解,训练基地现在有12块标准足球场,都是2014年建成使用,未来还将拿出400亩地再建18块训练场。
红河州山区、半山区占全州总面积85%,坝子(盆地、河谷)仅占15%。据统计,在红河州山区面积中,低丘缓坡地和林地达108万公顷,其中可以利用低丘缓坡地43万公顷、林地32万公顷,给城镇化和工业发展提供了广阔的用地空间。
红河州发改委副主任金江告诉记者,在“保护坝区农田、建设山地城镇”思路指导下,红河州探索“向山要地、项目上山”发展模式。目前,红河州有12个项目区列为国家级试点,项目区总规模831.5公顷,新增建设用地规模831.5公顷。2个项目区列为省级试点,项目区总规模961公顷。
面临难题 期待指导
《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确指出:“鼓励试点地区有序建立进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依法自愿有偿退出机制。有可能突破现行法规和政策的改革探索,在履行必要程序后赋予试点地区相应权限。”
李建春在座谈会上表示,探索“四权”有偿退出,因无上位法支撑,也未纳入国家相关试点,导致探索工作存在政策障碍,呼吁将巴南区纳入国家“四权”退出试点范围。
李建春建议,修改现行《土地承包法》相关表述,允许农户自愿退出并取得补偿。修改完善农村集体产权制度改革的指导意见,加快推进集体资产股份权能改革试点。通过立法,明确农村集体经济组织法人地位。要让“四权”退出农户在就业、教育、医疗、住房、社保等方面与城镇居民享受同等待遇。
5月25日,在贵阳参加了大数据产业峰会后,湄潭县长李勰当晚赶回县城。李勰告诉记者,对湄潭改革的一个重要体会就是,历届党委政府同心同向,久久为功。国家发改委主任徐绍史2009年在任国土资源部部长时就来过湄潭。2015年6月,贵州在省级层面上成立湄潭农村集体经营性建设用地入市改革试点工作领导小组。
在座谈会上,李勰谈到了改革进程中面临的问题。李勰说,在实践中发现土地实际现状与2012年土地第二次调查结果不符的现象较为突出。主要表现在:现状是存量建设用地的,二调图上是农用地;还有面积与坐落不吻合的情况等,导致部分集体经营性建设用地不能入市,影响了改革进程。此外,他还说,由于土地利用总体规划与村庄规划不同步,导致农家乐、加工企业等具有经营性用途的集体建设用地不能入市,制约了改革成效,需进一步修编完善规划体系。
李勰表示,顶层设计明确了改革的目标、原则和路径,但由于土地制度改革牵一发而动全身,各种关系错综复杂,没有现成的方法和路径可借鉴,既要在蹄疾中稳步推进,又要在稳妥中大胆创新。李勰殷切期盼,上级相关部门继续加大指导力度,适时研究和解决改革中出现的困难和问题,加强提炼与总结改革经验,尽早形成可复制可推广的实践成果。
红河州副州长鞠云昆曾长期在云南省发改委工作。在和调研组座谈时他坦率地表示,由于山地城镇建设还处于起步和探索阶段,仍然面临许多困难和问题。
让红河州发愁的是,试点区规划新增建设用地规模大幅度缩减,导致大部分项目无法进入项目区。红河州12个国家级试点项目区,新增建设用地规模由原来的4216.6公顷核减为829.8公顷。核减备案后的面积只能用于道路、场地平整等基础设施建设,而地方政府对低丘缓坡项目区前期工作已投入了大量的资金进行土地平整和道路建设,由于规模核减,项目无法实施,造成前期工作经费的浪费。
与会人士认为,试点期限太短,难以形成规模。该州10个县市开展低丘缓坡专项规划的编制工作,划定了29个低丘缓坡区块,总面积1.26万公顷,规划新增建设用地面积4082.7公顷,安排规划指标2672.2公顷,低丘缓坡试点期限只到2016年,规划的低丘缓坡区块实施比例只有20%。有的规划四期完成的,现一期就已全部完成,由于时间短,难以形成规模。
红河州国土资源局副局长董庆东说,低丘缓坡范围内的新增建设用地大部分不符合土地利用总体规划,而规划建设用地指标紧缺,调规程序复杂,不能及时提供土地,影响项目业主的积极性。
泸西县县长莫伟曾担任红河州商务局局长。座谈会上他表示,期盼国家给红河州从相邻的越南进口100万吨粮食的配额,这样可以增加建设用地。
上下联动 协同推进
2016年4月25日,习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会指出,深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地关系。小岗村是农村改革主要发源地,此次农村改革座谈会的召开具有特殊意义。2014年12月2日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调,改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展,无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索,鼓励不同区域进行差别化试点,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。
今年5月16日,国家发改委在京召开城乡要素高效配置交流座谈会,重庆、深圳等10个地区和国开金融公司,从不同的视角分别介绍了“地票”制度、城镇低效用地再开发利用、城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡开发、宅基地使用权流转、集体经营性建设用地入市、农村“四权”自愿有偿退出、民宿经济发展、农村“三区同建”、新型城镇化基金、市民农庄等盘活城乡要素资源的实践和探索。
各地的实践和改革探索主要有三个特点:围绕提高城乡要素配置大胆探索,取得了积极成效;注重因地制宜,突出特色,进行了差别化改革探索;注重体制机制创新,坚持问题导向,勇于实践。
国家发改委副主任胡祖才指出,试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。试点能否迈开步子,趟出路子,直接关系改革成效。各地介绍的做法,有的已基本成型,有的需要在实践中进一步完善。对成型的经验,要及时总结推广;需要完善的,应继续探索和进一步完善,但勇于创新的精神值得鼓励。
胡祖才在会上要求各地区各部门加强上下联动,协同推进新型城镇化建设,在新起点上取得新进展。特别是新型城镇化试点地区,要按照“一年打基础、二年见成效、三年能推开”的工作要求,加快改革创新,尽快实现突破。
早在2015年11月19日~21日,国土资源部副部长王世元在江西省余江县就农村宅基地制度改革试点工作开展集中调研,全国15个试点县分别介绍了试点工作开展情况。
王世元强调,要按照国土资源部部长姜大明的要求,克服试点工作中存在的慎重有余、大胆不足、步子不快等问题,坚定信心,大胆探索,确保农村土地制度改革试点工作取得实效。要始终坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。要大胆探索、勇于创新。相关法律已经调整授权,要充分发挥基层首创精神,提升破解难题的政策水平。创新一定要立足本地特点和实际,在改革实质内容上,不要照抄照搬。国土资源部各相关司局、各派驻地方的国家土地督察局要加大指导和支持力度。
5月28日,调研组回到北京。5月30日~31日,由中国发展研究基金会主办的“中国农村土地制度改革国际研讨会”在湄潭县召开。清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明呼吁,农村“三块地”改革(即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革)中目前相互割裂的各类试点,应调整为三位一体、城乡互动的改革试点。把缩小征地范围与集体土地入市结合起来,并赋予城乡土地同等权能。这与记者在湄潭采访时多位人士的观点一致。
蔡继明,2013年当选十二届全国人大代表,此前连任三届全国政协委员。蔡继明在研讨会上表示,征地制度改革的核心应该是缩小征地范围。公益性用地之外的城市建设所需用地,都不应该走征收途径,而是该让农村的集体土地直接入市。
据了解,2015年,国家正式启动“三块地”改革试点,有关部门选择了33个县先行探路,并要求每个试点只能选择“一块地”。目前,33个试点中,15个是宅基地改革试点,15个是经营性集体建设用地入市试点,3个是征地制度改革试点。
国务院发展研究中心原副主任陆百甫在会上也认为,土地试点“单兵推进”“封闭运行”,试点分布“分散、分割”等安排,减弱了改革成效,减弱了城乡要素整合的可能性。
2013年11月12日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序”。蔡继明说:“现在根本不存在突破‘三条底线’的问题,而是距离党的十八届三中全会提出的深化土地制度改革目标太远。呼吁切实加大土地改革的力度。”
2016年6月3日,中国银监会、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》仅适用于国家确定的湄潭等15个改革试点县,有效期至2017年12月31日,与农村集体经营性建设用地入市试点时限保持一致。
中国银监会相关负责人在答记者问时强调,《办法》的出台,是适应农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”改革要求,积极提供惠农利民服务做出的重要制度安排,将对建立健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度和形成可复制、可推广、利修法的改革成果,提供新的强大动力。
中国乡村发现网转自：《中国改革报》2016-06-15
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