韩俊：宅基地三权分置不是让城里人下乡买房置地
2月5日， 国务院新闻办就《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》有关情况举行发布会。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊解读文件时透露，要开展农户宅基地资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、新产业新业态，结合下乡返乡创新创业等先行先试。
韩俊说，今年中央一号文件提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结有关试点县（市）探索经验的基础上，提出来的一个改革需要探索的任务。当然，宅基地的“三权分置”与承包地“三权分置”会有很大的不同。比如说，承包土地经营权，鼓励流转、鼓励适度集中，宅基地就不存在鼓励集中到少数人手里的问题。
韩俊表示，下一步，在改革试点过程当中，需要认真的开展宅基地“三权分置”，特别是农户宅基地资格权的法理研究。要探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、新产业新业态，结合下乡返乡创新创业等先行先试，在实践中探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广可复制的经验。
韩俊表示，目前社会上对宅基地制度改革关注度非常高，必须准确理解中央一号文件精神。改革是要鼓励大胆探索，看不清的问题先探索。但是，必须守住底线，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人“下乡”去买房置地。文件明确提出，一个“不得”和“两个严”，即不得违规违法买卖宅基地，要严格实行土地的用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。同时，在城镇化进程当中，要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权，不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。
刘守英：宅基地制度改革需赋权扩能
最近，资深土地问题专家、中国人民大学经济学院教授刘守英接受《中国新闻周刊》专访，系统解构农村宅基地“三权分置”改革的逻辑、路径、目的、核心。
刘守英表示，在中国的农村几项土地安排中，宅基地制度是最落后的一项制度安排，几近失效。一是宅基地大量入市。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易权利，但事实上，农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。在广大沿海地区和城乡结合部地区，农民将宅基地盖成多层住宅用于出租，满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题。二是宅基地成员权无偿取得制度的实施困难与弊端凸显。在沿海地区和广大城乡结合部地区，随着城镇建设用地越来越紧张，无偿分配宅基地制度早已名存实亡。由于无法分配宅基地，农民或者由于居住或者为了更多的出租，违法违规利用村庄用地盖房。在传统农区，宅基地无偿分配大量占用耕地和村庄公共地，危及耕地，也造成村内农户之间的不公平。三是宅基地管理失控。尽管法律在宅基地管理上的规定非常严格，事实上镇以上土地管理很难落地，实施机制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的无序扩张不利于城市健康发展。在政府管制缺位下，农民宅基地的扩张和盖房更是处于无序，甚至蔓延，城中村的无序和土地低效利用，加大城市管理成本和城市更新难度。五是宅基地制度的村社封闭性不利于村庄转型。由于宅基地制度的成员身份性，符合身份的人既然无偿获得，不要白不要，村外的人无法进入。宅基地制度改革，有其内在的必要性和迫切性。换句话说，现行的这套宅基地制度已名存实亡，到了无法维系、不得不改的时候。
为什么宅基地制度改革一直以来都比较缓慢？刘守英认为，宅基地的改革，是当下农村最难的一项改革。对于宅基地，人们往往有一些惯性的认识，有人认为宅基地和房屋是农民的命根子，不能动；也有人认为，宅基地涉及农村安定和政权稳定，不要轻易动；还有人认为，中国的宅基地制度非常独特，不能用普遍性原则看待这一特殊制度。因此在过去，有关部门对宅基地制度，就有了两个现实选择，一方面以不动应对变化，另一方面强管制重于改革。结果这种无视现实变化的政策导向，导致了宅基地制度安排严重滞后于现实需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。
刘守英主张，改革意在活化村庄，目的是活村富民。要激活农业农村农民，没有实实在在的“三权分置”农地改革，就长不出新主体；没有宅基地制度改革，农村要素就活不起来；没有集体资产改革，农民财产性收益就增加不了。现行宅基地制度仅体现了居住权的保障，而财产权与使用权几乎没有，这需要赋权扩能，兑现财产权，在保障的基础上完成激活。
宅基地制度改革非常复杂敏感，制度设计需要注意哪些？刘守英主张，宅基地改革试点中面临的矛盾和困难表明，必须站在全局的高度进一步做好顶层设计。农村宅基地的“三权分置”实际与之前提出的农村集体土地承包经营权分置类似，保持宅基地集体所有权不变情况下，鼓励农村住宅流转、租赁、抵押等获取财产性收入的一种方式。
刘守英建议，宅基地改革要适应乡村转型。一是明确宅基地用益物权，完善农村宅基地权利体系。赋予宅基地财产权，是宅基地制度改革的突破口，保障农民的宅基地用益物权，就必须赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权以及继承权，使其真正成为农民的财产。明确宅基地集体所有权、农户宅基地使用权与农户房屋所有权的权利内容以及三者之间的权利关系。二是改革现行宅基地制度，实现宅基地的资本化。改革宅基地的成员分配制度和无偿取得制度，以一个时点为界，集体合法成员一次性获取均等的宅基地，新成员或立新户者取得宅基地，以有偿方式取得。在此基础上，对不同区域宅基地对外开放，采取差别性办法。三是改革村庄规划和用途管制，完善宅基地管理制度。以规划管制明确村庄和政府宅基地管理责任。明确宅基地使用主要是村庄存量用地。将存量管理权下放到村一级，在此基础上，政府加大从严实施用途管制。
刘守英认为，中央政策的着眼点转向“乡村怎么活”以后，以改革释放农业农村活力就成了题中应有之义，但制度设计要非常小心，宅基地被农民视为安身立命的依托，稍有不慎即会引发不稳定。特别是要坚持宅基地集体所有，杜绝成为私权。宅基地搞活要不要做两种权利设置，即自住与多余的宅基地要不要区隔开，处置关系需不需要有一个制度性安排，我认为不加设计或过渡性安排两可。此外，废弃、闲置宅基地的退出，异地使用、交易、外来资本和人员如何进入都需要研究斟酌。下一步需要在宅基地改革试点经验总结基础上，就如何落实集体所有权，如何保障农户资格权和使用权，如何实现集体所有宅基地的经营权上给出具体安排。
董祚继：“三权分置”着眼于破解宅基地“稳定”与“放活”矛盾
国土资源部调控和监测司巡视员董祚继近日在中国国土资源报撰文《切莫曲解“三权分置”的惠农深意》。文章表示，宅基地“三权分置”引发了强烈社会反响，但在一片好评中，也不乏曲意解读甚至无端猜测。宅基地“三权分置”作为一项重大的理论和实践创新，尚待深入研究，存在争议很正常，但涉及为何改革、为谁改革等原则问题还须辨明方向、正本清源。
宅基地制度是我国农村的基础性制度。目前，我国村庄用地总面积约2.9亿亩，两倍于城镇用地面积。不可否认，以“集体所有、成员取得、一户一宅、无偿使用”为主要特征的宅基地制度，在保证农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了重要作用。但随着城镇化进程的加快和城乡社会结构的变化，现行宅基地制度也面临不少问题，突出表现在：宅基地流转限制过多，既导致大量宅基地闲置，也加剧新增宅基地取得困难；圈占宅基地隐形利益大，违法用地居高不下；宅基地财产价值未能显化，大量土地资产处于“沉睡”状态。特别是法律限定宅基地只有居住功能，与城市住宅用地使用权可以转让、出租、抵押相比，存在巨大的权利反差。在乡村振兴明确为国家战略、公平正义成为社会核心价值观的今天，现行宅基地制度的某些方面已然不合时宜，改革势在必行。
但改革并非如一些人想象得那么容易。作为农村土地制度改革三项试点最为复杂、敏感的部分，始于2015年的宅基地改革，尽管在解决宅基地分配不公和农民建房难、增加农民财产性收入等方面取得了明显成效，但在宅基地流转等关键问题上仍然举步维艰。一方面，传统农村经济发展基础仍不够坚实，农民抗风险能力不强，宅基地仍具有福利保障功能；另一方面，乡村旅游、休闲养老、设施农业等快速发展，客观上要求推动宅基地流转，盘活量大面广的闲置宅基地。归结起来，就是“稳定”与“放活”的矛盾。宅基地“三权分置”，正是着眼解决这一对矛盾，在借鉴承包地“三权分置”做法的基础上提出的深改要求。
正因如此，对于改革目的就不能囿于一隅，而要全面、辩证地看待。“三权分置”既强调落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，又要求适度放活宅基地和农民房屋使用权。前者是要保持农村土地产权关系基本面不变，保障农村社会结构稳定；后者是要激活沉睡的农村土地资产，为乡村振兴提供用地支撑。宅基地“三权分置”实现了“稳定”与“放活”、公平与效率的有机统一，有利于农民安居乐业、农村长治久安，是继承包地“三权分置”后我国农村土地产权制度的又一次重大创新，是推动“三农”发展的战略之举。
与承包地“三权分置”一样，宅基地“三权分置”改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系。要在坚持宅基地基本制度、保证农民住有所居的基础上，通过规范宅基地流转行为、有序开展宅基地使用权租赁和抵押等，扩大乡村产业发展载体，增加农民财产性收入，使广大农民在改革中有更多获得感。允许宅基地使用权租赁，对于大城市城乡接合部来说，确实可以增加租赁住房用地供应，这是落实多主体供地政策的组成部分，但对于广大农村来说，这项政策与商品房开发无涉。中央一号文件强调，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。这为改革画了红线。那些动辄鼓吹城里人到乡下买卖宅基地、搞房地产生意的说辞可以休矣！
宅基地“三权分置”既然是服务于乡村振兴、着眼于富裕农民的，那么，权利的设置乃至称谓就要尊重农民首创，符合农民口味。其实，在“三权分置”提出前，宅基地所有权、资格权、使用权的权利结构及其分置事实就已经存在，成员资格权还是农村宅基地产权范畴中十分重要的权利，攸关农民作为集体经济组织成员的基本权益。可以说，“三权分置”既是基于我国特有的农村集体土地制度进行的理论创新，更是对广大农民探索实践的经验总结。我们大可不必纠结于西方物权理论的某些词汇，更不能无视我国土地基本制度、农民创新实践另搞一套。当务之急，是按照中央明确的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”要求，加快探索“三权分置”的具体实现形式，推动创新成果落地，更广泛更有效地造福农民群众。
朱启臻：“三权分置”最关键的是使用权的适度放活
中国农民问题研究所所长，中国农业大学教授朱启臻在接受中央人民广播电台中国乡村之声《三农中国》访谈时表示，我们的宅基地是集体所有，农民无偿使用。只要是村集体的成员，只要分户，作为独立的一户，就有资格从集体获得宅基地，这是我们长期的政策。作为集体成员，就有使用宅基地的权利。
此次探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”中最关键的一权，是使用权的适度放活。这里面涉及到放活，涉及到适度。
先来说放活。比如：村民小王有一处宅基地，因为常年在外打工并租房，宅基地出现了闲置，房屋缺乏修缮，院里长了一些小草，附近村的村民小赵分户后没有获得宅基地。按照以往的规定，小王的宅基地只能小王自己盖房用，不能给别人用，按照宅基地的“三权分置”后的办法，小王如果用不到家里的宅基地，可以将宅基地的使用权流转给本村，或者附近村的村民小赵来获得收益。
朱启臻认为，宅基地使用权的放活，具有重大的意义。
朱启臻：我们施行严格的土地管制制度，很多地方有二十多年不再批宅基地了，农村里面分户但是有些人没有宅基地，农村里有些人原来有宅基地，但是后来进城务工了，或者已经转成了城市居民，原先的宅基地就出现了闲置。放活使用权，对于激活农村沉睡的资产，增加农民的财产性收入具有重大的意义。
再来说适度。国土资源部部长姜大明特别强调，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。朱启臻认为，这是适度的核心，简单的讲，就是城里人不可以到农村买宅基地，农村的宅基地只能农村人买，这个农村人可以是本集体的，也可以是外村集体的。
朱启臻：这次规定的，宅基地的使用权要适度放活，主要指的是宅基地可以在集体成员之间流动流转。这次做了严格的规定，城市人要断了到农村买宅基地的念头，如果不管住，可能很多需要宅基地的农民没法获得宅基地，城里人因为资本力量比较强，就可能改变乡村的结构和性质，这与改革的初衷是不符的。
在适度放活的要求下，城里人和宅基地可以有哪些连结呢？举个例子：农民李四在农村有100平的宅基地房屋，这个房屋被城里市民张三看上了，想拿来开发，但“三权分置”政策规定城里人张三不能买，怎么办呢？办法是，农民李四可以把自己对该块宅基地房屋的居住使用权，以转让、租赁的方式转给张三，和张三签合同。在签订协议后，城里人张三可以在合同有效期内，对该片宅地基进行使用。
孔祥智：宅基地三权分置开了一个口子
中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员孔祥智近日在接受《华夏时报》采访、解读中央一号文件时指出，过去宅基地制度改革从来没有用“三权分置”的提法，应该说这是一号文件的重大创新。首先宅基地是集体所有，农村所有土地都是集体所有。之所以提出资格权和农民房屋财产权，其实和承包地一样，资格权相当于承包权。资格权与法律上的所有权怎么衔接，我们也在探讨这个问题。三权分置以后，再往下有可能会开一个口子或做一些实验，让城市人去买。但最起码我不看好城市人到农村买房这个事，我看好城市人到农村去租房。为什么一定要买，租30年不是一样？把农村土地统一开发，让城市人到农村去投资，这样把城市的资金也带到农村，也同时部分解决了农村资金相对不足的问题。
对于怎么看“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅、大院和私人会馆”的问题，孔祥智说，现在政策就是这样，宅基地要买卖的话，只能在集体组织内部。今年一号文件再次强调这一点。这相当于宅基地制度并没有放松。刚才谈到“三权分置”很有可能为下一步改革提供口子，尤其为适度放活宅基地和农民房屋的使用权，让城市人到农村租地这个事情放口子，但是城市人到农村去买地目前肯定不行。为什么不让城市人到农村买宅基地？农民获得宅基地是无偿的，是一种资格。只要是农民，就有权获得宅基地。如果允许城市人到农村去买所有权的话，这个口子一旦开了国家没关上，18亿亩耕地红线就保护不了。严禁下乡利用农民宅基地建设别墅、大院和私人会馆——宅基地就是这样，但并没有说农民不能这么干。农民在宅基地上建房子自住没有关系，浙江、江苏一带都是五六层的楼，别墅也都有，那没有问题。
孔祥智认为，今年一号文件放宽的是宅基地财产权的转让。宅基地财产权分出来的房屋财产权，可在集体成员内部转让，也可让城市人来租这个房屋，不能买卖。既然是财产权，实际上暗含着可以买卖，但目前制度并没有突破。我想将来慢慢会取得突破。不要只看到当前制度很严格不能买卖的规定。因为，既然变成财产权，站在法律的角度上说，自己的财产为什么不能买卖，又没有买卖宅基地。我的看法是，这开了一个口子。
中国乡村发现网转自：第一农经内参（微信公众号原创）2018-02-21
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