详解中国粮食政策走向
——专访中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文
伴随着中国粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”矛盾的出现和激化，粮食政策调整已是政策界当前的核心议题。重重矛盾引发的更深层次讨论是：中国是否有必要重新思考和定位自己的农业战略？具体而言：过去以数量安全和高水平自给为核心的粮食安全战略还要不要坚持？能不能守得住？中国农业未来的竞争力在哪里？如何培育？
十八届三中全会以来，中央已经持续对粮食安全的内涵作了更新。五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念，也成为现阶段“三农”工作的指导方针。
不过，具体到粮食政策上，问题要复杂得多。“谷物基本自给、口粮绝对安全”仍是中央强调坚持的保障粮食安全的基本要求，然而当前国内三大谷物价格比国外高出30%-50%多，国内种粮成本还在抬升，中国面临国外粮食全面冲击的风险；中国对粮食及主要农产品的核心支持政策——托市收购走到今天，难以为继已基本成为共识。但若取消，以何种替代方式支持农民，仍是需要继续探索的课题。该不该以及能不能找到合适方法让补贴政策继续承担引导资源配置的功能，也有不同的意见；中国已经处于一个越来越开放、无可回避的全球市场，如何协调开放市场下的资源配置和国内政策目标，成为新挑战。诸多矛盾和亟待解决的问题，需要系统思考和回答。
今年全国“两会”期间，担任全国政协委员的中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在小组讨论时做出一系列重要表态。他认为，所谓的粮食安全问题，实际上已转变为产业安全问题，“（中国）打粮打油打棉都可以，但是你打出来的贵，不如人家好，没市场，这是最大的问题”。粮棉油糖肉奶，这些最重要的农产品，都比国外成本高。某种程度上，中国农业到了危急时刻。
他也反思，过去粮食政策片面追求增产，“在粮食生产上的胸怀和眼光还不够，没有放到全球视野考量”，导致对于粮食领域的新现象“认识晚了，认识迟了”。陈锡文表示，“十三五”期间，必须要有改革创新精神，要有大的突破，才能开解眼下困局。
对当前中国粮食问题和农业政策，这位中农办掌门人更全面、完整的思考和判断是什么？财新记者就此专访了陈锡文。
“入世”不能说是牺牲农业
财新记者：随着粮食以及农业领域一些矛盾的暴露，出现了一些质疑之前政策选择的声音。如“入世”时为什么没有争取对农业高一点的保护？为何在粮食流通体制市场化改革中，又搞了托市收购？你怎么看这些争论？回过头来，如何看我们当时的政策选择？
陈锡文：我们看问题不能情绪化、极端化，简单否定以前的政策，当时有当时的条件和环境，要冷静地分析实际情况。改革开放以来，中国经济增长突飞猛进，现在已经成为世界第二大经济体，这是很大的成就。农业在其中也发挥了极大的作用。
中国能够将改革不断地向更深的领域推进，开放起了非常大的作用。其中，一个里程碑就是，我们在世纪之交加入了世界贸易组织。坦率地说，十六七年前，我们的经济发展水平和现在相比，低很多。那时候，中国农产品的成本、价格，绝大多数都明显低于国际市场。为了保障中国新兴产业的发展，比如制造业、金融业、服务业等新世纪的增长点，在“入世”谈判过程中，我们强调有东西要保护，别人一定强调你有开放的义务。从这个意义上来讲，农业在那时候开的门是大了一点。
这不是说当时就是牺牲了农业。在当时的情况下，我们觉得农业是扛得住的，因为我们成本和价格低，国外产品进来挣不到钱。
我自己印象很深，在加入世界贸易组织的关键时刻，我在美国农业部的一些熟人，认为中国一“入世”，美国的小麦、大豆、玉米就可以长驱直入。实际上这个情况并没有出现，不仅刚“入世”，之后十来年都没有出现。
“入世”之后，我们争取到的农产品平均关税率是15.2%，和目前世界农业平均关税率65%相比，低很多。但我们那时候就充分意识到有一些敏感产品是要加强保护的，所以在谈判的过程中，非常艰难地争取到了小麦、大米和玉米三大谷物以及两种重要农产品——棉花和糖可以实行关税配额制度。尤其是小麦、大米和玉米，对超过配额数量进口的谷物争取到了65%的关税保护，一直保护得比较好。
现在看起来，有两方面的情况：一方面，国内农产品成本上升得比我们预料的快。整个世界都没有预料到中国农产品的成本会有这么大幅度的提高。除了物质投入价格的上升，最重要的是土地租金和劳动力价格提升得非常快。现在，全国农民承包的土地有三分之一进入了流转，流转（的土地）往往是大规模生产粮食、棉花等大宗产品，它们受租金上升的冲击比较大。另外，大规模生产使用雇工比较多，工资价格上涨也比较快。土地和劳动力成本上涨，不单是农业推动的，而是整个经济快速增长带来的要素价格提升。
第二个方面，为了保护农民生产粮食等大宗农产品的积极性，就要让他们有合理的收益。从2010年到现在，农民收入的增长一直能够快于城镇居民。城乡居民收入差距是缩小的。这点也可以证明，到目前为止的农业政策，尤其是粮食的定价、收购政策，至少在增加农民收入方面，还是比较成功的。
但问题是，我们的市场是开放的。从我掌握的资料来看，直到2012年，我们的大宗商品价格也没有表现出持续地高于国际市场。但是，世界金融危机的影响一直在持续。世界经济出现通缩，导致全球大宗产品价格下跌。这个现象反映在农产品上，大体上是在2012年底。
2012年以后，出现了全球农产品持续、大幅度的下跌。小麦、大米、玉米和大豆这四种农产品，2015年底与2012年底的价格相比，跌幅在1/3到45%之间，跌的幅度和我们现在高出国际市场价格的幅度是差不多的。我们现在这几个品种，大概比国际市场价格高30%-50%。但是，这几年之内，国际市场上这几个品种的价格，跌了32%到45%。如果国际市场没有这种极端的、连续性的大幅下跌，尽管我们提高价格、增加了农民收入，现在的价格应该和国际市场上差不多。最典型的，我们去年进口了8169万吨大豆，和前年相比，增长幅度是14.4%。但是，总金额不仅没有上涨，还少了12.8%。
所以，目前国内农产品价格大幅高于国际价格，最基本的原因是两点，一是国内成本的上涨，二是国际价格的大幅度下降。在这个过程中，我们自己的政策没有能及时地根据国际市场的变化做出调整。但是，这也不能够怪当时，当时很难判断国际市场价格的下跌是持续的，还是短暂的。即使现在，人们还是要判断，这是个常态，还是一两年就能够过去。坦率地说，我觉得现在这个阶段，全球的农民都在受煎熬。粮价低迷的状况能不能过去，要看全球经济能不能复苏。
托市收购要历史地看、全面地看
财新记者：怎么看待托市收购政策的影响？
陈锡文：现在有一种声音批评政府定价机制不对。这个问题也要回到当时出台政策时的情况。对小麦和稻谷实施最低价收购，是2003年底做出的决策。为什么要做这个决策呢？从1999年到2003年，我们的粮食产量连续五年下跌，跌掉了1600多亿斤。1998年，我们上世纪的最高值是10246亿斤。但是，到了2003年，跌到了只剩8614亿斤，供不应求，有些地方已经库存告急了。针对这样的情况，中央出台了一系列重大的政策，包括减免农业税、直接补贴农民，以及最低收购价政策。
那时定最低收购价，只是想给农民吃个定心丸，没有必要真的去实行。它就是告诉农民，市场价格低于最低收购价的时候，政府会以最低价收购，市场价格高于这个价格的时候，按照市场价格。当时，粮食是紧张的，市价很高，不用政府大出手。所以，实行最低价一开始这四年，没有出现各地都以最低价收购的情况，因为大多数地方，市价并不比最低价格低。一直到2007年，最低收购价有四年没有调整，但是粮食产量明显在涨。市价也没有跌下来，政府也没有多花钱，回头去看，这四年的政策没有成本，是非常成功的。
但是，2008年最低收购价格开始提高。因为整个经济快速增长，国内要素价格尤其是土地和劳动力价格上涨了。2007年底，中央也考虑到需要给种玉米的农民一定的收入保证。因此，2007年底出台了玉米的临时收储价。到收获季节，如果市价太低的话，政府会以临时价格来收储。2008年，又出台了大豆的临时收储。这以后，要素价格继续上涨，农业成本不断提高，政府的托市收购价格也随之不断提高。高的品种，粳稻翻了一番多，低的品种比如小麦，提高了三分之二。玉米也提高了60%。
坦率地说，如果没有后头提价这个政策，也休想有粮食继续增产、农民收入增长比城镇居民更快的局面。所以还是得看，当时为什么制定这个政策，制定以后，它也是起过作用的。每一项政策出台的时候，都是要经过反复衡量、利弊的比较。明显的利大于弊，这个政策就可以出台了。
但是，在运行过程中，弊端的问题一定会随着形势变化，慢慢地比重提高，提到一定程度，弊大于利了。现在就是这么一个情况，需要去对我们的粮食定价机制、补贴政策以及收储政策都进行改革。
其实，2013年底，新一届政府刚成立，就开始研究大宗农产品新的定价机制改革。2014年开始，新疆的棉花、东北和内蒙古的大豆开始试点目标价格政策；2015年七八月份，对长江流域的油菜籽取消了临时收储；2015年9月，又下调了玉米收储价格。但是，现在看来还不够。因为价格还比国外高。大家逐渐就形成了共识，不对玉米进行改革的话，这个局面是难以维持的。
有这么多品种搞托市收购，还有水稻和小麦，为什么独独选择玉米呢？玉米有大量的替代品。
三大主粮是有配额保护的。我们对于小麦的关税配额，承诺的是每年低税进口963.6万吨。没有超过这个数量，只有1%的关税。超过了，就要65%的关税。玉米配额是720万吨，大米是532万吨。这个关税配额，我们从2001年“入世”开始，从来没有用完过。去年，我们玉米的进口量是最大的，也只用了473万吨。小麦和大米，配额内的进口，都只有200多万吨，都没用完。
大米、小麦的替代品相对少得多。玉米的问题是什么呢？玉米有大量的替代品：大麦、高粱、DDGS（玉米酒糟）还有木薯。过去大麦我们也进口，但是主要是为了酿造啤酒，到不了200万吨。去年进口的大麦，1073万吨；高粱，我们过去基本不进口，去年也进口了1070万吨；DDGS是个新品种，以前没有生物能源，也就没有它，去年进了600多万吨；还有木薯干和木薯粉，加在一起进口了1200多万吨。加在一起，是3900多万吨，折过来是780多亿斤粮食。把市场给抢走了，国产玉米就只能进仓库了。因此，玉米改革必须先行。
而从我们现在的供求关系来看，小麦基本供求平衡，强筋小麦和弱筋小麦等品种需要进口调剂。稻谷，可以满足供给，每年还能有点结余。玉米的总产量是最大的，4400多亿斤，坦率地说，比国内本身的需求略大。进入新世纪以来，我们粮食的增产，65%都是玉米，玉米是过去十几年中增长最快的。
为何在大豆和玉米之间重点发展玉米
财新记者：你曾讲过，当前玉米过剩，大豆又不够，这些年增长的玉米，相当大一部分成为无效供给，成了积压库存。当时在大豆和玉米的发展上面，是如何考量的？
陈锡文：进入新世纪以后，有一个基本判断，随着居民收入水平的提高，饮食结构会有非常大的变化。一个是植物油消费会增加；第二是动物蛋白质消费会增加。为了保证居民膳食结构的调整，饲料作物要增加。现在，80%的玉米是作饲料和工业原料。当时，很多专家分析判断，都认为玉米将来会不够，在这个情况下，中国加快了玉米的发展。当时也没有想到，大麦、高粱、DDGS、木薯可以替代它，没想到有这些事。这十几年的变化是非常大的。
而中国的植物油历来是不够的。我们自己的生产能力，到现在为止是1000多万吨植物油，实际消费量已经接近3000万吨。油，不进口是不行的。土地是有替代的，种了油料作物，就要少种粮食。所以，当时的分析判断，认为油是一定要进口的，油自己再发展也不会够。现在来看，也是这样。
大豆我们自己只生产了230亿斤，进口1633亿斤，进口的数量是自己产量的7倍，这个缺口没有办法补。大豆，可以说在相当长的时间内，不可能改变主要靠进口来弥补的情况。为什么一定要坚持自己生产200多亿斤的非转基因国产大豆呢？就是要确保食用。大家对转基因食品还有疑虑，不接受。榨油的大豆，主要是靠进口。
现在有人说大豆玉米比价关系不合理，导致人们弃大豆种玉米。这背后的情况是，大豆的产量太低，和玉米的差价就拉大了。现在，大豆价格是每斤两块四，也就是4800元一吨，进口的大豆，基本价格在3000元-3500元一吨，比国产大豆低很多。如果玉米大豆比价搞成平衡，则玉米和大豆的比价关系要达到一比三以上，即大豆的价格必须在3块钱以上。这对农民是合理的，但是市场不行，就要变成6000块钱一吨，比人家高出1倍，就更卖不出去。
小麦、稻谷改革最多缓一年
财新记者：你在公开演讲时表示，考虑到比价因素，玉米改革之后，小麦、稻谷的改革也要跟进，不能拖太久。
陈锡文：下一步的改革首先要针对玉米。稻谷和小麦供需基本平衡，或者是略有富余，同时，在进口方面，有关税配额保护，护得住。它们可以给我们一点时间和回旋余地，政策调整可以缓一步。大豆，必须承认现实，重要的是不能让它进一步往下降，去年已经只有1200多万吨。国内的食用大豆大概要用900多万吨，再降下去，转基因大豆要变成豆浆、豆腐，老百姓不干。从这个意义上讲，大豆需要基本稳定，而且让它逐步地有所回升，但是不可能把进口大豆顶回去。
玉米有别的替代品进来，挡不住了，必须抓紧改革。玉米改革只有一个办法——关税配额管不了替代品，所以必须把国内的玉米价格降下来，降到能顶住国外的玉米替代品进口，通过市场竞争的办法不让它进口。政府工作报告里也讲了，要市场定价、价补分离。这样我们的玉米市场才可以恢复正常。
去年玉米临储价格已经从1.12元降到1元，按照市场定价，到底是多少钱？一般人的判断大概在8毛到8毛5之间，如果是这个价格，农民又要吃亏了，这部分应该由政府补贴，合理的收益政府要给。这个已经基本形成共识了。这一步迈出去非常关键。这样我们才能把市场夺回来，给我们的生产提供空间。
但是，对于小麦和稻谷来说，最多也就是争取一年的缓冲时间。因为刚才讲到了，如果玉米的价格由市场决定，稻谷和小麦的价格依然是政府以最低价格定价，这个价差就会扩大。价差扩大，玉米不种了，都去种小麦和水稻。本来现在是基本平衡的，一搞又要多了，都要降价。
今年先把玉米的改革推出去，在某种程度上，既是恢复供求之间的平衡关系，也是探索重要的经验。紧接着，就需要对小麦和稻谷改革，要加快跟进。我觉得，最多就是一年。
谷物基本自给、口粮绝对安全要坚持
财新记者：现在大宗农产品成本上升很快，虽然有国际市场低迷因素，但很多人觉得国内外价格倒挂已经不可逆转。如果放在全球去考量，我们的农业战略要不要调整？比如，现在要求“谷物基本自给、口粮绝对安全”，还要不要保？能不能保得住？
陈锡文：“谷物基本自给、口粮绝对安全”，我觉得不会有大的变化，不应该，也不可能。农业是依赖于自然资源生产的，地球给予农业的资源禀赋是一定的，随着技术水平的提高，农业产量会慢慢提高，但是这个过程相对比较缓慢。与此同时，人口也在增加。从这个角度来讲，要算大账。中国生产的谷物，占全球五分之一。我们大概生产5.5亿吨。国际谷物产量大概是21亿-22亿吨，能出口的有多少呢？过去是2亿多吨，现在可以超过3亿吨。很简单，一些人说要调结构，谷物靠进口。但是，把国际市场的全部买来，也不够我们的需求。
财新记者：一些人觉得巴西和美国等一些国家还有空间。
陈锡文：很多人可以这么想，巴西和美国还有空间。美国还有5亿亩土地是休耕的，如果都投入生产，能增长多少？巴西如果把可耕地全部开垦出来，大概还能增加15亿亩地，两个国家合在一起，还能增加20亿亩地。
问题是，这个过程是缓慢的。农产品的定价理论最基本的就是价格最终是以劣等地上的产品来定的。因为，价格下跌，劣等地就会退出生产，因为会亏损。价格上涨，劣等地就会参与生产。这是价格在对资源配置起作用。没有价格起变化，后面就不会有弹性。只有中国购买的粮食进一步增加，价格才会上涨。价格上涨之后，新的资源投进来了，托着价格继续往上走。从这个意义上来讲，我开玩笑说，中国是一个负责任的国家，否则，你有2亿吨粮食出口，我买你2亿吨，世界粮价就要顶破天了。而且，如果我不负责任的话，我今年进口2亿吨，明年就不要了，整个市场就乱了。现在，中国粮食自给率还在80%以上。算小麦和稻谷的话，自给率是97%。正是由于这样，全球的价格还可以稳在那里。大米，全球一共出口只有4000万吨左右，我们现在进口200万吨，我进到你2000万吨呢？价格肯定翻番。
而且在这个过程中，全球人口也在增加。现在是71亿、72亿人口，到2020年、2030年、2050年，会增加到90亿人口，消费还要进一步增加。
从这个意义上讲，首先，我觉得从自身的粮食安全角度，不能过度地依赖国际市场。
第二，作为一个负责任的大国，全世界还有那么多的国家和地区产不了那么多粮食，只能靠贸易来满足。中国要大规模进口，价格就要顶破天花板了。“中国威胁论”一定会出来。
现在的主要矛盾不在于粮食安全，而在于产业安全。因为中国是产得出来的，但是卖不出去。根在这上面。最受打击的是农民。所以，粮食安全现在转化为产业安全、农民的生计安全。我们要更多地从这个角度来考虑。
过去粮食不够，提高产量是对的，从现在开始，不要单考虑提高产量，真的出现短缺，可以靠国际市场调剂。产量达到这个水平后，我们可以转过头来，更多地考虑质量、效率问题。
所谓供给侧结构性改革，不是大幅减少粮食生产，更重要的是，怎么降低成本、提高效率。这就联系着一连串的经营体制改革、收储制度改革、补贴制度改革等。
调结构要靠市场
财新记者：怎么保障产业安全、提升农业竞争力，能再详细阐释一下吗？
陈锡文：现在刚刚开始调结构，也不好做很多的预测。重要的是，既然有的品种多，有的品种少，尽量往市场需求的方向去调整；另一方面，根上的问题是土地规模太小，但这个事情不可能一下子解决。不能为了国家在农产品方面的竞争力，让农民都离开土地，这要出其他社会问题。所以，要考虑替代办法。
过去我讲过，要流转土地、扩大经营范围、提高效益，现在看，因为土地租金上升，完全靠流转也有问题。实践中又有了土地的股份合作、土地托管等创造，把租金内部化，让农民和经营者风险共担。这些创新对于扩大规模效益、提高农业效率，是很有益的探索。
财新记者：一些建议者提出来，要把补贴和品种分开，补贴不要再承担引导资源配置的功能，让市场自己去决定。
陈锡文：这些都可以继续研究。现在，大家都已经意识到了供给侧结构性改革的重要性。农业部讲“十三五”不追求产量的持续增长，年际波动很正常，至少大家都把注意力放到这方面来了。第一，调整结构、优化结构、符合市场需求；第二，用各种各样的办法，包括新的良种、栽培技术、农业机械，通过技术、创新经营体系降低成本。但是，到底怎么做好，各地有不一样的情况，大家都在探索之中。至少，在这个过程中间，要保留一条，给农民的补贴，方式要改，但不能拿回去。比如，原来给了1500亿到2000亿元，这钱必须要给。用什么办法给，才能使得成本更低、效益更高，还是需要探索的。
财新记者：接下来价格要实现市场化，政府怎么去引导资源的配置？市场导向会否和我们的粮食安全目标产生冲突？
陈锡文：玉米价格一降，农民就知道不能继续扩大玉米面积。那么，要改种什么？政府不能只对农民直截了当地说，改种什么是由市场决定的。政府需要做的是要把市场信息全部告诉农民。引导农民种植结构的调整，最重要的手段，就是让市场来发挥作用，让市场价格显现出来。
当然，辅助手段是政府补贴。对于农民生产的符合市场需求的，政府可能补贴得多一点。像玉米，搞价补分离改革，农民受了损失的，政府当然也要补贴，但不能鼓励农民去生产，所以相应的补贴可能就会少一点。
这种调整不会和我们的粮食安全目标发生太大冲突。中国有这么多资源和人口，消费供给结构大体在那里放着。不可能都去种经济作物。你说新疆人种葡萄效益好，能种多少呢？现在，政府不能很明确的说，农民应该种什么，那是要出问题的。关键还是市场调节，政府主要做一些逆市场的行为，不让市场过度地引导要么就过剩、要么就短缺的境地。
中国乡村发现网转自：财新《中国改革》 2016年第3期（财新记者 汪苏 实习记者 葛明宁）
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