编者按：近期，为优化农业资金投入方式，国家先后印发《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》、《财政部 农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》等政策文件，着力构建财政、金融、社会资本和农户等多方共同参与的农业农村多元化投融资格局。这对于突破传统农村基础设施投融资理念，解决我国农村基础设施长期欠账问题，提高农村基础设施供给效率将产生积极作用。
农村基础设施具有不同于城市基础设施的独特特点，我国农业农村经济社会发展也有阶段性特征，在此背景下创新农村基础设施投融资体制机制需要注意以下几个方面。
一、摒弃政府“大包大揽”并不意味着完全推给市场
农村基础设施的有效提供必须摒弃政府“大包大揽”的做法，但这并不意味着将其一味推给市场。社会资本的核心特点是追求利润，在一定流动性范围内保证回报大于成本支出与风险损失。
而农村基础设施分布分散、受益群体规模小、很多设施受益边界模糊排他成本高，且当前我国农业生产的比较效益较低、农民可支配收入水平较低、农业生产经营收入占农民收入的比重不断下降、农村基础设施产权制度改革尚不到位等。
因此，对社会资本而言，农村基础设施尤其是大量中小型的农业生产类基础设施缺少营利点，资本运营的成本较高。越是经济社会发展较为落后的农村地区越是如此。特别是在当前法制约束不够、民主决策不足、信用建设落后的情况下，基层政府与社会资本双方都面临较大的契约履行风险。
而且即便从国外情况看，政府也仍然在农村基础设施建设中发挥主导作用，财政投入始终是各国农村基础设施建设的重要资金来源。因此，政府仍将是我国农村基础设施供给的重要责任人，但应有效改进政府对农村基础设施的投入和管理方式，变“项目式”投资管理模式为“服务式”投资管理模式，变“竞争式”投资管理理念为“普惠性”投资管理理念，尽量清晰划分中央与地方农业投资事权基础上构建中央与地方责任共担有效机制，提高政府农村基础设施资金投入效率。
在此基础上，对部分可通过使用者付费等方式由市场提供的具备条件的农村基础设施，应在科学论证的基础上交给市场，政府发挥有效的监督管理责任，并在必要的情况下予以一定的引导。
二、标准化是农村基础设施引入社会资本的关键
社会资本参与农村基础设施提供的一个关键，在于需要有清晰的盯住产出的绩效指标，合同履行以及基础设施收费、政府付费、政府补贴等都与基础设施绩效达标情况挂钩。目前，我国农村基础设施涉及农业、林业、水利等多个部门，相关标准自发、零散、衔接性不强，难以形成体系，尚未建立起针对农村基础设施建设运营和维护的全面系统、清晰有序、动态兼容的标准体系。
据统计，我国现有225份农村基础设施标准，其中国家标准108份、行业标准117份，强制性标准40份、推荐性标准185份，且建设标准多，管理与维护标准少，服务与评价标准几乎没有。有效标准体系的匮乏，制约了社会资本进入农村基础设施领域。因此，应针对社会资本可以进入和亟需进入的农村基础设施领域，构建一个能够清晰合理评价社会资本参与农村基础设施建设、运行、维护的标准体系，为创新农村基础设施投融资模式提供所需条件，并引导社会资本提高农业生产效率、集约利用资源、保护生态环境。
三、捆绑经营获益是吸引社会资本参与的重要方式
社会资本参与农村基础设施领域的前提是获得收益。使用者付费是社会资本参与基础设施开发的最常见收益获得方式，但以基础设施的排他性为前提，且要符合公平与效率原则。而大量农村基础设施无法满足这样的条件。社会资本参与农村基础设施开发将主要通过基础设施捆绑经营收益和衍生价值收入获得收益。
一方面，应积极探索在相关法律制度框架内灵活地对符合条件且可以带来经营收入的、特别是与农村基础设施相关联的产品或项目，将其与农村基础设施进行捆绑经营，由此获得捆绑经营收益。例如，授权社会资本一定的资源开发权，弥补收益不足，或授权其提供相关配套服务，拓展盈利链条。由此形成基础设施与捆绑项目的有机体系，提高基础设施提供效率、提高整体运行效益。
另一方面，可以探索社会资本在条件具备的地区通过开发农村基础设施可能的多种使用价值，将农村基础设施绑定或植入能够带来收益的其他产品，或者由于该项基础设施的形成而带动周边资产价格上涨等方式带来的收益。捆绑经营收益和衍生价值收入突破了“排他性”对基础设施收益的限制，拓展了农村基础设施创新提供的思路。
四、农村产权制度改革是投融资体制机制创新的基础
明晰的产权是市场经济的核心，也是农村基础设施投融资体制机制创新的关键。长期以来，农村基础设施特别是由国家、村集体和农民共同投资形成的基础设施产权关系不清，一直是制约社会资本参与农村基础设施运营管理的重要原因之一。
对于新建的农村基础设施,应尽量在基础设施建设之初就明确产权关系，并探索根据具体情况将所有权、使用权、经营权、管护权、处置权等权能相分离，设计灵活的激励机制吸引社会资本进入。
对于过去投资形成的且权属不清的农村基础设施，应结合农村集体产权制度改革，通过农村集体产权制度改革全面清产核资和股份量化，明确资产产权权属、构建运营治理机制，既为创新农村基础设施投融资体制机制创造了良好工作基础，例如对资产的全面重新评估也是创新农村基础设施投融资机制的必要条件，也有利于在此基础上吸引社会资本参与农村基础设施的运营维护，盘活农村集体资产，激活各类生产要素，对创新农村基础设施投融资体制机制具有基础性的意义和作用。
五、积极推广农村“社区型”基础设施的“自组织”提供模式
与农村大型基础设施不同，农村“社区型”基础设施具有受益范围较小、边界清晰、投资成本较小、与农户生产经营密切直接相关的突出特点，采取农户自主治理提供基础设施的“自组织”模式可能更为有效。特别是当前我国正在推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，企业经营、集体经营和合作经营较传统的家庭经营具有更强的资源整合能力、自我管理能力、自我服务能力和自我约束能力，从而具有更强的“自组织”提供农村基础设施的能力，政府需要针对不同组织经营模式特点采取不同的引导措施。
其中，企业经营方式更容易实现基础设施成本和效益的内部化，如果企业拥有足够长的经营期限，那么企业将产生强烈的自我提供农村小型基础设施的动力，因此，政府需要保障企业长期和稳定的经营期限，最大限度地发挥企业自主提供小型基础设施的动力，并可以通过补贴和贴息方式给予适当激励。集体经营与合作经营具有比较清晰的收益和成本边界，受益人数相对较少，集约化、规模化、组织化和社会化程度介于家庭经营和企业经营之间，自主治理协议较容易达成，政府可在积极发挥集体经营与合作经营自组织作用的基础上，灵活采取譬如提供若干年的承包经营权等优惠政策及一定的财政补助或奖励等进行引导。
（作者单位：中国农业发展银行研究院）
中国乡村发现网转自：微信号 新三农
(扫一扫，更多精彩内容！)
