对十二届全国人大四次会议第3210号建议的答复
农办议【2016】9号
您提出的关于提高粮食生产新型主体的粮食储销能力的建议收悉。经研究，现就涉及我部职能的有关内容答复如下。
实践证明，土地流转是发展农业适度规模经营的重要路径，土地要素的适度集中为粮食生产新型主体的发展提供了基础条件。中央历来高度重视农村土地流转工作，近年来，全国土地流转规模不断扩大，土地流转管理和服务水平明显提高，催生了一大批种粮大户、家庭农场、农民合作社等粮食生产新型主体。截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.43亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，流转合同签订率达到72.6%，农户承包地规范有序流转的机制初步建立。
对您所提建议，近年来，中央已采取了一系列有力措施，稳定粮食生产新型主体经营行为。一是稳定土地流转关系。2014年，中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确提出，要鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业，依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。同时，要扶持粮食规模化生产，在财政补贴、金融保险等政策上对粮食生产新型主体给予支持。二是稳定土地流转价格。中办发61号文件明确要求，合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。2014年，农业部出台《关于促进家庭农场发展的指导意见》指出，要引导和鼓励家庭农场经营者通过实物计租货币结算、租金动态调整、土地经营权入股保底分红等利益分配方式，稳定土地流转关系。同时，农业部还建立了土地流转价格监测机制，开展了土地流转价格评估试点，指导地方利用土地流转平台发布流转指导价格。三是提高土地流转技术门槛。2015年，农业部会同中央农办、国土资源部和国家工商总局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，明确提出建立工商资本租赁农户承包地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”。四是鼓励地方创新土地流转方式。中办发61号文件明确提出，要积极探索新的集体经营方式，有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，经营收益按股分配，也可以引导农民入股组建土地股份合作组织。实践中，一些地方积极探索创新，通过农村集体经济组织成员自愿组建土地股份合作社等形式，实现整村土地规模化流转，有效提高了粮食规模化经营水平。
下一步，农业部将继续指导各地着力开展以下工作：一是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，鼓励农民在自愿前提下以土地经营权入股合作社、龙头企业。通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式，推动实现多种形式的农业适度规模经营。二是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。三是研究制定农村土地流转市场运行规范意见。督促地方健全土地经营权流转市场，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。四是加强对土地流转价格的监测管理。在总结试点经验的基础上，指导各地尽快建立土地生产性能评价制度，及时发布土地流转指导价格，引导土地流转健康有序发展。五是完善工商资本租地监管和风险防范制度。指导各地对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地明确上限控制，分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。
对十二届全国人大四次会议第1069号建议的答复
农办议10号
一、 关于推进农村土地股份制
《农村土地承包法》第42条规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。十八届三中全会《决定》提出，允许农户以承包经营权入股发展农业产业化经营，进一步完善了农村土地承包经营权权能。2014年，中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）提出，有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2016年中央1号文件进一步明确“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取“保底收益＋按股分红”等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制。”截至2015年底，全国以入股形式流转土地的达到0.28万亩，占流转总面积的6.1%。一些地方在农民自愿前提下通过组建土地股份合作组织、兴办集体农场等方式发展农业规模经营，积累了许多有益的经验。相较于出租、转包等流转方式，土地股份合作具有流转期限更长、利益联结更紧密、流转关系更稳定的特点，有利于调动流入方加大土地整理、农田水利设施等投入积极性，对于促进土地适度规模经营，具有十分重要的意义。下一步，我们将按照中央要求，及时总结地方实践经验，指导地方提高管理服务水平，有序发展农村土地股份合作，维护农民合法权益,促进现代农业发展。
二、 关于发展家庭农场、专业大户等新型经营主体
家庭农场、专业大户等新型经营主体是建设现代农业的有生力量，今年中央1号文件明确提出“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。”2014年《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》提出“引导和鼓励家庭农场经营者通过实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配方式，稳定土地流转关系，形成适度的土地经营规模。”《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出要“鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户”。据统计，目前全国经营规模50亩以上的农户数达到356.6万户，经营面积超过3.7亿亩，户均经营面积100余亩；各类家庭农场87万家，平均经营规模达到200.2亩。各地贯彻中央要求，加大对家庭农场的扶持，全国有23个省（区、市）下发了扶持家庭农场发展的专门意见，并明确了具体扶持措施，有18个省（区、市）开展了省级示范家庭农场创建活动，有12个省（区、市）出台了家庭农场工商注册登记办法。下一步，农业部将积极推动有关部门出台相关措施，鼓励各地整合涉农项目资金，建设连片标准农田，并引导优先向家庭农场等规模经营农户流转。
三、 关于推进土地确权登记试点
2014年《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出，建立健全土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。过去，对农户承包地主要是按照合同进行管理，存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。这使得许多农民心里不够踏实，总担心土地流出后自己的权益无法保障。建立农村土地承包经营权登记制度，一是针对现实矛盾，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题；二是按照《物权法》要求，完善合同、健全登记簿、颁发权属证书，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利。这是稳定农村土地承包关系的重要基础，是开展土地经营权流转的重要前提，也是调处承包纠纷、开展抵押担保、落实征地补偿的重要依据。按照中央要求，农业部积极推动农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。截至2016年3月底，全国2434个县、2.6万个乡镇、43.8万个村开展了土地承包经营权确权登记颁证工作。2016年将继续扩大试点范围，在前两年12个整省试点的基础上，再选择河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西等10个省份整省推进。对于您担心的土地确权登记试点可能会增加农户之间合作的成本和困难、不利规模经营的问题，2016年农业部、财政部、国土资源部、国家测绘地理信息局《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知》明确提出：“在充分尊重农民意愿的前提下，各地可结合土地承包经营权确权登记颁证，通过互换并地、按户连片种植解决地块细碎化问题，促进适度规模经营发展。”前期试点地区的实践证明，农民群众对开展确权是欢迎和支持的，有了位置清楚、面积准确的权属证明，他们才可以放心流转土地、放心外出打工。一些地方也在农民自愿的前提下，积极推进土地确权登记和互换并地、农田基础设施建设相结合，有力促进了规模经营的发展。下一步，农业部将按中央要求，会同有关部门指导各地抓紧抓实该项工作，让亿万农民吃上“定心丸”。
关于十二届全国人大四次会议第8515号建议答复摘要
农办议〔2016〕11号.
一、关于尽快制定和完善促进土地流转的法律法规
中央高度重视农村土地承包经营权流转和发展适度规模经营，多年来制定了一系列的政策和法律。2003年颁布实施的《农村土地承包法》对土地流转专门作了规定，2005年制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》细化了土地流转的具体要求，2007年颁布实施的《物权法》进一步强化了对土地承包经营权的物权保护。近年来，土地流转规模不断扩大，土地流转管理和服务水平明显提高。据我部统计，截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，流转合同签订率达到67.8%，农户承包地规范有序流转的机制初步建立。2014年出台的《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出要“鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户”。自2015年《农村土地承包法》修订纳入全国人大立法规划以来，农业部积极配合全国人大农委开展相关工作。利用实地调研、会议座谈等方式，广泛听取地方意见。综合各方考虑，对农村土地承包法修订涉及的土地承包关系“长久不变”、土地“三权分置”、工商资本租地监管、土地经营权抵押入股、进城农户承包地退出等重大问题形成了初步意见，并已向全国人大农委做出反馈。下一步，农业部将按照有关工作部署，组织开展好相关试点试验，为法律修订提供实践基础。
二、关于加快搭建乡镇土地流转服务平台
2014年出台的中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，“要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。” 2015年，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》提出，“鼓励各地加快发展多种形式的土地经营权流转市场，建立健全市场运行规范，明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项。”近年来，各地积极贯彻中央要求，加强土地流转规范化管理服务，提高土地流转合同签订率，积极化解土地流转纠纷，保护双方合法权益。目前，全国已有1231个县（市）、17826个乡镇建立了土地流转服务中心。下一步，我部将按照中央要求，尽快下发农村土地经营权流转交易市场运行规范，指导各地交易平台规范开展业务，维护流转各方权益。同时，将继续督促地方健全县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询、纠纷调处等服务，提高服务水平，增强服务能力。
三、关于建立和规范土地流转机制
一是关于形成科学合理的土地流转价格评价体系。《农村土地承包法》规定，土地流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。实践中，流转价格是由土地流入方与流出方协商确立的，与当地经济社会发展水平、土地平整程度、农田基础设施状况等因素都存在一定关系。为引导土地流转价格平稳运行，农业部积极指导建立土地流转价格监测机制，开展了土地流转价格评估试点，指导地方利用土地流转平台发布流转指导价格。一些地方已经出台了相关政策，如天津市规定“要根据承包土地的坐落位置、质量和用途并参考物价因素合理确定土地流转价格。以乡镇为单位定期发布不同类型土地的流转指导价格，防止人为恶意扰乱土地流转市场。”下一步，农业部将在总结试点经验的基础上，积极推动建立土地流转价格评估和发布机制，引导土地经营权流转健康有序发展。
二是关于完善土地纠纷调解机制。中央高度重视依法及时有效化解农村土地承包经营纠纷。2010年，我国颁布实施了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。中央连续多年强调要加强农村土地承包调解仲裁体系建设，及时化解农村土地承包经营纠纷。农业部按照中央要求，和国家林业局制定了仲裁规则、仲裁委员会示范章程和仲裁法律文书示范文本等一系列配套文件，加强配套制度建设，2016年下发了《关于加强基层农村土地承包调解体系建设的意见》。开展了多种形式的法律宣传活动。各地方党委政府高度重视法律法规的贯彻实施，加快建立健全农村土地承包调解仲裁体系。截至2015年底，全国已设立仲裁委员会2476个，占全国涉农区县总数的89.6%。聘用仲裁员达4.86万人，仲裁人员培训5.9万人次。农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系基本建立，基本做到了纠纷有专门机构受理，有专业人员办理，在专门场所解决。据统计，法律颁布实施以来，各地农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构共受理农村土地承包经营纠纷144.43万件，其中，调解119.3万件，仲裁10.82万件，为维护农村社会和谐稳定发挥了重要作用。下一步，我部将按照中央有关要求，指导各地加强基层农村土地承包调解体系建设，健全纠纷调处机制，提升纠纷化解能力，妥善化解土地承包经营和流转纠纷。
关于十二届全国人大四次会议第1411号建议答复摘要
农办议〔2016〕12号
一、关于制定农村土地流转相关政策法规，规范农村土地集约化经营
党中央、国务院高度重视农村土地承包经营权流转和发展适度规模经营，多年来制定了一系列的政策和法律。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确提出，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。2015年中央1号文件进一步指出，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营。2016年中央1号文件再次明确，坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。各地认真贯彻中央精神，在农业部指导下清查违规推动土地流转的文件，查处土地流转违规案件，有效遏制了一些地方盲目追求流转速度的行为，保障了土地流转的平稳有序发展。据农业部统计，截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，流转增速趋于平稳；流转合同签订率达到67.8%，农户承包地规范有序流转的机制初步建立。
下一步，农业部将指导各地着力开展以下工作：一是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，鼓励农民在自愿前提下以土地经营权入股合作社、龙头企业。通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式，推动实现多种形式的农业适度规模经营。二是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。三是研究制定农村土地流转市场运行规范意见。督促地方健全土地经营权流转市场，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。
二、关于由龙头企业带动企业化经营农村土地
工商资本下乡，可以带来农业发展急需的资金、技术、人才等稀缺资源，发挥技术示范、市场引导等积极作用，促进传统农业改造，是工业反哺农业的重要形式。中办发〔2014〕61号文件提出，鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营，引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。同时，考虑到工商资本长时间、大面积租赁农户承包地可能会带来的挤占农民就业空间、加剧“非粮化”“非农化”倾向等问题，中办发〔2014〕61号文件明确提出加强工商企业租赁农地监管和风险防范的要求。2015年农业部会同中央农办、国土资源部和国家工商总局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，对各地探索建立上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管五项制度提出了具体要求。下一步，农业部将继续鼓励龙头企业通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式，带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现合理分工、互利共赢，让农民更多地分享产业增值收益；同时，指导各地完善工商资本租地监管和风险防范制度，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。
三、关于通过发展合作社集中经营农村土地
《农村土地承包法》第42条明确规定“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。十八届三中全会《决定》提出，允许农户以承包经营权入股发展农业产业化经营。中办发〔2014〕61号文件进一步提出，有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。近年来，一些地方在农民自愿前提下通过组建土地股份合作组织、兴办集体农场等方式发展农业规模经营，积累了许多有益的经验。相较于出租、转包等流转方式，土地股份合作具有流转期限更长、利益联结更紧密、流转关系更稳定的特点，有利于调动流入方加大土地整理、农田水利设施等投入积极性，对于促进土地适度规模经营，具有十分重要的意义。截至2015年底，全国以入股形式流转土地的达到0.28万亩，占流转总面积的6.1%。下一步，农业部将按照中央要求，及时总结地方实践经验，指导地方提高管理服务水平，有序发展农村土地股份合作，促进现代农业发展。
四、关于引导发展高效农业和产业化农业，在项目、资金、技术、资源等方面加大对土地流转大户（企业）的支持
党中央、国务院一直高度重视农业产业化，把发展农业产业化作为我国农业农村工作中一件全局性、方向性的大事来抓，连续多年的中央1号文件都要求从增加财政投入、完善税收政策、加强金融支持等方面加大对龙头企业的支持力度。2012年，国务院出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10号），在生产基地建设、创新流通方式、加快技术创新、强化人才培养等方面，提出了一系列扶持龙头企业发展的政策措施。农业部从2002年开始在农业部部门预算中设立农业产业化专项，每年安排项目资金3000万元，用于支持农业产业化国家重点龙头企业开展生产基地建设和培训农民等方面。全国大部分省（区、市）也安排了省级农业产业化专项资金，河北、江苏、江西、云南、甘肃等地省级财政专项资金均超过1亿元，获扶持的龙头企业在生产基地建设、科技创新、保障农产品质量安全、带动农户就业增收等方面取得了明显成效。目前，全国农业产业化组织数量达到35万多个，龙头企业12.6万家，各类产业化组织辐射带动农户1.24亿户，农户参与农业产业化经营年户均增收超过3000元。农业产业化已成为促进农业发展、农民增收和农村繁荣的重要依靠，成为推动农业发展方式转变、促进一二三产业融合发展的重要力量。下一步，农业部将着力做好以下工作：一方面，推动龙头企业转型升级，着力引导扶持和培育一批大型龙头企业集团，强化产业化示范基地建设；另一方面，探索推进一二三产业融合发展，完善利益联结和分享机制，开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点，积极发展龙头企业为农户贷款提供担保等服务。
中国乡村发现网转自：农业部网2016-6-28
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