杨唯希:家庭农场发展与农村土地产权制度改革

[ 作者:杨唯希  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-08-27  录入:王惠敏 ]

摘要:目前, 我国农业生产经营呈现农场化经营趋势, 家庭农场适应规模经济要求, 代表现代农业未来的发展方向。农村土地产权制度改革服务于农业经营制度创新, 家庭农场等新型农业经营主体发展必然要求土地产权制度的变革。根据山东省潍坊及德州地区家庭农场的调研情况, 土地流转是家庭农场发展面临的难题, 农民土地产权效力弱的状况急需改善。“三权分置”政策在农村土地承包制度的基础上完善和发展, 依照产权细分和促进土地产权交易的路径进行制度完善, 为农业经营制度创新提供必要的前提和基础。

一、问题的提出

在社会经济不断发展、城镇化进程加快的背景之下, 全面深化农村改革成为当前社会发展和建设的重要任务, 新农村建设、农业发展的重要性和紧迫性凸显。农业经营制度创新是激发农村生产力的动力源泉, 以家庭经营为基础的家庭农场在农业经营体系中具有基础性地位。2013年中央“一号文件”首次提出家庭农场的概念, 此后, 以适度规模经营为特征的家庭农场逐渐发展。由于我国人多地少的基本国情, 农业经营主体面临土地碎片化、流转困难等难题, 目前的土地产权制度对于农业经营主体发展存在束缚, 从而引发了对在我国农村土地集体所有制前提下改革土地产权制度、服务于家庭农场等农业经营主体发展的思考。

二、家庭农场与土地产权制度理论梳理

欧美国家在土地私有制基础上发展家庭农场, 土地权益保护为家庭农场发展提供基础保障。西方经济学大辞典将家庭农场定义为包括经营者在内的基本劳动力由同一家庭成员组成 (也许有少量雇工辅助) 的农业经营单位。[1]世界经济学大辞典解释为按法律登记为农场 (不是农村住户) 的由个人或夫妇经营的农业生产单位。[2]家庭农场对于美国而言具有价值与文化的意义, 代表着以美国乡村文化为基础的生活方式, 融合自由、平等、独立等价值理念, 象征独立、安全、终身保障是美国农业社会的根基所在。[3]美国农业部和各州通常考虑以下标准进行内涵界定, 包括家庭成员的劳动和管理、农场规模、农场的商业结构、农场销售总额、土地所有者的居住权和土地使用权等要素。美国农业部经济研究服务中心将家庭农场定义为“没有雇佣经理的独资企业、合伙或家族企业经营的农场。”[4]

我国农村经营制度创新立足于农村土地集体所有制基础, 发展以家庭农场为主体、多种经营形式并存的农业经营体系。高帆、张文景 (2013) 将家庭农场界定为介于农户与农业企业之间的, 具有一定经济规模并实行不同决策方式的中间型经营组织形式。[5]黄新建 (2013) 从经济利润的角度解释家庭农场是以家庭经营为基础, 实施适度规模经营, 以较高的劳动生产率进行商品化、市场化生产经营活动, 获取与农户非农业收入相当或者略高的经济利润的经济单位。[6]《农业部办公厅关于开展家庭农场调查工作的通知》中明确, “家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力, 从事农业规模化、集约化、商品化生产经营, 并以农业收入为主要收入来源的新型农业经营主体。”

基于农村土地产权制度改革对于家庭农场发展的重要意义, 高志坚 (2002) 提出探索我国农村经营组织现代家庭农场化的过程, 就是改革现行农用土地制度, 实行现代家庭农场制度的途径。[7]罗必良 (2016) 认为在所有权、承包权、经营权三权分置背景下, 创新农业经营方式核心在于盘活土地经营权。农业经营方式转型创新的基本方向是农地产权细分、深化农业分工与家庭经营空间的扩展。[8]王贻术、林子华 (2013) 认为土地产权关系复杂是家庭农场生产经营面临的困难, 提出建立产权明晰的农村集体土地产权制度的应对措施。[9]2014年“三权分置”政策指明农村土地制度改革的方向是解决目前家庭农场发展土地障碍、促进农村经营创新的举措。“三权分置”促进土地流转、发展农业规模经济的意义在经济学界基本达成共识。但是, “三权分置”的法律阐释和制度建构仍存在较大分歧, 陈小君 (2014) 认为承包权和经营权分离缺乏法理依据, 源于同一物上不能存在两个以上权利内容相近或冲突的用益物权, 同一土地上设置过多权利会导致权利内容行使的矛盾、冲突和权利体系混乱。[10]高飞 (2016) 将“三权分置”的农村土地权利结构界定为集体土地所有权、成员权、农地使用权三权并立的格局。[11]综上, 法学界对于“三权分置”的法律阐释仍然存在较大的争议, “三权分置”对于传统物权理论的挑战和对于我国现行农村土地制度的巨大冲击使得众多学者质疑其法律逻辑和立法可行性及必要性。因此, 将此政策进行立法转化、法律制度建构还需要进行深入的探索和争鸣。

三、家庭农场:适度规模经营的主体选择

我国家庭农场发展借鉴了国外农业发展经验, 但具有本质区别。建立在我国农村集体所有制经济基础之上的这一新型经营主体与欧美国家土地私有基础上的家庭农场相比较, 不论是土地产权制度、土地权利状态, 还是具体经营模式都显现出较大差异。家庭农场发展与农村集体产权制度改革、农村土地制度改革、农民权利保障等问题互相交织, 嵌入了农村全面深化改革的社会图景并相互发生作用。

(一) 家庭农场是家庭承包经营制的发展和创新

从解放初期的合作化运动到“人民公社”时期的集体生产经营模式, 高度集中的集体经营模式和分配平均主义阻碍了生产力的发展。自十一届三中全会伊始, 农民自主探索, 创新了“包产到户”的新型经营模式, 解放了农村生产力, 家庭联产承包责任制度作为农业基本生产经营制度的地位确立并得以长期稳定下来。这项制度的实质在于土地所有权和使用权的分离, 土地集体所有权由集体行使, 农户拥有土地承包经营权。以家庭经营为基础的家庭联产承包责任制适应农村生产力发展要求, 提高了农业经济效益, 推动了农村经济的发展。随着生产力的发展和农业生产水平的提高, 带有小农经济痕迹的家庭联产承包责任制难以适应规模经济的要求, 迫切需要进行制度创新。土地集中、规模经济扩张为农村经营制度创新提供了动力。土地流转促进了土地集中, 农业生产经营规模不断扩大, 规模经济提高了农业劳动生产率和土地产出率, 农业农场化发展趋势越来越明显。以家庭经营为主的农场式经营能够兼顾农业生产的集约化要求, 同时能够实现适度的规模经济, 在一定程度上克服了家庭联产承包责任制效益低下、欠缺市场竞争力等问题, 是在农村经济不断发展的背景下农业经营模式的创新。

家庭农场是农村经营制度创新背景下农民的自主选择, 具有客观必然性, 同时得益于政府的鼓励和倡导。配合户籍制度改革, 家庭农场推广逐步使小规模农户升级为家庭农场, 自给自足的农业生产者数量将大量较少, 更多的是以农场主的身份出现, 从经营规模到组织形式发生质的飞跃。小规模农户向家庭农场蜕变, 小商品生产者向适度规模经营者转换, 农户不再是仅仅提供初级农产品的生产者, 同时还从事农产品加工和农产品销售, 打造完整的农产品产业链, 从而获得更高的附加值。家庭农场确认和保护农民的土地权益, 增强农民的归属感和自主感, 从而充分释放生产积极性。

(二) 家庭农场适应农业规模化经营趋势

我国现代农业发展起步较晚, 企业化经营规模较小, 农业生产主要是以家庭为单位, 以精耕细作的耕种方式获得了较高的产出比, 解决了我国的粮食自我供给问题, 家庭经营模式在我国农业生产体系中仍将长期存续。同时, 由于我国城镇化进程加速推进, 大量农村劳动力进入城市, 造成农村土地闲置, 因此促进土地流转, 实施规模化、产业化经营, 提高土地利用率是农业发展的必由之路。适度规模的家庭农场经营模式适应我国现有的农村生产力水平, 具有现实可操作性。

就目前我国农村生产力水平而言, 适度规模是经济的经营方式, 家庭农场从非经济经营方式到产生较高的经济效益, 还需要经历长久的发展。随着城镇化进程的推进, 乡村人口将不断减少, 农村土地流转为土地集中提供了前提可能, 农业生产经营将趋向规模经济发展, 家庭农场正是顺应这一农业发展趋势的组织形式。

(三) 家庭农场是发展现代农业的选择

现代农业向规模化、集约化、现代化方向发展, 规模经济凸显效益, 土地集中程度较高的大规模农场数量不断增长, 其中包括了家庭农场、非家庭经营的公司农场以及其他形式的农场。农场是上位概念, 家庭农场是下位概念。家庭农场承继传统农业的家庭经营模式, 但同时吸收现代农业要素, 在经济属性、行为特征、组织特征等各方面有别于传统的小规模农业生产者。[12]同时, 家庭农场是以家庭成员为经营主体, 区别于以雇工为主要劳动力、非家庭经营的公司农场, 在农场所有者属性、组织形式、决策方式、经营规模等各方面体现出显著差异。家庭经营模式源于传统农业经营模式, 适度规模经济可以产生较高的经济效益, 家庭农场承继传统农业经营模式, 并能够体现现代农业经济效益优势。

农业生产具有生物性和周期性, 家庭农场适应农业生产的特性, 有效地实现农业生产中的合作、激励、监督, 避免公司农场的委托代理问题, 大大降低管理成本和监督成本, 是较为理想、有效的农业生产经营方式。家庭农场吸纳了现代农业要素, 实施企业化经营模式, 采取机械化耕作方式, 具有适度土地规模, 能够获得规模经济效益。

四、土地产权制度对家庭农场发展的制约作用

(一) 土地产权制度是家庭农场发展的基础

土地是农业生产经营的基础, 是重要的生产资料。土地权利的合理分配能够实现资源的优化配置, 提高农业经营效益。家庭农场主要涉及农用地的使用, 目前家庭农场经营土地主要依靠土地承包以及出租、互换等流转方式取得, 业主利用农用地进行农业生产经营, 土地是家庭农场经营的先决条件。完善的农地产权制度提供强有力的权利保护, 长久、稳定的土地权利是家庭农场得以持续发展的重要前提。推动家庭农场发展和农业经营制度创新, 需要构建产权清晰、流转畅通、交易自由、保障有力的土地产权制度, 解决农业新型经营主体赖以生存和发展的土地问题。如何在土地集体所有制基础上稳固、强化土地使用权, 确保农场业主对于土地权利的稳定性和安全感, 是发展家庭农场需要破解的难题。

欧美土地私有制为家庭农场发展奠定了基础。美国通过赠地政策使得家庭农场制度广泛建立并巩固。1862年通过的《宅地法》规定, 交纳10美元登记费的美国公民可以在西部获得160英亩土地, 连续耕种5年之后就成为这块土地的所有者。[13]土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等方面都具有充分的处分权利。如今, 随着美国农业人口老龄化, 大量农村业主退休, 年轻一代不愿意种地, 不愿意出售土地的退休农场主倾向于出租土地。此外, 购买土地进行出租的土地投资者这一新的阶层出现, 农场主可以将农场权利转移给非家庭成员, 投资者不进行具体农业生产, 仅依赖土地收取租金, 土地出租呈现增长趋势, 2007年美国大约40%的农地由业主以外的人耕种。土地租赁期限与租赁权利的稳定性相关, 较长期限的租赁合同能够增强土地权利的稳定性, 通过增强土地租赁权利的稳定性促使土地租赁者采取农业可持续发展措施。[14]由此可见, 土地权利细分以及土地权利的自由流转是普遍趋势, 能有效提高土地的利用率, 实现资源的优化配置。

我国家庭农场以土地集体所有制为前提, 土地资源状况、土地权利配置存在较大差异。欧美国家城镇化程度较高, 地广人稀, 有利于发展产业化、规模化的大型农场。我国基本国情是地少人多, 土地碎片化程度严重, 难以实现土地集中。根据我国目前农村的生产力水平, 则更适合发展适度规模经济。在农村土地集体所有制的框架之下, 农户享有土地承包经营权, 实质就是土地使用权。《农村土地承包法》第5条规定, “农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第16条规定, 承包方享有对承包地使用、收益和对土地承包经营权进行流转的权利。从大集体时代强调“土地集体所有、集中经营”到家庭联产承包责任制时期“所有权与使用权的分离”的转变, 其实质在于实现土地产权的个体化, 农民土地权利从“虚无”状态转换到了“实有”状态, 实现了对于农民的赋权, 促进了农村经济发展。

(二) 家庭农场实践中的土地产权现状

根据2017年针对山东省潍坊寿光、德州庆云家庭农场的调研情况, 土地权益保护是家庭农场业主关注的焦点, 土地权利无法得到保障是农场业主最为担忧的权利侵害问题, 现行农村土地制度以及实践对于农村生产力发展仍然存在束缚。

1. 农民土地权利匮乏与保障不足使土地的财产价值实现受阻。

土地资源配置效率低下的原因在于土地产权关系复杂, 权属不清。依据《农村土地承包法》第12条规定, 农村土地所有权由集体行使, 村集体经济组织、村民委员会、村民小组可以代表集体行使土地产权。由制度设计形成的“一权多主”权利状态违背“一权一主”的产权规则, 权利缺乏确定性和稳定性。[15]村委会等机构行使土地发包的权力, 土地发包规则过于概括和模糊, 缺乏具体细致、可遵循的规则, 集体所有权行使具有较大的空间和弹性, 因而承包户获得平等的土地承包经营权缺乏法律保障。此外, 由于集体产权主体不清晰、集体权利的抽象化, 涉及到征地过程中的决策以及征地补偿的利益分配, 农民对于集体所有权行使的知情权、决策权、监督权弱化, 征地纠纷屡见不鲜。

土地承包经营权权利形态单一, 权能实现受到诸多限制, 权利的财产利益难以实现。土地承包经营权是承包经营权人因从事农业生产而占有、使用、收益土地的权利, 同时亦包含有限的处分权, 例如对土地进行流转即是进行土地权利的处分。土地承包经营权权能包括占有、使用、收益、流转、抵押等内容, 但目前流转和抵押实施都具有难度。由于土地细碎分散, 土地集中相当困难, 农民基于惜地意识不愿意流转土地, 农场土地集中需要付出较大的谈判成本。缺乏成熟的土地流转市场和土地流转机制, 土地流转中的不规范、权益缺乏保障等因素也是土地流转的现实障碍。虽然政策鼓励农户并且多地区试点允许土地承包经营权抵押实现融资, 但土地承包经营权的抵押仍具有相当难度, 农业生产的高风险性是金融机构不接受土地承包经营权抵押的原因之一, 一旦农业经营失败无法偿还贷款, 金融机构将承担较大风险。土地评估机制与土地流转市场尚未完全构建, 金融机构实现抵押权存在相当的难度。土地承包经营权抵押贷款面临高风险、评估和变现难题。因此, 土地承包经营权权能难以充分实现, 权利让渡、转移欠缺畅通的渠道, 导致土地承包经营权的萎缩, 土地的财产价值无法实现。

2. 土地流转困难与适度规模经营之间的矛盾。

由于地少人多, 农户户均承包土地面积较小, 土地碎片化的状况很难实现土地集中, 也就无法达到家庭农场要求的适度规模, 因此, 经营者普遍反映土地流转是困扰的难题。为解决土地集中的难题, 德州庆云大刘家庭农场业主进行了积极的尝试, 例如通过政府的牵线搭桥, 引导村民之间自由协商, 促使愿意流转土地的农户和拒绝流转的农户先进行土地互换, 然后再和愿意流转土地的农户协商土地流转问题。这种“曲线救国”方式, 解决了土地流转中的障碍, 但存在一定的限制。首先, 增加了协商成本, 农场业主为了实现土地集中的目的, 需要与多方主体进行协商、谈判。其次, 与多方主体斡旋协商的过程带有身份属性的限制。对于复杂的多方协商模式, 具有集体经济组织成员资格以及亲缘、地缘优势的村民更容易胜任, 而对于非集体经济组织成员的外来经营者则成功机率大大降低。

此外, 农场主土地流转过程中多有借助行政力量的介入, 调研过程中访谈的家庭农场业主反馈土地流转借助于基层行政机构。山东寿光、德州庆云部分农场主反馈在村委会支持下流转大面积土地。行政力量的介入确实能够帮助协调土地流转问题, 短时间内效果比较显著, 但从长远来看, 以行政手段替代法律手段成本高昂, 导致土地流转市场机制扭曲, 衍生出土地强迫流转等问题。行政机关干预土地流转, 容易导致非自愿流转土地的情况, 使土地权利人权益受侵害。

五、与家庭农场发展相适应的农村土地产权制度改革

目前农村土地产权制度症结在于农民权利贫困问题, 土地产权交易机制不通畅, 导致家庭农场发展先天不足、缺乏发展基础, 中央提出的“三权分置”改革在坚持土地集体所有制基础上进行土地产权细分, 推动了土地产权自由流转交易, 实质上是对农民赋权、护权。

“三权分置”农地制度是在深化农村改革、创新农村经营体制的背景下的制度变革, 在土地集体所有制为基础、农户家庭承包经营基本制度框架下, 表现为“集体所有、农户自营”的土地经营模式正逐步向“集体所有, 农户自营、合作社经营、企业化经营”多元化经营模式并存转变。多种农业经营主体的共存、发展, 对规模经济和土地集中有了要求, 客观上产生了土地承包权与经营权分离的必要。[16]“三权分置”农地制度改革服务于农村经营制度创新, 实现土地资源市场化配置, 促进土地自由流转, 为家庭农场、合作社等新型经营主体发展提供必要的制度保障。

(一) 以土地产权细分为路径构建多层次的土地权利体系结构

2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出“所有权、承包权、经营权三权分置”的政策规定。“三权分置”是对农村土地产权的丰富和细分, 顺应土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。[17]针对目前农户土地权利较弱等问题, 需要厘清土地产权关系, 建立层次分明、权属清晰的农村土地权利体系, 在确权的基础上增强权利的效力。

第一, 理解“三权分置”的内涵和内在关系, 重点是从制度演进过程中探寻政策目标与意图。“三权分置”在“两权分离”的基础上, 即在分离土地所有权与承包经营权基础上, 将经营权从承包经营权中分离并确立为独立权利加以保护。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确, “三权分置”核心在于“落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权。”“三权分置”源自于农村土地承包实践, 这一政策出台之前, 通过出租、转包等土地流转形式, 土地承包经营权与土地经营权的分离已经客观存在, 承包经营权人将承包土地进行租赁, 则承租人即获得相当于“土地经营权”的权利。由于缺乏法律对于经营者权利的确认和保障, 实践中依据土地流转获得的经营权效力较弱容易受到侵害, 权利缺乏确定性和稳定性, 抑制投资者流转土地进行农业经营的意愿。现行法律制度没有明确经营权的物权性质, 因而此种经营权仅具有债权的效力。将土地经营权赋予物权效力, 从债权转变为物权可以强化土地权利, 使农民通过土地流转而获得的权益具有切实保障, 为农业经营创新解决土地流转难题, 同时推动土地承包经营权财产化, 为承包权人提供将此权利转化为具体财产利益更为通畅的路径。

基于土地经营权物权化的争议, 笔者认为土地经营权物权化可以实现法律对接, 并不违背现有《物权法》的逻辑体系和法理基础。有学者对此持否定态度, 认为“三权分置”违反物权逻辑, 土地所有权之上无法同时生成权利内容、性质相冲突的承包经营权与“土地经营权”, 土地承包经营权分离出具有用益物权性质的“土地经营权”不具有现实性, 即土地承包经营权作为他物权无法生成性质和内容相冲突的他物权。[18]笔者认为, 土地承包经营权与土地经营权性质都是用益物权, 但此两项权利并不冲突、矛盾, 土地承包经营权人通过土地流转将土地实际的经营使用权让渡给土地实际经营者, 对自己的权利进行处分, 同时获取相应的收益, 因而自愿接受权利的抑制, 这是通过市场交易而形成双方所接受的权利状态。因此, 由土地承包经营权派生土地经营权并不存在逻辑问题和理论缺陷。此外, 根据我国《物权法》第117条规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产, 依法享有占有、使用和收益的权利。”因此有学者提出用益物权权能不包括对标的物之本体的处分权限, 不存在处分型用益物权, 土地承包经营权人也就无法通过设定“土地经营权”处分标的物, 据此对“三权分置”提出质疑。[19]这一看法否定土地承包经营权人享有处分权。权利主体对标的物的处分包括事实上的处分和法律上的处分, 法律上处分的对象应是权利, 而事实上处分的对象是物本身。法律上的处分包括两种情况:一是对土地承包经营权的处分 (例如对土地承包经营权进行转让、转包、出租) ;二是对土地承包经营权设立负担 (例如将土地承包经营权设定抵押) 。土地承包经营权人可以通过转让、出租、转包等土地流转方式将享有土地权利进行处分。因此, 在所有权权能分离的既有理论框架下, 土地承包经营权的权能包括占有、使用、收益、处分四个方面。将土地承包经营权的权能扩张理解为对土地承包经营权的行使, 则土地承包经营权亦包括了处分权能。[20]由此可见, 用益物权的权能随着社会发展已经发生了扩张, 以用益物权人不能进行权利处分为依据否定“三权分置”亦缺乏理论支撑。此外, 认为“三权分置”违背物权法“一物一权”原则亦是批判“三权分置”较为集中的观点。“一物一权”原则是指在一物之上只能成立一个所有权, 一个所有权的客体原则上应为一物。[21]根据“一物一权”原则, 一物之上不能同时设定两个以上内容互相抵触的他物权。一物一权原则, 是近现代大陆法国家物权法中的一项基本原则, 这一原则起源于罗马法, 适用于西方产权关系简单时期, 强调所有权的唯一性。[22]随着社会经济的发展, 产权关系愈加复杂, 用益物权种类不断扩张, 调整范围越来越广, 所有权以外的他物权因排他效力强弱不同或对标的物支配、利用程度不同而形成复杂的权利体系。“一物一权”原则受到实践发展的诸多挑战, 物权法“重视物的所有到重视物的利用”的转变趋势, 使他物权成为物权法中活跃的部分, 以例外情况来修补“一物一权”原则在理论上难以自圆其说, 因此亦有学者主张在物权法基本原则体系的构建中, 舍弃传统法上的“一物一权”原则。[23]由于这一原则存在较大的争议, 我国《物权法》没有明确规定“一物一权”作为基本原则, 采取了回避的态度, 当然部分学者认为《物权法》物权的排他性、支配性效力以及所有权制度隐性体现了“一物一权”, 肯定这一原则的价值和意义。以历史发展的角度来看, “一物一权”原则随着社会经济的发展突破原有的理论框架, 因此在缺乏对“一物一权”原则的准确认识和对其演变过程的充分论证的情况下, 据此否定“三权分置”的论证基础较为薄弱, 缺乏说服力。

农业经营规模不断发展, 土地流转规模扩大, 土地承包经营权与土地经营权分离已是普遍存在的客观事实。笔者认为, 从农村经济发展趋势来看, 源于农村承包实践的“三权分置”具有其存在的客观必然性, 与农村经营创新、农业经营主体发展相辅相成, 因此不宜简单地以“一物一权”等原则为依据进行否定, 《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等法律已经落后于农村社会实践, 需要根据社会进步和经济发展进行修改和完善, 原有的理论需要进行一定的扩张和突破。此外, 土地经营权的物权化有利于安定家庭农场、合作社经营者的持续经营意愿, 当家庭农场遭遇征地, 根据物权化的土地经营权可以获得更有效的赔偿。经营者可以将土地经营权抵押获得融资, 缓解融资难的压力。

第二, “三权分置”的法制完善需要厘清土地承包经营权和土地经营权之间的关联, 同时界定权利的性质和内容。土地承包经营权和土地经营权是初始权利和派生权利的关系, 因此, 保障土地经营权前提是稳定和强化基础权利, 即对土地承包经营权的保护。具有集体经济组织成员资格为获取土地承包经营权的前提, 因而承包经营权是带有身份属性的土地使用权, 具有农民生存的社会保障功能。土地经营权不存在身份限制, 农民、城市居民、合作社、农业企业都可以成为经营权的主体, 不具有身份限制, 可以在市场交易中进行流通。土地经营权与土地承包经营权分离, 即形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的权利形态。在土地承包经营权流转的情况下, 发生“权能分离”的土地承包经营权称为承包权, 因流转而产生的土地实际经营者享有的土地权利称为经营权。[24]

第三, 目前土地产权制度改革的核心在于土地产权细分, 土地权利的各种权能更加具体化、明确化, 农民土地权利具有更多实现的方式。土地产权细分促进产权交易的发展, 产权交易多样化促进土地资源的高效利用。土地承包经营权涵盖对土地的使用、流转、抵押等各项权能, 充分赋予了承包权人对土地的处置权利, 农民在稳定的土地权利的保障下发展家庭农场等多种经营形式。土地经营权物权化能够强化土地经营权的法律效力, 同时丰富土地经营权的权能, 土地经营权人可以经土地承包权人同意, 将土地经营权进行抵押实现融资或是进行再流转。土地经营权从土地承包经营权的分离宣示权利的独立性, 获得法律认可与保障, 其具有的流转、融资担保等属性也使得权利的财产价值大大提升。“三权分置”为土地流转提供动力, 家庭农场等新型农业经营主体流转土地的难度降低可以预期, 适度规模经济将更大范围地扩张。

(二) 构建土地产权自由流转的交易机制

土地产权细分客观上促进了土地产权交易的发展, 农村土地流转显示了农地产权交易市场化趋势。农地产权市场化可以增强产权强度, 经由市场交易的产权具有规范程序的合法性、社会认同的合理、自愿参与的合意性, 能够强化土地产权强度。[25]2013年, 中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出, “稳定农村土地承包关系并保持长久不变, 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。土地承包经营权的流转包括转让、转包、出租、互换、入股方式。中央大力推进的土地承包经营权确权颁证工作稳定了农村承包关系, 为土地流转奠定了基础。农村土地改革沿着产权细分和促进产权交易的方向前进。根据2014年《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》规定, “通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等, 以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主, 不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”。土地产权交易的对象具有限定性, 土地经营权是产权交易对象, 以集体经济组织成员身份为前提的土地承包权则排除在土地产权交易范畴之外。

目前农村土地流转、产权交易主要是通过交易主体双方协商的方式实现, 缺乏统一的产权交易场所, 存在交易各方信息沟通困难等问题, 因此需要打造规范的土地产权交易机构, 为产权交易提供交易平台, 同时建立更加顺畅的土地流转渠道, 构建更加灵活、多元的土地流转机制。保障土地产权交易的有效性、稳定性是促进产权交易稳健发展的关键环节, 通过土地产权交易市场建设促进土地产权规范交易, 完善土地产权交易的合同机制则是具有实效、不需要较大制度成本的一种交易形式。目前, 仅仅通过建立土地产权交易所解决土地流转问题的寄望并不乐观, 产权交易的规范化、市场化根本问题不是交易场所的缺乏, 而是加强产权保障, 建立市场化、法制化、规范化的土地产权交易机制。鼓励土地产权交易采取书面、规范的合同形式, 鼓励期限较长的土地流转合同, 建立土地流转合同违约的追责机制, 通过规范强制、宣传引导交易履约提高土地产权交易的稳定性。

六、结语

农村土地产权制度改革是在农村经营制度创新的背景下进行, 在此过程中需强调土地产权制度改革对于农业经营制度创新的适应性, 基于农业经营主体的角度关注其对于土地权利的制度需求。家庭经营仍是我国农业生产的基本形式, 未来家庭农场不断发展, 脱离土地制度谈家庭农场发展无疑是空中楼阁, 农村土地产权制度改革需要满足家庭农场发展对于土地流转的需求。土地产权制度改革服务于农业经营制度创新。因此, 从农业创新经营主体土地权利需求的角度进行改革和完善, 将具有更大的现实意义与制度效果。


中国乡村发现网转自:河北经贸大学学报,2018,39(02) 



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